多中心治理视角下业委会治理困境

摘 要：党的十九大报告明确提出，“要加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”近年来，社区治理逐渐成为我国基层治理的重点，而作为社区治理重要主体之一的业主委员会也受到了学界的关注。业主委员会是维护业主集体利益的社会自治组织，但是目前我国业委会自治水平并不高。基于对S市QP区的多个社区的实证调查，并结合多中心治理理论对业委会治理的困境进行解析和探讨，对促进社区中不同治理主体的良性互动与合作，以及促进我国基层治理水平的提高均具有积极意义。

关键词：社区治理;业委会;多中心治理;治理困境;破解路径

中图分类号：C916.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）13-0083-03

一、问题提出与文献回顾

业主委员会（下称“业委会”）作为维护业主集体利益的社会自治组织，2003年《物业管理条例》颁布以后，业主委员会在全国范围内普及，《物权法》颁布以后，小区成立业委会的高潮期也随之而来。根据目前法律规定，业委会的角色被定义成代表全体业主利益的社会自治组织。业主与业委会之间为“委托—代理关系”，业委会由业主共同选举成立，维护业主利益并对全体业主负责[1]。为此，政府先后颁布了《物业管理条例》与《业主大会和业主委员会指导规则》等与业委会相关的法律法规，以保证其自治权力的实现。业委会同时也是业主大会的执行机构，其工作职责包括召开业主大会，对物业的管理情况进行核查，代表业主和物业管理企业签订物业服务合同，并通过监督和协助物业公司履行物业服务合同义务，维护广大业主的权利。业委會的出现使传统的社区治理有了全新的治理主体，这种创新也引起了学术界的强烈关注。

目前来看，对于业委会的研究主要集中在两个方面。一是从权力主体的角度，业委会为业主争取利益是本分职责，在维权的“过程—事件”分析中，有学者发现，维权骨干和积极分子的领导、业委会的建立、业委会的有效动员、适当的策略、业主丰富的资源，是业主组织起来取得维权胜利的五个核心要素[2]。但业委会也面临着国家权力过度化与社会权利不足之间的张力问题[3]。有的学者侧重在维权事件中分析业业主维权的动机、方式和组织程度，并指出其内部的政治化趋向[4]。二是从共治的角度入手，将业委会纳入城市社区治理体系范畴。作为共治主体之一的业委会与居委会、物业公司呈现出“三驾马车”的治理态势[5]。三者共同参与社区治理，强调各权力主体之间协调、参与和磋商的过程[6]。共治理念下的业委会主要来自组织理论影响，业委会以业主的集体利益为动力，其作用在于建立起一个公共空间，有助于整合共同利益，促进公民参与[7]。

总的来看，上述的研究成果还存在着以下两个方面的问题：一是业委会的产生和发展流程被分成了不同的阶段，但在实际中业委会的维权和自治是相伴随而发生的，不一定经历由单纯维权向治理的转变。二是从治理视角研究业委的学者完全地将业委会视为行政与市场外的第三种机制，并过分依赖社区成员间的自愿和信任的逻辑，而没有考虑到实际中的可行度。目前我国的社区业委会还是需要政府引导建设社区业主间的关联，促进培养现代公民精神和提升治理参与能力。

二、多中心治理理论和研究方法

（一）理论

本文的分析以多中心治理理论所强调的治理框架和治理理念为理论参考。多中心治理理论倡导多元的治理主体，但同时政府也发挥着主导作用。在治理机制上，多中心治理强调多元治理主体按自有逻辑参与社区治理，政府则从相关法律法规的制定方面为其提供保障。在治理格局上，多中心治理突破了单一中心治理的格局，多元主体间通过博弈维护自身权益，也通过磋商协作有效地参与社区共同事务的治理[8]。多中心治理理论与我国社区治理现状十分匹配，从多中心治理理论角度出发探讨居委会在现实操作层面所遇到的困境，对于推动新型社区的治理现代化具有重要意义。

