福利多元主义视角下东莞社区居家养老“大配餐”服务研究

叶晓文 丘嘉燕 黎伟斌 罗宗源

摘  要：居家养老模式成为新趋势，社区居家养老“大配餐”服务的方式也引起了广泛的关注。本文拟通过对东莞市社区居家养老“大配餐”服务的施行情况，总结分析其在实践中形成的社会化集中配送、自建自营集中配送、养老机构对外辐射服务、社区自营+助餐点助餐等多元化共四种配餐服务的供给模式。虽然目前“大配餐”项目在实际具体运行中取得了一定成果，但是项目推进过程中遇到的问题依然有待解决。为优化服务项目，积极推进项目的可持续运营，针对现有问题探索可持续发展和加强助餐配餐政策体系的建设的建议，希望对其推行助餐配餐的实践研究有所裨益。

关键词：福利多元主义;社区居家养老;养老助餐

一、研究背景

我国正式步入老龄化社会后，人口老龄化带来了一系列不容忽视的社会现象：老年人口数量在不断上升，社会对于老年人的抚养压力在不断上升，并呈现出高龄化、空巢化的特点。同时，伴随着社区功能的拓展和家庭结构的改变，社区居家养老在养老中发挥出更加独特的优势，它不仅弥补了传统居家养老和机构养老的不足，而且开辟了一条新的养老路径。近年来不少地方政府把老年助餐建设放在老龄事业发展的首要位置，先后出台有关发展社区居家养老、老年助餐的政策文件，积极开展和拓展社区养老服务。目前，东莞市社区居家养老“大配餐”服务已完成全覆盖。

二、理论基础及研究框架

“福利多元”基本主张是提倡福利主体与来源的多元化，倡导社会共同责任本位，强调福利产品供应来自国家、家庭、商营部门和志愿机构，要求减少政府在社會福利直接供给中的角色。

本文基于福利多元主义理论，强调国家、市场、社会及社区共同提供养老服务“大配餐”福利，构成福利多元主义的分析框架，强调基于多元主体间的权力分配、资源共享与责任分担的分析框架。在福利多元主体理论基础上，把居家养老“大配餐”服务分解为政府、市场、公益组织、家庭四个不同的服务供给主体，明确各主体供给职责，进而形成多元主体有序参与养老服务供给体系。

三、东莞市社区居家养老“大配餐”服务模式及成效分析

（一）东莞市社区居家养老“大配餐”服务模式分析

截至2020年12月，东莞市社区居家养老“大配餐”服务已经实现镇街（园区）全覆盖，共有47个长者饭堂投入使用，为3700余名老年人提供助餐配餐服务，形成了四种服务模式。

1.社会化集中配送模式

通过购买服务的形式委托专业餐饮企业统一制餐并配送至各村助餐点或长者饭堂，再由各村（社区）按需提供堂食或送餐入户服务。以塘厦镇为例：塘厦镇社会事务局与餐饮企业协同协作，企业自主聘请厨师、服务员，在其厨房内对食材进行加工、打包，送至长者饭堂或交给社工，由社工为部分老人送餐入户。社区整合空间资源，提供长者用餐场地，服务由社工进行，实现“中央厨房+长者饭堂+送餐入户”的模式。

2.自建自营集中配送模式

通过利用单位物业以新建或改建设立长者饭堂进行制餐，并自主聘请专人或委托专业团队提供配送服务。以寮步镇为例：引入社会力量运营，通过统一制作、统一配餐、统一管理实现“中央厨房+集体用餐配送”模式。有送餐需求的老人可以向村（社区）居委会提出申请，由社工审核、评估，最后确定是否安排送餐服务，并根据老人的情况，制定送餐方案。餐食制作地点位于寮步镇社会工作中心五楼厨房，将做好的餐食统一打包，由社工中心出发，分两条线路，派送指各村指定地点，最后由护工送至老人家中。

3.养老机构对外辐射服务模式

由养老机构厨房负责制餐并安排专人提供配送服务，以石龙镇为例：石龙镇居家养老工作办公室联合石龙敬老院饭堂，为石龙镇有煮食困难的居家养老服务对象提供配餐送餐服务。每周一至五，由社区居家养老护工前往石龙敬老院领取制作并打包好的餐食，再配送至长者家中。

4.社区自营+助餐点助餐模式

由各村（居）委会自主新建、改建社区长者饭堂，以自建厨房或委托餐饮企业等方式进行供餐，按需提供服务。以南城雅园社区为例：南城雅园南社区长者饭堂设于雅园社区综合服务中心一楼，该服务中心处于社区居民的居住范围内，到饭堂就餐的长者不行约10分钟可抵达。长者用餐区约100平方米，可容纳48名长者同时就餐。该社区餐食的提供方是企业，通过公开招标的形式获得供给资格。内设两名工作人员，是社区居家养老服务长者护工，为长者提供分餐送餐等服务。

