疫情之下基础教育发展的挑战与规划

江娜桂敏 李家成

摘   要：2021年7月，联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、经济合作与发展组织联合发布了报告《接下来怎么做？教育复苏经验：新冠肺炎疫情期间世界各地教育部的调查结果》。该报告采取质性与量化的混合研究方法，对143个国家为期3轮的调查结果进行分析，呈现了疫情给全球基础教育系统带来的风险与挑战，以及各国在疫情期间针对学生的学习损失、教学安排、学业评估、考试、远程教学、教师的专业支持、复课后的学校管理、教育经费所采取的应对政策与措施。疫情防控常态化背景下，中国基础教育系统可参考其他国家经验，从构建高质量的数字教育生态系统，重新界定教与学，持续提升教师信息素养培训，加大基础教育财政投入、支持学习困难学生等方面进行应对。

关键词：新冠肺炎疫情 基础教育 发展趋势 学习损失 学业评估 远程教学 教育财政

一、引言

新冠肺炎疫情使各国教育体系面临考验和挑战，在全球范围内造成了前所未有的大规模学习中断，但同时也揭示了教育创新的无限潜力。疫情造成的学习中断已经持续两年多时间，各国比以往任何时候都需要基于数据监测危机事件、制定恢復策略、开展中长期规划。2021年7月14日，联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、经济合作与发展组织联合发布报告《接下来怎么做？教育复苏经验：新冠肺炎疫情期间世界各地教育部的调查结果》（What’s Next？ Lessons on Education Recovery： Findings from a Survey of Ministries of Education amid the COVID-19 Pandemic）。该报告通过对学前、小学、初中与高中四个教育阶段的三轮调研，从八个部分对143个国家应对疫情而采取的教育措施进行分析，呈现了疫情暴发以来世界各国教育系统所采取的应对措施与良好做法，旨在更好地为地方和国家应对疫情提供针对性信息，并支持各国政府做出相应决定、开展相关行动。

下文将解读报告中的各国做法与经验，并讨论疫情防控常态化下全球及中国基础教育的发展趋势。

二、报告的核心内容：挑战与规划

（一）疫情对全球基础教育的挑战

1. 学校关闭期间学生的学习损失

新冠肺炎疫情暴发后，世界各地的学校教育被中断。据统计，来自190多个国家的超过16亿学生和1亿教师与学校员工受到了影响[1]。调查显示，2020年全球四个教育阶段的学校平均关闭79天，高收入国家学校平均关闭53天，中收入国家学校平均关闭88天，低收入国家学校平均关闭115天[2]。受课堂授课时间的减少、网络卡顿、教师与学生缺乏相应的数字素养，以及对远程教学适应性不足等原因的影响，学生的学业成绩呈明显下降或进步缓慢的状态。同时，各国也产生了远程学习机会分配不均的现象。

由于疫情期间居家学习效果欠佳，学生需要课后补习才能跟得上学习进度。在全球范围内，超过2/3的国家在学校重新开学时，采取了补救措施来遏制或者减少学业损失以及缩小学生之间的学习差距。政府普遍采取的补救措施包括修改课程与校历、为教师提供专业支持、修改考试时间等。这些政策很大程度上取决于当地的环境和学习水平的基线，如疫情暴发之前学生的学习水平。

2.学业评估与考试方式的变化

学业评估的目的是通过搜集信息的方式了解学生对于知识的掌握程度、理解程度、技能的获得，评估也用于衡量学生是否能够胜任下个阶段的学习。报告显示，很少国家会在复课之后对学生进行学业评估。受疫情影响，各国教育部不得不对考试政策做出一系列调整与补充，比如取消、推迟考试，或者选择其他的评估方式代替考试。截至2021年2月1日，28%的国家取消了初中阶段所有学科的考试，18%的国家取消了高中阶段所有学科的考试[3]。但无论是高收入国家还是中低收入国家，都极少取消大学入学考试。为了确保考生在考试过程中的安全，各个国家也都出台了相关的卫生或健康措施，如提升考试地点的健康和安全标准，或采取在线考试模式。与高收入国家相比，中低收入国家较少对考试内容进行调整。

