“双碳”目标下的公益诉讼制度构建*

洪冬英

（华东政法大学，上海 200042）

气候是个人、社会、国家和国际社会时刻要面对的问题，其中碳排放是引起气候变化的关键因素。应当如何保障科学合理的碳排放，以拥有适宜发展的气候，是人类社会所必须解决的难题。对于碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标，我国提出了明确的时间表，在国家明确政策导向，市场积极开发碳交易途径之时，如何通过公益诉讼来保障“双碳”目标的实现，急需做出必要的理论回应。

一、国家义务是碳排放公益诉讼的公共基础性保障

没有救济就没有权利，改变全球气候变暖、控制碳排放，是全人类的权利。如何实现碳达峰、碳中和？除了自上而下的国家相应的“减排”系列政策和措施，还需要有权利被侵害时的保护——公益诉讼：一方面，温室气体是吸收热量、保持地球温度的必要媒介，自然状态下产生的温室气体是保证宜居地球的必要条件；另一方面，过量的温室气体排放又导致地球升温、气候变坏，人类为发展而进行的生产和消费活动必须停止或是受到限制。因此，通过公益诉讼实现“双碳”目标至关重要。

首先，国家义务是碳排放公益诉讼的公共基础性保障。国家义务在碳排放上的核心就是环境保护的义务，这种义务具有双重性，在宪法上的转化既表现为国家目标也表现为基本权利保障。在生态文明时代，碳排放不仅是制约经济社会发展的瓶颈问题，而且是重大的民生问题，涉及政府宏观发展目标的实现、企业经济任务的完成、社会公共利益的维护和公民个体的权益保障等多重意义。碳排放沿袭了政府环境公共权力的主导力量，从一开始就带有应对环境问题的显性特征，即“问题应对”，不仅以对公民和其他社会主体“赋权”的方式推进环境保护，而且以强化政府环境公共权力的方式来应对和解决环境问题，由此形成以政府环境公共权力为核心的威权型环境治理模式。〔1〕史玉成：《环境法的法权结构理论》，商务印书馆2018 年版，第10 页。碳排放实现与环境权力、环境权利、环境公共利益结合在一起，碳排放的核心价值是环境利益的保护。生态文明建设下的“双碳”目标，就是认识到人与自然关系必须重塑，即从“天人合一”的和谐相处到“人定胜天”的遗憾再到生态伦理——人与自然同构；应当保证生态完整性、多样性的状态，这离不开气候的整体和谐；从发展和代际公平的角度来衡量，可持续性既关乎当代人又关乎后代人，即当代人的发展既要使自己的需要得到满足，又不能影响到后代人需要的满足。〔2〕汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000 年版，第217-233 页。总之，国家环境保护义务源于公民的基本环境权利，公民的基本环境权利是公民的基本人权之一，由此对环境保护的要求进而衍生出国家对于环境保护的义务，因此，国家环境保护义务是公民基本权利的保障。〔3〕陈真亮：《环境保护的国家义务研究》，法律出版社2015 年版，第2 页。换言之，一方面，这是“有为国家”进行环境保护；另一方面，这是从“有限国家”的角度，体现市民社会对环境国家的决定与监督。

其次，国家义务表现为基本国策引领、倡导生态文明建设等法律规定，是公益诉讼的诉由。公益诉讼诉什么、怎么诉？它是以系列的、整体的法律、法规、政策作为基础的一类诉讼。2016 年6 月，最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》颁布，其第四部分明确提出“积极探索气候变化司法应对措施，推动构建国家气候变化应对治理体系，依法审理碳排放相关案件”。2020 年，我国承诺将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。〔4〕《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，2021 年8 月26 日访问。2021 年3月15 日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，为2021 年至2025 年做好碳达峰工作谋划了清晰的“施工图”。这次会议理清了碳达峰、碳中和工作在国家经济社会中的定位，明确地将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，并提到事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体的高度。〔5〕参见《打赢低碳转型硬仗》，载《人民日报》2021 年4 月2 日，第2 版。2021 年国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，其目的之一就是实现“双碳”目标。

