义务教育阶段“公参民”学校问题及其规制

摘要 作为应对20世纪90年代政府公共教育经费投入不足的历史性政策产物，义务教育阶段“公参民”学校面临缺失合法办学地位、浪费公共教育资源、滞碍民办教育发展、有悖教育公平原则的痼疾。对此，其转制形式包括：转为公办学校，划定学区就近入学;政府购买服务，提供学位继续办学;转为民办学校，面向适龄生源摇号。“公参民”学校规范与治理是一个基于校情、权衡利弊、协商对话和民主决策的多向互动过程。一方面要坚持和维护教育的公共性，另一方面要减少和规避教育的工具性。

关键词 义务教育  “公参民”学校  转制办学  教育公共性

引用格式 杨烁星.义务教育阶段“公参民”学校问题及其规制[J].教学与管理，2022（16）：18-21.

所谓“公参民”学校，是指公办学校和地方政府及相关部门充分发挥自身优势，独立开办或参与举办的民办学校，即利用公共资源举办的所谓“民办”学校。从发展脉络看，“公参民”学校的前身是以“民办公助”和“公办民助”形式举办的学校。两类办学形式皆由政府公共财政性经费和社会组织或个人资本共同参与的义务教育资源供给投入。

一、义务教育阶段“公参民”学校历史沿革

回溯历史，作为应对20世纪90年代政府公共教育经费投入不足的历史性政策产物，“公参民”学校的开办肇始于学校发展困境和教育市场需求的双重背景之下。1994年国务院发布的《中国教育改革和发展纲要实施意见》提出，“基础教育鼓励企事业单位和其他社会力量根据国家法律和政策多形式、多渠道办学。有条件的地方可实行‘公办民助’和‘民办公助’等形式”。这是国家首次从宏观政策层面明确了“公办民助”和“民办公助”办学形式的合规性。1998年颁布的《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》规定，“采用‘民办公助’和‘公办民助’形式举办的学校，必须符合独立法人，独立校园、校舍，独立核算，独立办学”。2004年3月施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》提出，“公办学校可以参与举办民办学校。但需具有独立法人资格，与公办学校相分离的校园和教育教学设施，独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书”，即符合“五独立”要求。据此，“公参民”学校办学自主权获得了法律保障。

民办学校规模迅速扩大的同时，也滋生了包括“假民办”、乱收费、违规招生在内的诸多问题。可以说，“公参民”学校自开办以来即按照“两条腿走路”的方针，一边鼓励兴办以缓解公共教育资源投入不足的历史局限性，一边颁布出台各种政策文件对其办学过程中的诸多问题加以规范治理。任凭民办教育自然生长，还是对其施以更为严格的规制，是亟待政府回答的选择题。2021年4月新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》明确规定，“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校。地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”。上述两款规定意味着，在此后的义务教育阶段中只允许举办公办学校或符合“六独立”要求的民办学校。该法的颁布标志着在中国义务教育领域开办了近20年的“公参民”学校正式退出历史舞台。需要指出的是，从国家鼓励兴办到明令停办这短短20年左右的时间，“公参民”学校自身存在的一系列违规办学行为以及“公民混淆”的身份定位问题是其退出现行义务教育办学机制的直接导火索。

二、“公参民”学校的现实问题

客观而言，“公参民”学校在特定历史阶段一定程度地扩大了优质教育资源供给，缓和了优质教育资源薄弱地区长期存在的资源供给矛盾，部分满足了受教育者多元的教育需求。然而，随着办学体制改革试验的推进，“公参民”学校出现了一系列备受社会诟病的痼疾。主要涵盖以下四个方面。

1.缺失合法办学地位

从各地通报的“公参民”学校专项检查结果看，没有真正落实“六独立”的办学要求、“校中校”和“一校两制”等违规办学行为是义务教育“公参民”学校获得合法性的最大掣肘。一些公办学校在开办民校的过程中，没有贯彻“六独立”的办学要求，据此，社会将其称之为“假民办”。其一，这些学校看似具有独立的法人资格，然而法人代表却有名无实，对外成为一种获取办学合法性的摆设，对内缺少实际的治校决策领导权。其二，与“独立的校园和教育教学设施”要求相悖，不少“公参民”学校存在长期借用公办学校校舍、共用教学设施的问题。“校中校”不僅没有起到吸纳利用社会资本、扩大教育资源供给的应有作用，还导致公办教育资源浪费和学校国有资产流失的问题。其三，“公参民”学校开办之初，既不划定就近入学片区，也不采取学位随机摇号，而是通过入学考试掐尖招生、提前招生、跨区招生，以获取高质量生源，引发学校间的恶性生源争夺甚至挤压真正民办学校的生存发展空间。时下，随着“公民同招”政策的实施，该问题得到了一定程度的缓解。