3.远程学习与教育技术支持的欠缺

远程学习有助于减轻疫情对学习带来的影响，有助于建立能够抵御未来风险的有弹性的系统。报告指出，多数国家在疫情期间都能够有效且公平地部署远程学习策略，包括提供远程教育、确保远程学习的接受度和有效性、解决学生面临的挑战等。但仅仅提供远程学习机会无法提升学习者的参与度和接受度，也难以转化学习成果。

远程学习的有效性涉及多个因素，导致其很难或者无法被监测。报告进一步指出，有效的远程学习需要根据所在国家的具体情况来采取多种模式相结合的战略设计（如广播、电视直播与数字在线平台等），创建支持性的环境（定期的师生互动、监控和反馈、远程帮助和父母指导等）。[4]此外，政府还需要制定关于教育数字化整合的明确目标和可实施的政策，并定期提供充足的资金。

尽管低收入国家和高收入国家在远程学习的平台使用上存在差异，但是各个国家根据自身情况选择了不同的远程学习方式，如在线、电视、无线广播、把学习材料带回家等。超过一半的国家使用了五种以上的方式来开展远程教育，以确保有效性。数据还显示，超过1/3的中低收入国家以电视或广播的形式开展远程教学，但只有不到一半的学生参与，远程教育模式在某种意义上扩大了教育的不平等。在社会层面，教育公平的关注重点从师资、资金等资源的分配，转移到学生之间存在的数字鸿沟。究其原因，疫情促使教师和学生都更加依赖数字设备，设备持有者能够接入多样化的学习平台与丰富的在线课程资源，而未能拥有或缺乏设备者则低质量地接受，甚至无法接受远程教育。数字鸿沟引发的矛盾，对教育公平产生严重威胁。

4.不同国家教师与教学人员待遇存在差距

疫情期间，教师在学生学习方面继续发挥着不可或缺的作用。通过他们的智慧与创新，在政府和家长的支持下，各国教师在应对疫情带来的挑战中发挥着积极作用。报告显示，不同收入群体的国家的远程或在线教学具有显著差异。在学校关闭期间，中高收入国家的教师参与远程教学的占比更高，超过60%的中高收入国家要求所有教师开展远程教学。在2019—2020学年复学之后，低收入国家需要聘用更多的教师以支持教学工作。大多数国家报告称，2019—2020学年关闭学校并没有影响教师工资和福利;只有10%的国家指出教师工资与福利发生了变化，其中3%下降、7%上升。

为教师提供各种支持以促进远程、在线学习和教师福祉是必要的。报告显示，与其他收入群体相比，低收入国家很少向教师提供支持。报告指出，89%的国家政府为教师提供远程授课指导，78%的国家政府为教师提供专业的社会心理和情感支持。[5]除低收入国家外，大多数国家都为教师提供适合远程教学的教学内容、关于教学法的专业发展活动和有效利用各种教学法的技术、信息通信技术工具和免费的网络连接。同样，中高收入国家为国家、地方和学校管理的教师提供的支持没有显著差异。然而，在低收入国家，其为国家、地方和学校管理的教师提供的支持存在差异。没有一个低收入国家提供信息通信技术支持或在学校层面准备了有关虚拟教室建设的指导方针，这反映了高收入国家和低收入国家之间的数字鸿沟。截至2021年2月，约2/3的国家倡议将教师列为优先接种对象，以履行其重新开放学校、让学生安全学习的承诺。[6]

5.对全球财政形成挑战

疫情对全球的教育财政来带来了双重挑战。一方面，疫情带来的影响导致政府税收下降，政府的财政压力越来越大。另一方面，教育系统需要更多资金，以资助远程教育、保障卫生安全、弥补教师短缺，以及补助残障学生、单亲或低收入家庭等弱势学生群体的学习损失等。据统计，受疫情影响，中低收入国家实现2030年可持续发展教育目标的融资缺口近2000亿美元。[7]疫情期间大约16%的中低收入国家降低了学前阶段、小学阶段与中学阶段的教育支出，2021年缩减教育预算的国家比率几乎是2020年的两倍。