最后，国家义务进一步演绎为社会措施，是公益诉讼进一步发挥作用的主要方面。碳排放的特性决定了采取的措施必须具有系统性。从广义讲，一方面，需要社会逐步建立低碳理念，倡导绿色环保，进行碳排放管理（如电动汽车的研发使用），减少碳排放，利用科学技术，相应地制定一系列有效措施，减少企业在生产运营等活动中所产生的碳排放；另一方面，应在市场主体间进行调整中和，此举需要市场、金融手段的完善（如目前碳中和基金发行面世）。其具体而言涉及以下方面。第一，计算碳足迹，建立低碳体系。其指的是由第三方对企业进行排放源清查与数据搜集，并出具正式的书面声明。这是实现碳管理的第一步。第二，实现碳中和。其指的是通过购买自愿碳减排额的方式实现碳排放的抵消，以自愿为基本原则，即交易的中和方式，通常由买方（排放者）、卖方（减排者）和交易机构（中介）三方交易来共同实现碳中和。碳排放交易市场是重大制度创新，其通过市场机制中三方交易，达到控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的目的。

全国碳市场启动上线交易为“双碳”目标的达成提供了重要抓手。2011 年10 月，我国在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳七省（市）启动碳排放权交易试点工作。2012 年，国家发展和改革委员会出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》及《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，在上述七省（市）进行试点。2012 年年底，深圳率先颁布了《碳排放管理若干规定》，划定了当地的控排单位和排放总额。2017 年末，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》印发实施，要求建设全国统一的碳排放权交易市场。2020 年12 月25 日，生态环境部部务会议审议通过《碳排放权交易管理办法（试行）》，自2021 年2 月1 日起施行，对全国的碳排放交易进行统一的规范。2021 年7 月，全国碳排放交易市场于上海能源与环境交易所正式上线启动，发电行业成为了首个纳入全国碳排放权交易市场的行业，纳入重点排放单位超过2000 家。碳排放交易是借助市场力量实现减排成本在排放主体之间的优化分配，本身不存在直接减排功能，其通过市场优化碳排放现状，为越来越多的国家和地区使用。中国碳市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场。〔6〕2021 年8 月底的有关报道指出：“全国碳排放权交易市场7 月16 日正式上线以来，截至8 月23 日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量逾794 万吨，累计成交额3.93 亿元。总体交易价格稳中有升、市场运行平稳，但成交量有待进一步激活。田泓：《上线以来，累计成交额近四亿元 全国碳市场总体交易价格稳中有升》，载碳排放交易网，http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2021/0824/79261.html，2021 年8 月26 日访问。

二、公益诉讼是保障“双碳”目标实现的有效路径

公益诉讼的整体性要求契合了碳排放基本权利实现和保障的需要。在我国，民事公益诉讼制度的实施早于行政公益诉讼制度。规定什么样的主体可以提起公益诉讼，体现了国家对公共权利的尊重与保护，即一个国家对公民权利和公共利益保护的程度。尤其从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。“双碳”目标的公共利益体现为碳排放和每个主体相关，一个城市、一个区域、一个国家的碳排放是可以估算的，但碳中和是一个宏观的问题，属于典型的公共利益，民事公益诉讼和行政公益诉讼的共同点在于国家义务背景下保障公众基本权利的实现。

（一）环境权的保护是权利与义务相统一

“双碳”目标的环境权是个“无所不包”的权利，从权利主体角度而言，环境权包括个人环境权、单位环境权、国家环境权、人类环境权甚至自然环境权；从权利内容角度而言，环境权既包括清洁空气权、清洁水权等生态性权利，也包括环境资源开发利用权、排污权等经济性权利或者环境知情权、公众参与权和诉诸司法的程序性权利。〔7〕参见蔡守秋：《环境权初探》，载《中国社会科学》1982 年第3 期；陈泉生：《环境权辨析》，载《中国法学》1997 年第2 期；吕忠梅：《再论公司环境权》，载《法学研究》2000 年第6 期；吴卫星：《我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻》，载《法学评论》2014 年第9 期。环境权是以环境要素为权利对象，以环境利益为权利客体，以享用良好环境为内容，具有人格面向的非财产性权利，是一项需要综合运用公法和私法、实体法和程序法进行系统保护的独立、新型的环境享用权。〔8〕杨朝霞：《论环境权的性质》，载《中国法学》2020 年第2 期。“环境权”命题的提出与研究，意在为传统法律部门无法保护或不足以保护的具有公共性、整体性和扩散性的环境利益提供新的法律规制思路。