（二）东莞市社区居家养老“大配餐”服务成效分析

东莞居家养老服务“大配餐”正处于试点阶段，过程中各镇街结合各自实际进行探索，结合项目组对居家养老服务“大配餐”对象的满意度调查以及针对居民对养老服务“大配餐”的知晓度调查，分析该服务开展以来的成效。

1.以“四社联动”优化“大配餐”多元供给路径

东莞市各级相关部门凝聚工作合力，充分发挥镇公共服务办的职能作用，社区居委会支持，以居家养老专业社工及机构为主力，以餐饮企业协同合作，志愿服务作为补充，以“四社联动”机制推进“大配餐”服务。

2.聚焦助餐服务拓展多层次养老服务内涵

各镇街长者饭堂根据老年人个性化、多元化的需求，拓展服务内容，提升服务质量，服务供给多元化，助餐配餐服务更加普及，日常饮食得到保障，个性化餐饮服务需求得到满足。同时，老年人交际圈得到拓展，老年人关爱服务体系得到加强。

3.创新政企社合作多元助餐服务

居家养老大配餐是一项利民工程，涉及到人力、物力、财力等各方面，需要市民政局、食药监等部门各自发挥作用，通力合作，共同推动“大配餐”工作顺利开展。公共服务办负责全面统筹，加强服务监管，落实服务经费核算及市镇两级补助经费的拨付，组织成立膳食委员会;各村（社区）负责协调、监管、统筹村级补助与个人支付部分经费的拨付;餐饮公司负责制定每周膳食清单、烹饪饮食、安排配送员送餐入户、每月接受服务购买方的考核并针对考核结果进行整改;市场监督管理局负责对长者饭堂食品安全进行监督;社区综合服务中心或居家养老服务中心负责对实时更新服务名单、提供服务对象联系方式、服务对象饮食禁忌清单、实时反馈服务对象意见、协助发布相关通知、协助开展服务监管工作。

四、东莞市社区居家养老“大配餐”服务存在的问题

福利多元理论主张的以家庭、市场、国家和社区为主体的“四维福利分析框架”，根据这一分法，东莞社区居家养老服务“大配餐”试点工作的参与主体包括：政府、社区、餐饮企业、公益组织，从这一角度来反思东莞居家养老服务“大配餐”试点工作。

（一）政府层面：亟需完善养老服务“大配餐”配套政策

东莞居家养老服务“大配餐”服务尚处于探索阶段，在实践中存在一些不容忽视的问题。例如，在选点布局上面临着房源少、租金贵、燃气条件等不少困难，老年人就餐需求差异较大;目前关于“大配餐”服务中食品安全管理在对于送餐过程中的食品安全监管问题缺乏统一的规范;第三，对于就餐补贴、运营补贴、送餐补贴等资金使用缺乏相应的政策与约束，对于“大配餐”服务在居家养老服务的年度评估中的占比缺乏系统的规定。因此，亟需对居家养老“大配餐”运行过程进行规范。

（二）企业层面：亟待探索配餐企业可持续运营问题

东莞目前居家养老服务“大配餐”项目的经费资助分为两类，一是建设经费资助，试点镇（街道）资助经费总额最高不超过70万（含2019年已申请的资助）;非试点园区、镇（街道）建设经费资助总额最高不超过50万元，建设经费主要用于长者饭堂改扩建和设施设备购置、场地租金等。二是运营经费资助：市慈善会按照每人每天不超过10元（含10元）的标准对居家养老服务政府资助对象分为3类进行资助。要求各园区、镇（街道）要积极运用财政资金、农村集体资金、慈善捐赠资金、社会力量投资等加大对“大配餐”工作的支持力度，以此来保障养老服务“大配餐”财政资金的投入。虽然倡导合作机制，但从实际运作来看，虽然有餐饮企业参与提供“大配餐”服务，但一旦用餐人数少，长者饭堂可以提供的菜品和菜量会比较有限，容易出现亏本、服务不可持续的情况。例如2020年7月1日正式开业的南城街道雅园长者饭堂是由东莞市雅园饮食服务有限公司提供配餐服务，但从2020年12月1日起就更换为东莞增米中央厨房供应链有限公司，企业的可持续运营有待保障。