教育经费不足对人类的学习和发展、经济的增长和复苏有长期的影响，也有多数国家在意识到这一问题之后，面向所有教育阶段增加资助。以中国为例，2020年中央财政对义务教育阶段的补助经费为1695.9亿元，与2019年的1565.3亿元相比，增长8.3%。[8]在教育财政分配方面，中低收入国家倾向于对学生提供财政支持，高收入国家倾向于增加教师薪酬。60%的国家计划将2021年追加的教育经费重点投入在混合学习、支持弱势学生群体、训练教师数字化技能、确保学校安全复课等方面。

（二）各国基础教育复苏规划

1.逐步有序复课复学

认识到学校停课对儿童学习和福祉的不利影响，国际组织呼吁各国有序复课复学。由于长时间关闭学校，以及缺乏有效的远程学习机会供给，一些国家在复课复学方面面临巨大的政治压力。85%的国家的小学生和初中生能够复课复学，1/4的幼儿园无法复课复学。只有1/4的国家采取了激励机制鼓励复课复学，如提供现金、食物、交通工具或者是减免学费。调查指出，复课复学后，一些弱势学生群体也无法回到学校学习。在低收入国家，青春期女生不能返校的风险最大。在本次调查中，只有54个国家采取一种或多种具体措施支持疫情期间女生的学习，包括资金支持、改善基础设施的使用情况、提供设备补贴、量身定制学习材料、搭建灵活的自学平台等。此外，复课复学以后，学生出现了知识与技能发展不均衡的现象，弱势学生群体需要针对性和持续性支持，以重新适应学校生活、弥补学习损失。[9]

2.复课复学后的校园安全保障措施

报告显示，55%的国家表示所有学校都颁布并执行新的健康和安全准则，其中，减少身体接触、勤洗手、多通风，是各国复课复学后采取的最普遍措施。最常见的变化是水、卫生设施的改善与社区参与度的增强，但是对密接和确诊人员的检测与追踪、废物管理与运输安全的普及率仍然较低。报告也指出，由于疫情持续时间较长，民众不愿意隔离或者安全意识逐渐淡化，已经成为阻碍安全措施实施的主要因素。值得注意的是，复课复学后缺乏资源与医疗设备是低收入国家面临的主要问题，为了确保学校教职工和学生的安全，80%的低收入国家依赖资助购买抗疫物资。在被调查的11个低收入国家中，只有一个国家有足够的资源（如口罩、肥皂、其他卫生清洁设施）来确保所有学习者和工作人员的安全。

3.加大教育财政倾斜力度

尽管疫情期间各国政府面临经济压力，财政部门不得不应对多种需求，但是大多数国家的教育支出都增加了常规支出和应对疫情的紧急拨款，不同国家的财政拨款标准也显示出差异性。中低收入国家更倾向于向学生提供财政支持，超过75%的中低收入国家在财政拨款时把学生或班级的数量作为参考标准。近70%的低收入国家把学生社会经济特征作为参考标准，如要求被资助的学生提供贫困证明，这也被视为一种公平的资金分配机制。此外，中低收入国家极少考虑地理位置、特殊教育需求等因素。相比之下，高收入国家因其发达的评估和跟踪机制，对具有特殊教育需求的学生给予额外的资金支持。例如，美国《新冠病毒援助、救济与经济安全法》（Coronavirus Aid， Relief， and Economic Security Act）面向基础教育至高等教育阶段划拨近310 亿美元的财政补贴，用于远程教育相关的技术与设备支持、教师培训和现金补贴。[10]与低收入国家相比，高收入国家更有可能在其教育融资政策和规划中考虑公平因素，弱势学生群体通常是政策优先考虑的目标群体。

报告也指出，虽然疫情期间许多国家在财政方面对教育系统的支持是积极的，但是能够在未来几年持续对教育进行投资也至关重要。为了确保弱势学生群体学习的连续性，国家需要根据特定标准或需求分配教育资金;在教育常规预算和紧急拨款中考虑教育政策和方案的公平因素，也有助于确保为所有人提供包容性的教育机会。