环境权被侵害时，需依据相关法律对其进行司法救济。环境权是基本权利竞合和冲突的产物，即一个基本权利主体的“一行为”同时被数个基本权利所保障，它可以分为真正的基本权利竞合（法条竞合）以及非真正的基本权利竞合（想象竞合）两种类型。〔9〕参见法治斌、董保诚：《宪法新论》，元照出版有限公司2004 年版，第195-198 页。由于环境权的多元性，环境权具有可诉性，为保障主体的独立、新型的环境享用权，需要明确采取何种审查标准。环境权的可诉性涉及国家机关之间的权力分工和制衡关系，其实选择何种审查标准或曰审查基准、审查密度，更是关乎司法权与立法权、行政权关系之处理。〔10〕吴卫星：《环境权理论的新展开》，北京大学出版社2018 年版，第133-134 页。换言之，环境权具有社会性、共享性、公共性、整体性等特点，并且环境权的保护不以环境质量损害（碳排放超标造成损害）为条件，其保护体系是个综合工程，甚至涉及即将发生、可能发生的损害。碳排放的实现应当从环境保护、污染预防、代际公平、发达国家与发展中国家之间公平正义等方面进行。

碳排放既是权利，又是可以控制的义务。首先，碳排放权被定义为“权利”。2011 年国家发展和改革委员会办公厅《关于开展碳排放交易市场试点工作的通知》，2021 年生态环境部《碳排放权登记管理规则（试行）》均使用了碳排放权的概念。气候为全民所有，也可理解为由国家所有，政府就此成为受托人，从大气环境所有权到碳排放权，其创设和调节的权利属于政府（主管部门）。这是公共权益，但公共性也会导致公共的悲剧——最多的人共用的东西得到的照料最少，〔11〕薛克鹏：《经济法的定义——社会公共利益论》，中国法制出版社2003 年版，第186 页。所有主体都是气候的相关方、利益方，因此“先污染后治理”的理念长期被认同，对环境的保护与投资，更注意利益而不注重义务。之后，在长期的环境污染治理中，更多的主体能动性被重视，即预防和平衡调剂。其次，碳排放权的适度性也应得到应有的重视。换言之，各主体都可以使用环境，但应当承担保证气候适宜的义务，即碳排放权不可以无限制，故政府对于碳排放权进行协调平衡，即构建与碳排放额度相关的制度。

老田说，你还不知道啊？你爷爷他们那辈肯定知道，说是一千多革命军在这儿被朝廷镇压了。早先你们这儿的菜是不是长势很旺啊？

碳排放权由相应主体享有时，具有私权性质，可供自用，可以交易，更促进应用主体推动技术创新的积极性。碳排放权又包含着义务，体现了对环境的保护义务。这是具有共通性和非独占性地享用环境利益的权利的集合。其间体现出公法和私法相互交融的过程，需要不同的法律与政策共同作用。

（二）公益诉讼保护碳排放实现的整体法律依据

碳排放在从试点到完善的过程，相当于从末端治理到中端调剂再到前端的预防的过程。目前，应当对我国相关法律法规进行梳理，改变碳达峰、碳中和实现过程中法律体系不完备和适用力度偏弱的情况。〔12〕目前，碳排放的法律规定仅在一些法律法规中有所涉及，其包括《中华人民共和国可再生资源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国大气污染防治法》《碳排放权交易管理办法（试行）》《节能低碳产品认证管理办法》等，而《中华人民共和国大气污染防治法》没有将温室气体列为大气污染物的种类之一。这种梳理，既是对相关法律条文的完善，又需要根据实践进行配套调整形成体系。

《中华人民共和国宪法》第2 条第3 款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是通过法律明确规定人民主权原则，并将主权意义上的“人民”转化为国家治理层面上的社会主体——包括法律监督机关（人民检察院）、政府行政部门以及代表环境共同体的社会组织。《中华人民共和国宪法》第8 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这体现了国家保障环境权益的合理性和正当性，虽然环境权被认为具有不确定性，但从理论和实践的角度，强调参与环境决策权，则更有利于环境保护。

行政法的价值不仅在于加强行政执法，而且在于运用环境义务的手段进行有效的环境利益保护，即所谓以权力规范权利，以权利制约权力，强调低碳发展与环境义务。当前的碳排放交易，其实就体现了以下方面的能源变革：第一，能源扁平分层，不同的能源分层接入；第二，能源的生产者与消费者逐步向“产消者”过渡；第三，从高碳到中碳到零碳的理想愿景。围绕着碳排放，行政主体进行调控管理的方式有抽象行政行为和具体行政行为，应做到决策程序科学合法、环境信息公开、充分听取行政相对人意见或者进行听证、保持中立立场等，进行有序监管。调适碳排放的制度包括颁发碳排放许可证、设置碳税、排放权交易及交易市场完善。这是一种长效激励性机制，控排企业闲置排放额越多，其用于交易可获得的收益越大，因而可激励控排企业进行最大程度的减排。碳交易市场也创设了碳金融市场，使碳排放额不仅具有彰显控排企业排放许可的功能，而且具有金融和投资工具的功能。〔13〕参见王燕、张磊：《碳排放交易法律保障机制的本土化研究》，法律出版社2016 年版，第33-35 页。