（二）方法

在研究方法上，本文采用多点民族志①的方法[9]，主要通过实地考察和访谈的形式收集资料。笔者于2020年5月对S市QP区的多个社区开展了实证调查。主要采用无结构访谈的方式来获取资料，访谈对象主要包括：社区居委会、业委会和业主、小区物业公司，其中比较有代表性的社区有MYⅠ社区、MYⅡ社区、JF社区、SJY社区以及HZ社区，②这些社区代表了以上提及的几种不同的社区类型，其业委会均成立两届以上，存在的困境具有典型性。

三、业委会治理困境分析

（一）业主与业委会参与社区治理的积极性不高

首先业委会是代表全体业主的合法权益的自治组织，其与业主之间是一种委托和代理关系，业委会代表全体业主的意愿参与社区治理的全过程中，但这一代理关系并不受法律强制力的保护。所以导致其在现实社区治理过程中，业主与业委会之间缺少联系，对业委会的成立毫不关心，业主代表大会也一直难以顺利召开。SJY社区的业委会主任这样讲道：涉及社区的重大问题，参加业主大会的业主数量很少，甚至还不到一半，这样就导致投票没有办法进行下去。而且参加的业主代表多数为党员和楼组长，普通的业主根本不理睬这样的社区事务。

（二）选举出的业委会成员缺少自治的专业知识和治理经验，治理效果低下

业委会是在业主大会中通过选举产生的，代表和维护全体业主利益的自治组织，对全体业主负责。所以业委会成员必须要有良好的文化素质、管理经验和群众基础等，但实际上现在的多数业委会成员却并未达到这个标准，使得业委会开展工作十分困难，参与自治的效果也很差。SJY的C委员表示，最初成立的一届业委会五个成员皆包括机关单位的领导层人员，但在实际工作中发现，“领导”对社区的工作并不了解，并且各个成员之间的主观意愿较强，这样就导致在后来的业委会工作中出现了重重难题和管理混乱的结果。

（三）业委会与社区其他治理主体之间权责关系不明确

我国的社区治理主体呈现“三驾马车”的态势，但在实际的运行过程中，三者的协同并没有达到一个规范化的治理效果，并没有达到多中心治理中所强调的协商共治的效果。一部分业委会认为，自身在这种权力的博弈中是处于劣势的，所以其常常怠于行使业委会的治理权利和义务;还有的业委会处于激进型的维权状态，这为居委和物业的工作增加了难度。据多方了解，HZ社区的业委会始终与物业公司处于敌对状态中，其认为履行业委会的职责就应该解聘工作不尽责的物业。但该社区的业主违反业主公约，拒绝上交物业费用，这种业委会超范围行使业委会的权力而忽视了应尽的义务。

（四）业委会缺乏有效指导，有关规章制度不够完善

我国的社区业主在本质上是利益分化的群体，所以我国的社区仍需要行政力量的介入[10]。我国相关法律条例中并没有规定地方政府相关管理部门如何监督管理业委会的工作，而业委会自身又没有完备的规章制度，导致业委会在社区事务中的作用边缘化。据MYⅡ社区的居委书记表示，社区业委会的工作只停留在了维修基金的管理的层面，并没有参与到社区治理的整个进程当中，在面临社区重大的问题时，没有相应的规章制度能很好地把居委、业委和物业结合在一起协商讨论问题，大多时候只能是居委会在独自解决问题。

四、困境的破解路径

（一）提升业委会成员的整体素质和治理能力

治理主体的业务能力是得到良好治理效果的根本，所以提高业委会成员的治理能力至关重要。业委会成员的组成、年龄和职业背景等决定了他们是否具备各方面的能力对物业进行有效监督，对社区进行有效治理。所以应推进业委会成员结构的合理化，改变业委会成员思想落后，办事效率过低，业务能力有限等情况。业委会成员还需要根据的当前的形势和新的政策，不断强化自己的治理能力，主动参加定期培训，学习物业管理、财务管理、社区自治等方面知识，提高其履职能力。另外，业委会也要涵盖各类负责不同环节的人才，各司其职，才能够与其他多中心治理主体协作共治。

