自然资源资产离任审计的实施困境分析

高卫

自然资源资产离任审计是以离任主政干部为主体，以在任期间管辖区域范围的所涉及的自然资源管理行为和责任履职情况为对象，采用科学的审计方法，对管理结果进行评价。在我国自然资源资产离任审计试点及推广实施数年来，取得了较为明显的成效，为推动资源节约型、环境友好型社会建设起到了积极的促进作用。但是由于多方面因素影响，在离任审计工作具体实施过程中，还存在明显不足，审计工作开展成效有待提升，强化这方面理论研究，对实际工作开展具有重要的促进意义。

依据我国当前实施的《环境保护法》及相关的党政领导干部工作条例，结合自然资源资产管理工作开展的实际要求，离任审计工作主要包括如下三类内容：一是对领导干部的决策责任进行离任审计，审计内容包括与环境资源直接相关的决策责任，例如规章制度建设、地方环境保护标准、保护规划等。同时还包括非直接决策责任等，例如部分经济决策责任。二是对领导干部的执行责任进行离任审计，这方面的审计主要涵盖财政执行责任、合规执行责任、绩效执行责任等。三是对领导干部的监管责任进行审计，内容包括以地方政府首长工作岗位延伸而言的环境监测、环境管理及环境监督责任。这三个基本组成方面划分是基于资产管理对象为标准的，在本质上是一体化的，做好具体离任审计工作，不能仅侧重于任何一个方面。

自然资源信息收集及价值评估体系不完善

由于自然资源种类多样，不同地区经济发展模式存在较大差异，使得离任审计工作开展中，相关信息数据收集无法覆盖到所有层面。在自然资源开发和使用过程中，数据采集又分属于不同部门，在各个部门平台建设独立运行情形下，使得数据整合难度加大，对审计效益和审计质量都造成负面影响。同时，自然资源资产管理一直处于动态变化中，传统的报表统计方式，无法体现动态监测效果，会出现数据合理性、可靠性不足等问题，更难以界定自然资源的生态价值。再次是当前离任审计工作多是采用“先离任、后审计”模式，使得问题发现具有一定滞后性，无法充分发挥离任审计工作的功能和价值。

经济发展观念与现实偏差

虽然党和国家不断加强对环境保护工作的重视程度，坚持以“五位一体”总体布局为社会发展导向，但是在当前社会经济发展体系中，片面追求经济增长、自然资源粗放式管理、利用效率低下等现象依然较为明显。尤其是在部分经济欠发达地区，发展经济被地方政府认为是解决民生发展问题，甚至是个人职位提升的基本路径，以此使得生态保护工作难以落实到位，更难以实现生态文明社会建设的基本要求。

定责体系不够完善

自然资源资产离任审计工作的开展，需要以科学、合理、完善、系统化的领导干部责任体系为基本支撑。但是受制于我国政治体制实际运行情况影响，自然资源离任审计工作开展年限较短，相关方面规定还依然是处于试行状态，虽然整体工作已经走向正轨，但在在细节方面依然有所不足。以水环境资源资产审计工作为例，由于上中下游水域所途径城市不同，在不同城市社会经济发展中起到的支撑作用不同，实际利用水平不同，使得离任审计工作开展中，无法明确的进行责任认定。同时，由于资源开发利用对生态环境造成的影响具有滞后性，使得具体污染问题责任认定也出现困难。

离任审计工作制度较为滞后

离任审计工作制度建设是确保各项工作有序开展的基本前提，其内容涵盖问责主体、问责对象、问责内容及问责程序等各个方面。制度完善本身需要依赖对应的法律法规建设，但是当前在这方面整体工作开展都有明显不足。在具体审计工作开展中，还存在主体模糊、责任分类不够明确，审计程序衔接不畅等方面问题，甚至出现审计制度不完善而只能直接套用经济审计规则的现象。

人力资源及资金投入方面限制

自然资源资产审计工作覆盖面广、内容繁琐，问题分散，涉及部门较多，在具体工作开展中，需要投入大量的人力物力资源。但是在当前审计部门管理体系中，综合型、创新型人才较为缺乏，对于审计内容中出现的非常规审计内容，无法采用现有常规式审计方法进行处理。在政府方面资金投入不足情形下，使得某些方面的现场审计无法落实到位，依然存在粗放式审计、散乱式审计等问题，严重影响整体审计工作质量。

构建完善的自然资源资产信息管理平台

在当前网络信息技术、大数据技术、智能化技术不断发展背景下，构建完善的自然资源信息资产信息管理平台，在技术层面的限制基本消除，但是管理平台具体构建，需要各个部门的支持配合，需要消除部门壁垒，构建完善的信息共享网络系统，这是当前平台建设需要解决的现实问题。在实际运行中，需要以省级部门为统一组织体系，加强顶层设计，并针对不同的自然资源类型，设置对应的数据采集对象，以此在逐步完善基础体系同时，减少审计人员在实际工作中效率低下问题，有效提升离任审计整体水平。

健全领导干部考评体系

领导干部考评体系对审计工作开展要点具有直接影响，在考评体系构建中，一方面要强化生态文明建设的导向作用，完善分级管理机制，明确对应岗位工作人员责任。在转变地方政府主政官员工作理念基础上，提升离任审计工作的针对性，也确保离任审计能够在干部任用、升迁等工作中，起到应有的指导作用。在考核体系构建中，应当注重科学考评方法的应用，以生态承载力分析模型应用为例，在生态足迹、生态盈亏实现数据化分析，准确计算生态承载力指数，以考评对象在职期间的指数动态变化为依据，构建离任审计责任认定层级，实现科学化审计。

加快离任审计法律法规体系建设

完善自然资源资产开发、应用、管理等方面的法律法规体系，结合实际编制资产负债表，完善领导干部目标责任考核制度，是确保离任审计工作有序开展的重要影响因素。针对当前这方面工作开展的不足，可以通过人大、政协等方面的深入参与，明确自然资源资产开发中存在的问题，以提案形式进行改善，确保离任审计工作开展具有坚实依据。

完善离任审计工作制度

完善离任审计工作制度，构建系统化的离任审计工作程序，能够更好的解决实际工作中存在的问题。依托对应的工作制度内容，将资源环境审计与经济责任审计有机结合，在必然情形下，采用联合审计模式，不仅能够提升审计工作开展效率，还能够提升审计工作科学性、公平性。通过科学的审计工作制度，还能够使主政官员认识到审计工作开展不仅是对自身工作的评价，还是引导自身科学开展政务工作，提升执政水平的重要促进手段，能够引导主政官员更好的树立科学的政绩观，真正将人民利益放在实际工作开展的首位，切实将“为人民服务”贯彻到日常工作各个层面。

创新离任审计工作方法

创新离任审计工作方法，明确审计工作开展重点，结合不同层级审计工作开展实际要求，将审计工作构建成为系统化的工作流程，是推动离任审计工作水平不断提升的重要前提。对于相关工作人员来说，要不断强化自身理论知识学习，在坚持以事实为根据基础上，创新具体工作理念，强化新型审计技术和方法应用。

随着我国自然资源资产离任审计工作的不断深入，在实际工作开展中，还将出现更多的具体问题。审计管理部门应当适应时代发展要求，深刻认识环境保护工作重要性，认识自然资源资产离任审计工作重要性，在不断提升自身工作水平基础上，为我国政治体制改革做出更大贡献，为环保保护工作做出更大贡献。

（山东省临沂市沂南县经济责任审计服务中心）

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