以民法为核心的私法体系也能够发挥积极的作用。《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）彰显了绿色发展的理念，其确认的绿色原则旨在使人类能够拥有气候适宜、环境优美的生存环境，因而保护我们的生态环境，充分体现了环境权的价值理念，〔14〕黄锡生：《民法典时代环境权的解释路径——兼论绿色原则的民法功能》，载《现代法学》2020 年第4 期。生态化、绿色化的《民法典》为我国有关环境保护的法律、法规和规章能与其衔接提供了法律基础，〔15〕张璐：《环境法与生态化民法典的协同》，载《现代法学》2021 年第2 期。但它们如何衔接至今没有合适的法律依据。碳排放兼具公法、私法特性，可以参考国际通行做法，结合我国特有情况和实践，出台相应的《民法典》司法解释来解决综合的法益保护。另外，碳排放民事纠纷中的相当一部分属于碳交易合同纠纷，合同订立和履行过程中，政府、交易所、金融机构等第三方都会参与；有关合同的生效时间不是其订立之时，而必须等待行政批准及办理变更登记手续；合同如果属于涉外抵销项目类，还会涉及法律适用和协议管辖问题等。例如，被称为“中国碳排放第一案”的上海太比雅环保公司诉挪华威认证公司案，就属于申请碳减排项目国际认证委托服务纠纷案件。〔16〕刘雪莲、刘晶：《对中国碳减排交易合同法律适用问题的实证分析——以中国“碳交易第一案”为例》，载《西部法学评论》2012 年第1 期。

社会法可以解决私法解决不了的社会问题，〔17〕余少祥：《社会法的界定与法律性质论析》，载《法学论坛》2018 年第5 期。碳排放中包含了社会正义、社会秩序、社会稳定等方面，政府与社会的法律关系、不同社会部分之间的法律关系都需要调整。例如，因为气候变暖，高温条件下作业的劳动保障、海洋渔业受限受损等，政府是否应当发放相应的救济补贴？虽然我国有《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》，但未对气候变暖规定相应的救助，条例中应有国家作为救助主体，社会公益组织次之，给予受灾对象以金钱与实物。这种制度无疑应当得到完善，使其功能由保护弱者利益转变为保护社会整体利益。在社会法领域，立法机关还应制定关于低碳宣传教育的法律、促进低碳生产与发展的法律。

综上所述，公法与私法、公益与私益、当代与未来、国家与国际间的关联，均需要有完整完善的法律体系来保障，需要用动态的理念去体察各个部门法的价值取向以及基于环境保护所进行的调整举措。从环境公共利益保护的角度出发，公益诉讼是实现这一目标的不二选择。

三、公益诉讼制度的构建应当确定碳排放诉讼当事人的选择

碳排放诉讼当事人，在本部分中特指公益诉讼的原告。近年来，域外关于气候公益诉讼的案件快速增加，根据哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心的数据，截至2019 年12 月9 日，全球共有1667 件与气候有关的案件，其中发生在美国的有1340 件，发生在美国之外的有327 件。〔18〕参见黄文超：《域外气候变化公益诉讼的发展动态以及主要类型解析》，载《人民法院报》2019 年12 月20 日，第8 版。这些案件中，碳排放交易等作为应对气候变化的新型制度工具，结合碳峰值、碳中和等越来越受到重视。公益诉讼产生以来，公民个人能否作为原告，一直是讨论较多的论题，但诉讼制度应与一国的历史、现状相符合。通过对中美气候诉讼的比较，可以明确，在我国，公民个人不宜作为“双碳”目标下的公益诉讼原告。