（二）搭建社区协商治理平台，建立多中心的治理机制

对于多中心治理模式下的多元主体来说，搭建社区协商治理平台是其参与社区治理的关键。通过社区协商治理平台，各治理主體间的权责关系得到协调，各主体的治理内容也得到了合理的分配，各主体从自身的需求和利益出发，通过在协商中的竞争和博弈满足各自的利益诉求，并合作推进社区公共需求的实现。在实践操作中，社区需根据社区事务和现实条件，定期召开三方协商会议，居委会、业委会与物业公司需就当前社区工作中遇到的问题进行提案，并通过共同协商的方式讨论和确定具体的解决方案及实施办法，实现社区公共事务的善治。

（三）建立健全法律法规，完善业委会的制度机制

建立业委会的制度机制首先要完善与社区和业委会相关的法律法规，以法律的形式规范社区治理主体的治理行为。社区治理的国家法律以《物权法》为核心，以国务院《物业管理条例》为基础，以各级政府《物业管理条例》为辅助，使社区治理有法可依，有序可循。①政府部门也要建构一个系统、完备的业委会管理制度，明确规定地方政府、房地产开发商、物业服务企业以及业主委员会的职责，在制度层面进一步确定业委会的合法性，赋予其制度化的主体地位。除国家的法律法规外，社区自身的规章制度也应进一步完善，可通过议定《全体业主公约》《业主大会议事规则》等，完善小区的制度与规则。

（四）发挥行政主体的重要作用，引导业委会规范化治理

自业委会筹办阶段起，街道办、房管所等有关行政部门应充分发挥引领作用，严格依法办事、依规操作，全程引导业委会的换届与选举工作，支持专业能力强、素质高的适龄居委会委员、党组织成员进入业委会队伍，并定期组织业委会成员进行培训，进一步提高业委会成员的工作能力。在日常工作中也要给予业委会充分的关注，关注业委会运行面临的困难和问题，及时会同相关部门迅速处置;关注业委会与物业公司之间的纠纷与矛盾，通过搭建沟通协商平台，促进业委会与物业公司和谐共处。

五、结语与讨论

随着住房分配制度改革与住房商品化发展而出现的社区业委会，是当前我国城市社区治理的重要主体之一，担负着推进城市基层建设、扩大基层社会自治、培育公民社会的责任。然而我们从S市QP区不同业委会了解到，业委会的发展面临诸多治理问题，仍处于困境之中。首先，业委会与业主之间的联系过于松散，普通业主对于社区事务的参与意愿和参与度都比较低;业委会与其他社区治理主体间的权责关系不明确，不能够在权责对等的情况下形成规范化治理;业委会的组织原则和相关制度不够完善、健全，缺乏政府部门的指导与引领;业委会存在谋利取向，偏离其维权自治组织的角色定位;业委成员的选举艰难，成员缺乏专业的治理知识与治理能力，这些困境都是业委会在当前社区治理中的直接反映，阻碍了业委会的功能发挥和对社区治理的参与。

如此看来，业委会在参与治理的过程中还存在诸多问题，本文尽管在一定程度上对社区治理中业委会的实际治理困境及破解路径进行了分析，但如何构建出包括业委会在内的多中心合作共治的具体框架还需要进一步的探索和深入研究。业委会作为基层治理创新的切入点，弥补了顶层设计与基层治理之间的空缺，在这一环节中，可以通过党建引领的作用在多元主体间形成平等、合理的权责关系，构建以党建主导的多中心的共治平台和协商机制，实现行政组织与基层治理的资源对接。同时，本文所运用的实践材料主要以定性访谈为主，缺乏相关的定量数据进行佐证，有待从深度个案和定量数据收集方面进一步完善。

参考文献：

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[9]  Marcusge.Ethnography in/of the World System：The Emergence of Multi-Sited Ethnography[J].Annual Review of Anthropology，1995，（24）：95-117.

[10]  吴同.中国城市社区管理中业委会的自治困境——以上海市FX小区为例[J].上海城市管理，2013，（4）：42-46.

收稿日期：2021-04-07

作者简介：崔伟岩（1997-），男，吉林长春人，硕士研究生，从事行政管理研究。