2.浪费公共教育资源

开办“公参民”学校初衷之一，是通过吸纳社会资本扩大教育经费投入，加强基础薄弱学校建设，进而合理配置教育资源。1998年《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》提出，“办学体制改革的试验应该主要选择基础薄弱学校进行。”反观现实，“公参民”学校往往依托基础条件好、社会声誉高的公办名校，而非薄弱学校。这种“强者愈强、弱者愈弱”的办学体制和资源配置方式致使教育资源利用效率低下和浪费。一方面，政府以零租金或低租金将公办学校土地、校舍租借给举办学校使用，无偿或低偿提供教学设备。一些地方政府甚至全额出资新建校舍，或将新建住宅配套的新建校交与社会组织或个人开办，利益主体之间存在的产权不明易造成国有资产流失减损。另一方面，举办学校凭借优质的师资队伍、高质量的课堂教学、完善的课程体系和成熟的管理经验，深受教育市场青睐，以此收取高额学费。如若办学收益不能转化为地方公共财政经费投入教育资源供给，则将进一步导致公共教育资源浪费和国有资产外流。

3.阻滞民办教育发展

“公参民”学校在办学定位上长期存在“公民不分”的问题，其实质是一种“对外两张皮、对内一盘棋”的所谓民办学校。无论是教育主管部门创办的，还是依托公办名校衍生出来的，实际上除收费是“民办的”，其余都是“公办的”[1]。“假”民办学校通过利用公办校的优质教育教学资源来收取民办标准的高额学费，迅速拓展基础教育市场，挤压真正意义上的民办学校的良性发展空间，致使许多民办学校举步维艰，面临生存与发展危机。因此，民办学校往往在公办学校与“公参民”学校的夹缝中求取一丝生存与发展。诚如一位民办学校校长所言：“我们不怕与公办学校公平竞争，就怕假民办依托公办力量的挤压。”

4.有悖教育公平原则

从教育公平角度看，“公参民”学校引发的公平缺失问题，不仅涉及区域内受教育者的不公平待遇，也包括校际间的不公平竞争。对于受教育者而言，社会经济地位较高的家庭可以凭借雄厚的家庭和社会资本换取高质量的教育资本，用高昂的教育投入获取公办名校的品牌输出、校本课程与教学师资。从教育公平的角度切入，它剥夺了其他受教育者以相同成本接受同等水平的义务教育的机会，造成教育机会与教育过程的双重不公平。对于学校来说，资源配置机制的不公平进一步引发校际间的恶性竞争，包括学校从巩固自身优势角度发起的生源与师资争夺战。譬如，一些“公参民”学校用高薪资和高福利从公办学校挖掘在编教师和校长，致使优质师资流失，加剧校际间的不均衡。过去在一些大中城市，教育行政部门将一些新建住宅配套的新建校，以委托社会组织或个人承办的方式开办“公参民”学校。此类学校打着民办的口号，接受公办名校的品牌、师资和管理输入，收取高额学费。本应吸收利用社会资本扩大教育供给的“公参民”学校，并没有起到改进薄弱学校、缩小校际差距的正向作用。

三、“公参民”学校分类及规制

鉴于对“公共资源”这一概念的差异化理解，学术界对“公参民”学校的认定及分类大致涵盖以下几种形式：加挂牌子、委托管理、改制办学、品牌输入、直接举办、合作举办、政府扶助等。无论采用何种形式，如果学校没有落实“六独立”的办学要求，就会存在公民不分、产权不清的问题。因此，当务之急是为“公参民”学校验明正身，理顺体制机制。通过界定学校产权边界，明晰排他性支配使用权，排除教育资源所有权和财产运营中一些非主体因素及非经济因素的干扰，规避办学过程中“搭便车”和预算软约束造成的教育资产损失[2]。

1.“公参民”学校的分类

2021年7月，教育部等八部门颁布的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》将“公参民”学校严格界定为以下三类：一是公办学校独立开办的义务教育学校;二是公办学校与地方政府及相关机构合作举办的义务教育学校;三是公办学校与其他社会组织与个人合作举办的义务教育学校。该分类依据参与办学主体的构成及学校利用公共资源的程度定位“公参民”学校性质，能较为清晰地辨识学校资产归属、支配使用权限等问题，为规范办学体制提供治理依据。值得注意的是，对于第三种分类标准提及的有关社会组织的认定，不能只从组织名称对其进行界定，还需判断组织的经费来源是否有政府财政经费支持。譬如，一些民办学校由当地离退休教育工作者协会（退教协）出资举办，该组织由教育行政部门主管，接受其经费拨款，因此从实质意义上不属于社会组织。