《国家环境政策法》没有类似《清洁空气法》的公民诉讼条款，并且对依据该法提起的诉讼有明确的时间和前提条件限制。《国家环境政策法》的主要规定是要求所有联邦行政机构为重大联邦（政策）行为准备环境影响评估报告。原告大部分为非政府组织，包括许多环境保护组织和直接受到具体政策、规定、行政许可影响的个体单位。同时，这类诉讼的被告不限于美国国家环境保护局，而是囊括了众多联邦政府机构，质疑范围也更广泛地包括了各类与环境相关的政策、规定和行政许可，尤其是对于这些联邦行为是否充分、正确地考量了环境影响的质疑。在少数几起由州政府提起的诉讼中，关于作为原告的法律资格表述和笔者上面提到的很相似。例如，密苏里州诉美国内政部垦务局案中，其表述为“原告作为主权实体，代表自己为保护本州的主权和财产利益提起诉讼，以防止对州有菜场的直接侵害。原告同时主张其治安权以保护密苏里州公民的普遍福祉”。〔23〕Complaint at 4,Missouri v.Dep't Interior,No.2:20-cv-04018-NKL（W.D.Mo.filed Feb.4,2020）.另一种以州为原告的资格陈述则强调了州检察长在本州（及其公民）利益和普遍福祉受到影响时，代表本州提起诉讼的权力（和义务）。〔24〕例如，在2019 年以加州为首的二十六个州及城市诉美国国家公路交通安全管理局案的起诉状中，类似表述为各州及城市的表述模板。Complaint at 8-16,California v.Chao,No.1:19-cv-02826（D.D.C.filed Sept.20,2019）.其他的州起诉的案件（主要是加州作为原告的案件）中，也常见类似表述。州成文法下的环境诉讼主要集中在依据州影响评估法提出的主张，其大概逻辑与《国家环境政策法》非常相似。原告仍大部分为环境保护组织和受到相对直接影响的个体单位，被告则变为州、郡、市级的各类行政机构。

以上各类诉讼中，公民并不是常见的原告，且《国家环境政策法》等对公民个人起诉没有做出规定。环境保护组织是原告中的主力军。同时，环境保护组织对于自己原告资格的陈述都高度类似，重点通常为：（1）该组织是以环境保护为主旨的机构；（2）该组织的历史、成员规模、涵盖地域等介绍；（3）所诉政策或行为（将）直接（且不可逆地）侵害该组织及其成员的利益，主要表现为由此导致或加重的气候变化会影响该组织及其成员在健康、职业、科学、教育、道德、审美等诸多方面的权益。同时，一些诉状中也会提及政府机构对于公民主张信息公开和正当程序的权利的侵害。

我国的环境公益诉讼制度设计确定了检察机关、社会组织成为原告。经济发展、社会变革以及权力架构调整带动了检察权的发展，检察机关的作用无可替代。作为检察权发展变革实践的必然结果，我国检察权理论受到了西方“行政权—司法权”范式的深刻影响。然而，在我国“议行合一”的政治体制下，立法权是一项母权力，司法权、行政权受立法权的领导和监督。诚然，检察权与一般行政权在组织结构上存在“同构性”，但检察权又具有行权过程中的“独立判断权和处置权”。《中华人民共和国宪法》第134 条规定的检察机关属于法律监督机关的定位，确定了检察权是法律监督权。2017 年6 月，全国人大常委会同时通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定和修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，修改的重点之一就是将检察机关有权提起公益诉讼这一重要内容写进了这两部法律之中。2018 年，全国人大通过《中华人民共和国宪法》的修正案，并修订《中华人民共和国监察法》，将检察机关原有职务犯罪的职能转隶于监察机关。同年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》最终确认了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”为核心的监督格局，新增加“公益诉讼”的职能无疑拓宽了检察机关法律监督的范围。“随着社会分工的日益复杂化与精细化，检察权向权力干预与私利保障的社会公益职能转变，检察机关逐渐成为社会公益的代表者，这种演进动态，正是国家与政府职能实现现代化转型的必然结果。”〔25〕周新：《论我国检察权的新发展》，载《中国社会科学》2020 年第8 期。在环境保护中，检察机关可以发送检察建议，可以督促相关行政机关提起诉讼，也可以提起公益诉讼。如果说检察民事公益诉讼是由诉讼代理机制确立并发展而来的，那么检察行政公益诉讼就是公益诉讼中的一种客观诉讼机制。检察机关和行政机关的关系经历了“推动—回应”“内聚—磨合”“协同—完善”三个阶段，即所谓对立法权的承接和延伸，对行政权的补充和协调，与审判权的分立和配合，与公民权的衔接和合作。近几年的实践也证明了检察机关在气候保护的公益诉讼中作用明显，可以进一步推进。

在环境保护中，源于法律的特殊授权，通过建构社会组织与“政府执法相平行的制度”，可以实现对政府执法的有益补充，这是由环境保护的整体需要决定的。社会组织为了成员通过诉讼方式行使法律监督权、维护成员的共同利益。当然，社会组织提起诉讼的主体资格系基于《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国环境保护法》要求组织登记资质、活动时间和无违法记录的专门规定，这也是法律对公民没有诉讼主体资格的有意识的弥补，因为公民在组织能力、社会资源和行为动机上存在不足。应当注意到，我国气候诉讼目前实践不多，我国社会组织发展也未充分具备提出环境公益诉讼的需求，有待进一步发展，据此，社会组织作为气候公益诉讼的原告需要进一步尝试。