（三）社区层面：亟待解决长者饭堂空间布局问题

由于东莞市社区居家养老“大配餐”服务目前仍处于探索阶段，试点规模较小。空间场地的缺乏，严重制约着老年人餐桌的发展。不同社区场地的基础设施建设水平各不相同，老年人的用餐环境有待提高，很多社区自身没有配备专业的厨房的能力，因此需要和当地的餐飲企业进行合作厨房的形式来进行老年人的配餐生产。如塘厦镇因原有的设施不够完善和全面，社区与与永盛中央厨房达成合作意向，从未为老年人提供更优质的配餐服务。此外，由于老年人群体的特殊性，且大多分散居住在不同的社区。因此，为了方便老年人能够就近就餐，首先要解决选址是否惠及大部分老年人的就近就餐问题，对于距离配餐场地较远老人的配餐服务又应该如何安排的问题。

（四）配送队伍：亟待建立稳定持续的配餐队伍

目前负责东莞市社区居家养老“大配餐”服务的工作人员，大多来自合作餐饮企业和社区居委会，配置上无法统一标准，配置人员质量层次不齐。桥头探索优先聘请辖区内困难群众为配送员，通过开展此类公益性岗位增加就业渠道，提高辖区内困难群众的经济收入。配送费用2元/餐/人由运营机构每月与配送人员结算，运营机构负责对配送人员的培训与监管工作。尽管如此，大部分工作人员从未接受过正规专业的老年人服务方面的培训。此外，长者对于食物的要求各异，因此，需要一名全职的社工针对护工进行有效调配以及根据所收集到的服务对象的需求，与长者及其家属沟通配餐需求，将长者身体状况、饮食习惯等信息登记在案，与村（居）委会以及餐饮企业进行有效沟通，采取个性化的定制配餐服务。

五、福利多元主义视角下完善东莞市社区居家养老“大配餐”的政策建议

福利多元主义强调福利的供给不应局限于政府，主张提供福利来源的多元化。基于此理论，我们提出以下建议：政府需要完善配套设施，有效规划配餐的空间场地的选址，并加大财政支持力度，建立有系统的、自上而下的科层化监督管理体制;企业运用市场化机制推行“大配餐”服务，通过科学经营、有效成本控制和科学定价，促进服务合作的可持续化;社会组织须服务个性化，满足老年人用餐的特殊需要。

（一）政府层面：加强制度设计完善政策体系

一是在政策以及资金上有所支持，为提供养老服务助餐的餐饮企业在增值税、企业所得税、契税等方面享受税费优惠政策。二是根据长者饭堂运营情况，进一步完善养老服务“大配餐”服务管理办法、服务规范，并进一步规范助餐机构的准入条件、助餐方式和助餐流程，健全助餐配餐服务标准体系，推动养老助餐配餐服务标准化、专业化发展。三是委托第三方对养老服务“大配餐”项目进行绩效评价，进行服务满意度调查。规范就餐补贴、运营补贴等补贴资金的使用，促进供需匹配，加强服务质量监管，建立健全监管体系。

（二）配餐企业：发挥企业优势探索可持续发展之路

一是配餐企业要加大研究力度，找到企业保本盈利、财政可承受、老人可接受的平衡点，通过有效经营、科学的定价和合理的订餐补贴保证长者饭堂的可持续运营。二是将品牌餐饮纳入助餐服务中。依托品牌餐饮连锁企业的网点，设置老年助餐专区或参与老人餐配送。

（三）社区层面：优化布局扩大“大配餐”服务覆盖面

首先，优化“长者饭堂”布局。按照“中心城区10-15分钟、外围城区20-25分钟”的距离半径，科学选择布点位置。其次，依托社区服务中心设置老年助餐专区或参与老人餐配送，同时也要解决送餐上门问题。三是扩大服务覆盖。在有条件的村（社区）建设老人集中就餐点，老年人交际圈得到拓展，拓展丰富老年人的生活。建立多渠道送餐队伍，建立完善送餐服务网络，为高龄病残、不便出门等最迫切需要助餐配餐服务的老年人开展配餐到户，送餐上门的服务。

（四）社工机构：深化服务内涵提升“大配餐”服务专业化

以助餐配餐服务链条为支撑，融入医疗护理、精神慰藉、精神慰藉、护理工作站等医养结合的重要服务，实现生活照料、配餐服务、文化娱乐等社区养老服务叠加融合。將助餐服务与针对独居、空巢等特殊群体老年人的居家和社区养老服务叠加融合、协同发展，将长者饭堂打造成为拓展社区居家养老服务的重要平台。

六、总结

居家养老“大配餐”服务是一项意义重大、长期开展的工作，项目实施对于解决老龄化、高龄化与空巢叠加的养老困境有着重要的意义。在推进“大配餐”服务过程中，东莞应该更注重调动各方资源和参与积极性，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，多措并举提升服务水平，大力发展以“大配餐”服务为抓手的社区居家养老服务，营造出共建共治共享的社区居家养老新格局。

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作者简介：叶晓文，女，汉族，广东东莞，2000年2月，本科在读， 研究方向：公共管理

项目来源：2020年广东省攀登计划（项目编号：pdjh2020b0588）