相应地，该《通知》明确规定了三类“公参民”学校的规制整改措施。公办学校独立开办、或与地方政府及相关部门合作举办的义务教育学校，应改为公办学校。公办学校与其他社会组织、个人合作举办，且符合“六独立”要求的义务教育学校，可继续举办民办学校。此外，既有居住社区配建的“公参民”学校，既可办为公办学校，也可通过政府购买学位的方式继续办学。如此，“公参民”学校身处进退之间。择“进”，学校需与公办学校彻底脱钩，满足独立校舍及设施、独立法人、独立教师队伍、独立财会核算、独立招生、独立毕业证发放的办学要求，成为真正意义上的民办学校。择“退”，学校可转制为公办学校或以购买学位方式继续办学。然而，结合学校现状和从办学成本、财政投入、师资配置、社会舆情、教育公平等维度考量上述三种进退之选，并不存在唯一的最佳转制方案。无论从政府立场、学校立场还是社会立场出发，每一种方案兼有利弊。但对于作为负有发展义务教育主体之责的政府而言，理应在财政经费许可范围内权衡利弊，将办学效益和社会效益放在首位。

2.“公参民”学校的规制

（1）转为公办学校，划定学区就近入学

对于依托公办学校、国有投资平台、政府发起设立的基金会及国有企业共同举办的民办学校，尤其是借用住宅小区配建校舍开办的民办学校，最为高效的转制方式就是将其改为公办学校，划定学区，免试就近入学。一则可以化解分流代其招收学区生的公办学校的超大规模生源，缓解由此引发的大班额、生均活动面积狭小和专用教室不足等一系列校舍硬件难题。二是可以较好地保留延续多年积累的学校品牌，不会由于学校停办而使其品牌流失。三是学区内的适龄学生获得免费接受高质量义务教育的机会，家长不再为此负担高昂的学费。四是学校民办教师可以通过教师招聘考试转为公办编制，享受编内的同等待遇，解除后顾之忧。同时，民转公的弊端也较为凸显。根据小学1：19和初中1：16.5的师生比限定，学校教师将面临无法规避的淘汰退出。一是教师年龄超过入编的上限规定，没有资格参加公办教师转录考试;二是在一定差额入编比例的前提下，部分教师无法通过公办教师招聘考试，面临失业风险。

（2）政府購买服务，提供学位继续办学

政府通过购买服务提供学位继续办学，其实质是在“进”“退”之间的一种折中转设形式。它既非与公办学校完全脱钩、将租赁土地和校舍收归国有重新配置，也非将学校转为“六独立”的民办学校，而是以现有体制继续过渡办学。具体而言，政府参照公办义务教育阶段生均经费划拨同等财政经费，学校需按租赁协议限定的评估价格向地方政府依法缴纳土地、校舍及教学设施租金。学校面向区域内所有适龄生源实行学位百分百摇号，学生依法接受免费义务教育。民办教师维持现有身份不变，薪酬及福利从生均经费中支出。从某种意义上讲，此种办学形式与美国特许学校（Charter School）存有相似之处。作为一种典型的公办民营办学形式，美国特许学校的全部学位必须用以平等接纳每位学生，所需学费由政府依据学生人数从公共教育经费中拨付。如学生从公办学校转入，原划拨于学生所读学校的生均经费转拨至特许学校;若从民办学校转入，政府将按需拨付学费。政府购买服务提供学位的办学形式具有一定优势：一是用政府购买服务的方式，学校得以续存，民办学校证照得以保留。从长远角度考量，在当前不再审批新建民办学校证照的情况下，保留既有学校证照可以为今后新建一所民办学校提供办学资质。二是从教育机会均等出发，为区域内所有适龄学生提供一种可供选择的免费优质教育资源。教育资源供给充足的地方，可以探索以政府购买服务的方式，将进城务工人员随迁子女安置于改制学校。此办学形式也存在一定弊端：其一，按现行公办义务教育成本核算，购买经费不足以支付办学支出（不含土地、校舍和教学设备租金）。若含租金，办学成本将进一步增加，学校面临巨大生存压力。其二，由于近年来公办教师工资涨幅较大，民办学校目前的学费限价政策使民办教师现行薪资水平与公办教师实有差距。如政府购买服务，教师身份不变，会加剧民办优质师资流失。失去优质师资，学校高品质办学将难以保障。