一方面，中美两国气候公益诉讼性质不同。我国的气候公益诉讼有别于我国传统诉讼，是民事诉讼、行政诉讼范畴之下的一种特别诉讼，根据案件的诉讼客体不同而选择民事或行政诉讼程序。其目的是对国家和社会公众利益的保护和救济，具有明显的公益性。美国气候环境领域内的公益诉讼（公民诉讼）在立法上被规定为一种具有美国特色的民事诉讼，立法初衷主要在于强调私人在实施环境法律、保护环境资源方面的重要性和所发挥的积极作用，以督促企业遵守环境法律、督促政府积极实施法律，维护环境公共利益，并以此弥补政府实施环境法律之不足，性质上体现了个人利益的色彩。

另一方面，美国法律体制中的“民事诉讼”与我国法律语境下的“民事诉讼”不可同一而论。在美国，公共信托理论对环境公益诉讼的发展影响重大。美国的公共信托理论是借鉴英国的产物，当美国工业经济的飞速发展导致生态环境问题日益突出时，公共信托理论的适用范围逐渐扩张至环境保护领域。此后，公共信托理论又与私人总检察长理论相结合，通过回溯性监督实现了普通公民的公益诉权。严格来说，我国没有公共信托理论，但是根据人民主权理论和公有制理论，我国产生了与公共信托理论有一定相似之处的代表信托理论。代表信托理论在许多方面与公共信托理论存在共性，比如二者都认为主权属于国民共同所有，即都主张“阳光、水、野生动植物等环境要素全体所有”，政府只是管理和保护这些环境要素的受托方。当然，作为两种不同的理论，代表信托理论与公共信托理论不可避免地存在区别。在中国的代表信托理论下，公民将公共财产委托给政府监督和管理时，需要委托整体的公共财产，不能将其进行分割。简言之，代表信托具有不可分性。此外，根据代表信托理论，公民对公共财产的监督是有限的，仅限于一般监督（举报、建议等），限制公民对公共财产进行诉讼监督。故公民个人不宜成为我国公益诉讼的原告。

程序法不是纯粹的技术性法律，在程序建构的过程中，无论是立法形式、技术，还是立法方式、方法，都是法律价值的体现，其中都蕴含着法律中的世界观、生活观、社会观、国家观。〔26〕参见［德］鲁道夫•瓦瑟尔曼：《社会的民事诉讼——社会法治国家的民事诉讼理论与实践》，载［德］米夏埃尔•施蒂乐纳：《德国民事诉讼法学文萃》，赵秀举译，中国政法大学出版社2005 年版，第76 页及以下。在碳中和案件中，如果是多个诉的合并，公益诉讼合并形成共同诉讼，既有符合条件的环保组织，也有作为国家公益代表人的检察机关，还有能够提起生态损害赔偿的政府部门；在公益、私益合并时，当事人合格具有相对性的判断，私益诉讼的合并，其原告是基于诉讼自愿提起，不存在是否适格问题；如在代表人诉讼中被赋予或授予当事人资格的当事人，当其变为不适格时，可以通过法律程序予以撤换。〔27〕汤维建：《当事人适格的判断机制》，载《法律适用》2021 年第7 期。一方面可以驳回起诉，另一方面可以挑选适格的当事人成为代表人，通常方式有一方（即原告）推举和法院指定。当公益诉讼与私益诉讼合并审理时（根据目前数据尚没有此种诉讼实践），应当以公益诉讼为主、私益诉讼为辅，当事人是基于法律规定或者职务上的原因参加诉讼的，属于法定的诉讼担当，其审查应当以协同主义作为程序基调。

四、公益诉讼制度的建构应当包括诉的合并和惩罚性损害赔偿

（一）诉的合并

诚然，近几年来，我国检察机关、社会组织等提起的民事、行政公益诉讼成绩斐然，但在“双碳”目标实现中，由于其多元性，需要有综合的救济途径保障。所以，在保持现有民事、行政公益诉讼分列，以及民事公益、私益区分的状态下，可以逐步尝试以下方面的制度建构。