三、疫情防控常态化背景下的

全球基础教育：發展趋势与变革策略

（一）采取监测措施，着力帮助弱势学生群体

采取措施监测学习损失，确保学生能够获得充足的、有针对性的支持，是减少疫情对基础教育负面影响的第一步，也是至关重要的一步。然而，报告指出，各国很少监测学生的学习损失，2020年只有1/3的国家对小学和初中阶段学生的学业成绩进行了标准化评估。58%的国家在课堂上对学生进行了过程性评估，40%的国家（其中53%为低收入国家）没有使用标准化评估方式评价小学生和初中生的学业损失。各国需要通过标准化或者形成性评估方式评价学生的学业损失程度，以便实施适当的补救措施。为了尽量减少学校停课对学生教育的影响，中高收入国家会为学生提供社会心理和健康心理辅导。相比之下，低收入国家很少为学生提供相关辅导。

在小学和初中阶段，有针对性的补救方案往往集中于无法获得远程学习的学生。而在高中阶段，补救方案更针对面临高考的学生。各国都极少针对学龄前儿童采取补救措施。报告也指出，女童在经历学校长期关闭后，辍学风险大幅增加，但是一些国家缺乏支持女童重返学校的措施。只有1/3的国家表示在2020—2021学年之后修订教学时间和教学内容的相关规定。

（二）保证教育公平，加大在线教育配套支持力度

各国由传统教学方式向远程教学方式过渡时面临巨大挑战，如支持教师的力度有限，弱势学生群体难以获得帮助，缺少远程教学的政策支持与资金支持等。但远程教学在高收入国家、中收入国家与低收入国家之间仍然存在巨大差异。就教师方面而言，教师在向远程教学的过渡中遇到诸多阻碍因素，如网络信号差、缺乏数字技能、无法根据现场环境调整教学方法等。然而，约1/10的中低收入国家在2020年没有从国家层面向教师提供远程教学支持。就学生方面而言，有1/3的中低收入国家没有为学习困难的学生提供网络接入服务，加剧了远程教育接入的不平等性。确保政策支持与资金投入的一致性，才能有效促进远程学习。报告表明，96%的高收入国家对数字远程学习进行了资金分配，这一比率在低收入国家只有25%。此外，只有27%的中低收入国家颁布了数字学习方面的政策，而50%的高收入国家实施了相关政策。这一现象进一步加深了国家之间的数字鸿沟。报告也倡议为确保个体都能获得公平的远程学习机会，各国决策者应该为弱势教师群体、弱势学生群体、女性学生群体提供资源支持，促进远程学习，使其不被边缘化。

（三）强调政府在复课复学政策制定中的重要角色

疫情期间，各国采取一系列政策措施复课复学。在与恢复教学秩序有关的政策中，每个国家都被问及其在学校关闭与重新开放、调整校历、在学校关闭期间可提供的继续学习资源、学校开放后为学生提供哪些额外的支持项目、对教师的工作要求、教师的薪酬、学校复课后的卫生措施、学校财政方面的变化八项战略性政策中所做出的具体措施。报告显示，在中低收入国家，这些战略决策都是由中央决策层决定的，在高收入国家中，决策权更为下放。但在各国中央政府的决策中，最普遍的措施是关闭学校、重新开学并调整校历。

在高收入国家，对于学校关闭的决定是中央层面做出的，而其对于教师工作要求的决定倾向于完全委托给地区、地方和学校。只有2%的国家允许地方一级政府对学校关闭与复课做出决定。例如，在芬兰，地方可以决定在学校关闭期间继续学习的资源、教师工作要求和学校重新开学时的卫生措施。在财政方面，除了墨西哥和挪威授权地方政府有权决定教育资助外，其他的教育资助都是由中央政府决定的。在学校层面，18%的国家针对学生提供额外的补习项目，16%的国家对教师的工作要求做出明确规定。具体而言，喀麦隆是赋予学校权力最多的教育体系之一，允许学校自行决定八项战略性政策中的四项措施[11]，英国与斯洛伐克共和国以三项紧随其后。