（3）转为民办学校，面向适龄生源摇号

由社会组织或个人参与举办、且符合“六独立”要求的“公参民”学校适宜转设为真正意义上的民办学校。首先，公办学校和国有资产要分步退出，聘请第三方评估机构对学校现有土地、资产和教学设施进行评估。举办实体无力独自承担办学支出的学校，可以重新招标新的合作方，依据资产评估结果明确各方出资额。其次，由公办校派出的在编教师应同时退出，分流回公办学校任教。再者，学校统一采用“公民同招”和随机摇号的方式招生，按照现行民办学校收费标准收取学费。毋庸置疑，“公参民”学校转为民办学校，可以规避办学过程中的产权纠纷与权责推诿，解决“搭便车”和预算软约束造成的国有资产流失问题，利用社会资本增加教育投入。同时，受义务教育民办学校非营利性规定和当前施行的民办教育学费限价政策的交叠影响，一些民办学校举步维艰。每年的学费收益仅满足学校最基本的办学支出和教师工资发放。如不能得到重资产的扶持，高标准的办学质量无从谈起。

四、结论与建议

就“什么是‘公参民’学校改制的最佳方案”这一核心问题，本研究持有以下结论：义务教育“公参民”学校转制涉及多方利益相关者——公办学校、社会组织及个人、政府、教师、学生及家长，从不同利益主体的立场出发考量学校转设模式，可能引发多维矛盾。从作为办学合作实体的社会组织和个人立场出发，以最小的成本代价维系学校平稳过渡和学校资产保值构成其主要的利益关切。从学生及家长的立场出发，以公平的方式和最低的教育投入获得他们所需的优质教育资源是其最大的现实诉求。在民办教师看来，抓住“公参民”学校转制这一契机，实现民办教师向公办教师的身份转变，谋求与公办教师同等薪资待遇和福利保障是其最大的个人期待。最后，对实施义务教育责任主体的政府而言，应努力确保义务教育的公共性，实现最大程度的教育公平，将办学的社会效益放在首位。因此，“公参民”学校规范与治理是一个基于校情、权衡利弊、协商对话和民主决策的多向互动过程。

一方面，坚持和维护教育的公共性。无论是公办教育还是民办教育，公共性理应构成义务教育的基本属性。所谓“教育公共性”，是指教育涉及社会公众、公共财政及社会资源的使用，影响社会成员共同的必要利益，其共同消费和利用的可能性开放给全体成员，其结果为全体社会成员得以共享的性质[3]。换言之，教育公共性与采用何种办学形式无关。国家通过立法形式，規范保障民办学校健康持续发展，确保具有多元教育需求的受教育者能获得适切的教育，就是维系教育公共性。从该意义上讲，一是不能将“公参民”学校改制误解为“公办教育一统乾坤，民办学校一律关停”，而是要因地制宜，吸纳利用社会力量扩大优质教育资源供给，满足受教育者的多元教育需求。二是在限定民办学校收费标准时，切实从学校可持续发展的长远立意出发，依据办学核算成本、日常运营维护，制定合理的价格区间，保障民办学校的良性生存发展空间。

另一方面，减少和规避教育的工具性。一是规范公共教育资源使用，规避“公参民”学校搭便车造成公共教育资源减损。严禁社会办学主体借政府购买服务继续办学之机，零成本或低成本租用公办学校土地、校舍及教学设施，杜绝国有资产减损和个体受益性。借用具有事业编制教师，没有独立师资队伍的学校，应及时纠正利用政府财政拨款支付工资的教师来为民办学校提供教学服务的违规行为。二是在“公参民”学校转为公办学校或是以政府购买学位继续办学的过程中，防止具有择校需求、户籍不在规定学区也没有通过随机摇号的受教育者享受免费义务教育，违背教育公平而引起社会舆情。三是避免改制后的民办学校利用学费的排他性成为只服务于精英阶层的教育分层工具。

参考文献

[1] 朱永新.应当建立“假民办”的市场退出机制[J].江苏教育，2004（07）：11-12.

[2] 杨烁星.提高教育资源利用效率的策略——基于教育产权制度的视角[J].宿州教育学院学报，2018，21（05）：65-68.

[3] 余雅风.公共性：民办学校立法分类规范的分析基础[J].教育研究，2018，39（03）：103-109.