首先，进行有限的公益诉讼合并。其一，对民事公益诉讼、行政公益诉讼进行有限的合并。如前所述，碳达峰、碳中和需要从事前到事后的整体设计、保护和救济，全流程中行政机关的作用至关重要，由于追求的碳中和目标一致，那么，通向“罗马”的路可以尽可能地相近或相同，民事诉讼与行政诉讼的规则虽然有区别，但它们有个共同的出发点“公益”。其二，同一碳排放案件不同主体、不同阶段的公益诉讼合并，如最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2014 年12月18 日最高人民法院审判委员会第1636 次会议通过）第287 条规定，依法享有公益诉讼起诉权的其他机关和组织，可以在法院受理公益诉讼以后开庭前向法院申请参加诉讼，经准许参加后，被列为共同原告。并且，同一公益诉讼案件中侵权行为的受害人可以单独提起诉讼。所以，基于以事实为基础的整体利益保护，预防与惩罚、救治并重，纠纷的一次性解决等方面的考量，有限合并的公益诉讼值得推进。公益诉讼的提起客观上都具有完全一致的保护公共利益的法律意义，谁起诉、多个原告起诉并不会产生本质差别。从程序保障的诸手段而言，主要基于几方面的考虑：一是公益诉讼的合并是“程序参与权”的赋予，使相关当事人进入他人诉讼程序，维护程序与实体的权益；二是如有代表人的诉讼，使既判力原则上拘束他人担当诉讼的当事人；三是法院站在公益立场所为的职权介入，法院可依职权主动搜集、斟酌与纠纷有关的事实、证据，以确保裁判的正确性；四是程序保障体现在判决拘束力的片面扩张，即案外人可以援用对其有利的判决，但不受对其不利判决的拘束；五是赋予案外人事后争执前诉判决正确性的机会。其中前三者是判决形成前的程序保障，后两者是判决形成后的程序保障。〔28〕参见黄国昌：《民事诉讼理论之新开展》，北京大学出版社2008 年版，第269-271 页。

其次，使民事公益诉讼与民事私益诉讼并行。以诉的合并方式，合并审理一并解决关于公益和私益问题，其关注点在于实用性——重在事实模型而非法律关系。〔29〕张旭东：《环境民事公私益诉讼并行审理的困境与出路》，载《中国法学》2018 年第5 期。民事私益诉讼当事人强调“我的”与“你的”的对立关系，但环境诉讼指向的是“我们的”环境，碳中和是我们共同的目标。合并审理公私利益案件，就能实现个体环境利益和有效维护环境公益双重目的。因同一环境侵害引起的公益和私益交织型损害，由法院进行合并审理并一并解决的做法，已是法律政策上的大势所趋。〔30〕参见［德］格哈德、瓦格纳：《损害赔偿法的未来》，王程芳译，中国法制出版社2012 年版，第176 页以下。例如，《关于审理生态损害赔偿案件的若干规定（试行）》第18 条规定，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，法院应予受理。这一规定就明确了公益和私益诉讼的合并具有合法性和现实性。当然，合并后的诉讼程序设计还需要进一步的细化与完善。

《民法典》为我国环境民事救济体系确立了公法义务、私法操作的机制，对环境民事公益、私益诉讼制度协调提出了新的时代要求。纵观环境法发展历程，环境侵权二元性特征下的环境公益和环境私益从混沌不分到逐步分化，成为了环境民事公私益诉讼走向的逻辑起点。司法实践中环境民事诉讼双轨制带来的管辖冲突、审理顺位冲突与既判力冲突使制度协调成为必然。制度协调的进路需要突破融合路径的不经济性和衔接路径的片面性，形成以制度共通性为基础的新衔接路径。在具体制度变革中，应以环境民事公益诉讼制度为修正中心，一是探寻集中管辖之可能，如环境法院、环境法庭的集中管辖、集中审理，以统一碳中和案件审理为原则；二是对环境民事私益诉讼原告赋予程序中止权，实现民事私益诉讼生效判决既判力有限制的扩张。〔31〕朱谦、于晶晶：《民法典视域下环境民事公私益诉讼衔接之进路研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。

（二）生态损害赔偿制度的建立

在美国，气候诉讼的经济赔偿不是一个突出问题，包括Juliana 诉美国案在内，哥伦比亚大学数据库共收录了27 起有关诉讼，其被告均为美国联邦或州政府（包括具体的州政府部门）。其中，12 起诉讼集中出现于2011 年，另有3 起在2012 年，可能是公共信托原则在美国法律系统中首次“大规模”应用于气候变化诉讼。此后的12 起诉讼大致平均地分布于2014 年至2020 年。这些诉讼大多主张政府温室气体排放及气候变化方面的政策或不作为侵害了年轻人和儿童对于稳定的大气环境的预期利益，也由此违背了公共信托原则。同时，这些诉讼大多要求法院给予禁令救济和宣告式判决，例如强制政府采取可行措施减少温室气体排放或维护大气环境，及宣告政府在公共信托原则下负有保护环境的信托责任。同时，这些诉讼中的原告几乎都不要求经济赔偿。已结案的诉讼中，绝大部分是由法院驳回原告的起诉。由于原告不主张经济赔偿，美国各级法院目前也没有关于如何计算经济赔偿的判例。截至2021 年，依据公共信托主张的气候变化诉讼尚未到达过美国联邦最高法院，各州最高法院和联邦各级法院的判例则多以各种理由驳回原告的起诉（见表1）。