四、疫情防控常态化背景下中国基础教育系统：应对策略与发展思路

新冠肺炎疫情的暴发对全球教育系统带来巨大冲击。为了应对挑战，我国教育部提出了“停课不停教、停课不停学”的政策。2020年12月8日，教育部“对十三届全国人大三次会议第3431号建议的答复”中提出，疫情期间共有2.8亿学生参与了在线教学。[12]得益于我国良好的网络基础设施、较为完备的信息资源平台与近年来教育信息化的持续发展，我国教育系统整体运行平稳且有序。但是报告中所提到的一些问题，在我国也同样有不同程度的体现，如城乡之间的数字鸿沟、教师与学生的信息化素养不足、教与学的体验不佳、学生的学习效率不高等。目前，疫情依然在全球蔓延，疫情对教育系统的影响也在持续。因此，我们有必要重新思考与审视疫情防控常态化背景下中国基础教育系统的应对策略与发展思路。

（一）构建高质量的数字教育生态系统

目前教育技术的发展处于大数据、人工智能的新发展阶段。疫情防控常态化背景下，通过“人工智能+教育”等形式构建高质量的数字教育生态系统，被视为未来教育发展的重要趋势与学校现代化的重要依托[13]。在宏观实现路径上，需要加强对教育信息化的顶层设计与战略部署，促进教育信息化快速、有序发展;強化信息化平台与数字教育资源公共服务体系建设;通过扩大优质在线教育资源的覆盖范围，缩小城乡之间、区域之间的数字鸿沟，确保个体能够获得公平优质的教育资源。在微观实现路径上，通过信息化赋能教育创新促进信息技术与课堂教学深度融合。例如，学校需要改进信息化教学模式、完善信息化教学策略、重视教师与学生的信息素养的培养，构建平等、开放、灵活的高质量数字教育生态系统，以应对突发事件对教育教学带来的影响与挑战。

（二）重新界定教与学

疫情防控常态化背景下，需要反思远程教育如何有效地促进教师的教与学生的学。线上教学不再只是充当“临时救火”或者“替代品”的角色，而是作为传统教学的有益补充，混合教学将成为未来新的教学形态[14]，其对教师、学生、资源、学习空间都有较高的要求，驱动信息技术与教学深度融合。

疫情期间，教学的形式由以前的“读书”转为“读网”，教学内容上由单向传递的硬知识转为师生共建的软知识[15]。教学内容与活动设计极大程度上考验教师的数字素养。重新定义教师专业发展内涵，加强教师远程教育技术培训，提升教师远程教学胜任力，也是疫情防控常态化之下教与学改革的重要方向之一。从学的角度看，需要对学生进行学情分析。例如，利用大数据了解学生的知识结构与学习行为，满足学生多元化的学习需求。由于传统教学模式与技术变革时代的教学模式各有利弊，在疫情防控常态化之下的教学变革需要遵循双向融合的设计思维。疫情期间教师与学生线上教学互动不佳被广为诟病，因此教师如何能够观察学生的反应并及时反馈，与学生产生有效互动尤为重要。

（三）持续加强教师信息技能培训

疫情期间教师的教学模式、教学环境发生了根本性与颠覆性变化，教师从单一的知识传播者转变为知识获取的引导者、组织者与观察者[16]。教师信息素养不高、在线教学设计能力不足等突出问题，引发了对于教师信息素养、教师专业支持、教师培训等问题的讨论。

教师的信息素养作为教师专业化发展的重要组成部分，对于疫情防控常态化之下的教育变革具有重要意义。教育行政部门需要意识到教师信息技能提升的重要性与迫切性，对教师进行专业支持。这不仅可以从创造良好的数字化环境、加大对硬件设施的投入力度等方面着手，而且可以通过加大培训力度，实现教师信息素养的提升。具体可以采取以下步骤。首先，对教师的信息素养进行评估。我国教师信息化水平参差不齐，了解教师信息素养的差异现状，有助于为教师信息素养培训指明方向。其次，为有培训需求的教师有针对性地设计培训方案，明确培训目标和课程体系建设，形成教师信息技能专业共同体。最后，技术人员作为现代化教学展开的重要支撑，要配备专业的网络技术人员对教师教学展开技术支持，及时对遇到信息化问题的教师进行专业指导。