表1 近年来美国的气候诉讼中被驳回起诉案件的概况

同时，一些有利原告的法院裁判文书虽然提及公共信托概念，但并不着重于此。对于原告有利的论述大多依据更传统的逻辑，例如对于审前程序而言，原告已提供足够的证据以表明政府行为和气候变化带来的侵害之间的因果关系存在事实争议，因此不予驳回。另一种拒绝被告驳回诉讼请求的逻辑则是，法院虽然不（一定）能提供禁令救济，但原告主张的宣告式判决仍可能是有效救济，因此原告没有丧失诉讼资格。例如，在2020 年提起的Held 诉蒙大拿州案中，蒙大拿州初审法院于2021 年8月针对被告要求驳回诉讼裁定，仅驳回原告禁令救济的相关主张。

在哥伦比亚大学数据库收录的所有公共信托主张类诉讼中，Juliana 诉美国案是目前最活跃的、相对而言最知名的一起。最新的法院判决是2020 年1 月17 日由美国联邦第九巡回法院做出的：原告未能陈述其主张的可救济性，因此不具备诉讼资格。法院认为，原告所主张的救济不太可能显著弥补其所受侵害，即气候变化带来的对于年轻一代生命权、自由权、财产权等宪法权利的侵害。此外，法院认为原告所主张的救济超出了美国联邦宪法第三条赋予联邦法院的权力。具体而言，原告所要求的“政府采取全面性机制以减少温室气体排放及应对气候变化”，在此案的多数派法官看来，已超出司法权管辖范围，必须交由立法及行政机关来采取行动。此案的多数派法官特别指出，在颁布禁令救济时，法院必须能够有“有限而精确”的法律原则可依据，以保证法院可以有效地监督其禁令的执行。此案的少数派法官则认为，法院无须事无巨细地过问其可能颁发的禁令救济，因此原告能够满足建立其诉讼资格所必需的可救济性。

出于环境治理的需要和生态建设的重要性，我国提出了具有前瞻性的生态损害赔偿。最高人民法院于2020 年12 月修订的《关于审理生态损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称：《若干规定》），从司法审理层面对于国内生态环境相关的损害赔偿诉讼做出了规定；2020 年8 月最高人民法院《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称：《若干意见》）颁布，这份由生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部等十一个部门联合出台的意见对赔偿权利人的工作环节做出规定。《民法典》则规定了生态环境修复责任和生态环境损害的赔偿范围，这标志着我国生态环境损害救济的法律制度初步建成，也体现了法律制度对碳排放实现保障的积极有效回应。这项赔偿制度符合目前碳排放公益诉讼的本质需求。碳排放利益是生态性利益，有别于传统的财产利益和人身利益，碳排放往往未使绝对权受侵害，环境权的保护较多地通过公益诉讼加以救济，生态损害赔偿制度建立实施后，这两种制度的衔接需要进一步明确，这种衔接应当充分体现在公益诉讼中，使公法和私法互动、法律依据系统化。以下三个方面的问题需要进一步在实践中探索解决：一是公益诉讼主体作为合格的提出生态赔偿的主体，行使权利和提出赔偿额的具体方式；二是法的适用，除《民法典》《若干规定》《若干意见》以外，公法与私法如何进行协调，以更好实现“双碳”目标；三是生态性赔偿执行的有效性。在“双碳”目标实现的公益诉讼实施过程中，这三个问题的科学合理解决，将有助于长远方案的形成。

五、结语

“双碳”目标的实现需要国家减污降碳的协同治理。就行政层面而言，中央统筹对温室气体中二氧化碳进行控制，制定排放标准，建立碳排放交易市场和金融制度等，这必然引起全社会对于“双碳”目标的重视，体现出目标协同治理的理念。就司法资源而言，完善相应的法律，环境司法专门化的发展和环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度的建立，尤其是2014 年最高人民法院成立环境资源审判庭之后，在中央层面将环境司法专门化的改革推向一个新的高度。公益诉讼制度的构建需要契合“双碳”目标，能够为“双碳”目标的实现提供理性的司法保障。