（四）加大基础教育财政投入，支持学习困难学生

疫情暴发后，各国的财政供给出现相对短缺的状态。但是，远程教育平台建设、教师专业支持、对弱势学生群体的帮助，都需要充足的资金支持。

基于此，可以从以下几个方面加大对基础教育阶段的财政支持。首先，在国家层面需要确保教育财政投入的优先地位，强调财政对于教育公平、社会融合等功能的发挥。其次，学校层面可建立危机应对专项经费，确保学校能够在非常态运行机制下有序运转，同时建立远程教学专项经费，对因家庭困难无法远程学习的学生给予资金支持。最后，财政拨款需要向贫困地区与薄弱环节倾斜。报告指出，受网络信号差、缺乏上课设备、设备落后等原因的影响，偏远地区家庭或贫困家庭的学生的远程学习效果无法保障。加大对学习困难学生的支持，需要掌握潜在学习困难学生情况，为其制定适宜的教学计划。地方政府或教育行政部门也可以为学生提供在线学习设备的租赁服务。对于在疫情期间无法进行远程学习的学生，要有可替代的方式弥补学生的学习损失。

（五）建立学校危机管理制度

疫情对学校的日常管理、教学管理、师生管理等方面带来了冲击与挑战。随着疫情防控进入常态化阶段，学校管理也充满复杂性、灵活性与多变性，传统的层级化管理不利于各部门之间及时、有效地沟通。

学校需要建立一个效率高、弹性强的管理体系与机制，以适应新形态教育的发展。首先，建立危机教育管理机制，增强对突发事件的处置能力，确保在紧急关头拿出可行方案，根据疫情防控的形式对学校的教学计划、考试计划、学校关闭与复课等做出及时的调整。其次，建立疫情防控管理机制，有效控制疫情在学校的传播。再次，以信息技术赋能学校管理，通过学校网站或公众号等媒体发布疫情的实时动态，帮助学生、教师、家长了解风险动态。最后，加强学校领导的危机意识，提升其决策的科学性和精准性，强化中层管理人员和部门之间的协作效率，提高教师和员工的执行能力。

参考文献：

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[10]U.S.Press Office.Secretary DeVos rapidly delivers more than $ 6 billion in emergency cash grants for college students impacted by coronavirus outbreak[EB/OL].（2020-04-09）[2022-03-16].https：//fsapartners.ed.gov/knowledge-center/library/electronic-announcements/2020-04-09/press-release-secretary-devos-rapidly-delivers-more-6-billion-emergency-cash-grants-college-students-impacted-coronavirus-outbreak.

[11]BANG H. An overview of the Covid-19 crisis management in Cameroon：decentralised governance response needed[J].Annals of disaster risk sciences，2020，3（2）：1-30.

[12]中華人民共和国教育部.对十三届全国人大三次会议第3431号建议的答复[EB/OL].（2020-12-08）[2022-03-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_ jyta/jyta_jiaoshisi/202101/t20210128_511555.html.

[13]杨小微.人工智能助推学校现代化的意义与可能路径[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2021（2）：160-169.

[14]李政涛.后疫情时代，基础教育向何处去？[J].基础教育，2020，17（3）：94-98.

[15]王竹立.后疫情时代，教育应如何转型？[J].电化教育研究，2020，41（4）：13-20.

[16]邬大光.教育技术演进的回顾与思考——基于新冠肺炎疫情背景下高校在线教学的视角[J].中国高教研究，2020（4）：1-6，11.

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭

作者简介：江娜，华东师范大学上海终身教育研究院博士后、副教授，联合国教科文组织终身学习研究所借调专家;桂敏，北京教育科学研究院终身学习与可持续发展教育研究所助理研究员、联合国教科文组织终身学习研究所借调专家;李家成，华东师范大学上海终身教育研究院执行副院长、教授

基金项目：全国教育科学规划2021年度国家重点课题“服务全民终身学习视域下社区教育体系研究”（编号：AKA210019）