从服务型政府的视角探析地方政府在治理过程中存在的问题

刘力霞　邓飞宇

摘 要：平遥古城历史悠久、遗产丰富，是我国历史文化底蕴的集中体现。但长时间以来政府在规划发展时对古城的开发和保护不力导致古城内的古建筑遭到程度不一的损坏。这在某种程度上反映出当地政府在治理过程中存在问题。本文以平遥古城为研究对象，从服务型政府的视角探析平遥古城开发保护的状况，并提出相应的对策。在研究中笔者发现政府在古城保护中存在资金筹集渠道单一、市场资源配置不合理、保护宣传力度不够等问题。针对这些问题，本文分析了内在原因，并从扩宽融资渠道、建立科学的市场监管和利益协调机制、加大宣传力度等方面提出对策建议，为完善政府治理能力提供路径选择。

关键词：服务型政府；平遥古城；开发保护；政府职能

中图分类号：D630 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０22）11 — ００96 — ０5

平遥古城历经千年风雨，是我国历史上的伟大建筑之一，其价值非凡。平遥古城作为国家5A级景区，不仅是世界文化瑰宝，还是所有古建筑之中保存最为完整，最能体现古代居民生活特色的古城。政府作为古城开发保护中的主体力量，在古城开发保护中起到不可替代的作用。党的二十大报告指出，要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。地方政府在古城保护中虽然是主体，但仅靠政府保护是乏力的，还需要民众广泛参与。目前，平遙县政府在治理过程中存在政府治理较多，民众参与较少的问题。这与服务型政府的理念相背离。针对此问题，本文试图以山西省平遥县为例，探析地方政府在平遥古城保护过程中的作用，并为完善政府职能提供一些积极见解。

一、平遥古城开发保护概述

古城作为见证历史变迁的古建筑，不仅具有重要的城市功能，而且具有独特而悠久的地域文化内涵和丰富的历史文化遗产。平遥古城在西周时期修建，地处于三晋腹地的平遥县，既是国家5A级风景区，又是体现晋商文化的城市发展典范。古城历经2800多年的风雨，在战争和历年的城区建设中虽遭到不同程度的损坏，但总体基本保持完好，时至今日仍具有很高的历史文化价值。

（一）政府保护古城的历史概况

建国之初到上个世纪80年代为平遥古城保护和发展的第一阶段，这一时期人们还没有意识到保护古城的重要性，古城内的许多老建筑破坏严重，县政府对平遥古城的保护意识也较为淡薄。80年代以后，随着古城保护开发的理念的深入，平遥古城的开发和保护也逐渐被政府重视。从这一时期开始至今，平遥古城的保护开发大致经历了三个发展阶段：

第一阶段是80年代以来到90年代初。改革开放以来，随着经济的快速发展和城市化进程的迅速加快，古城的原有的历史风貌遭到了严重的破坏，城市化进程的加快与古城的保护呈现出了相悖的状态，如何处理这种矛盾已经成为了政府忧虑的问题。1985年山西省政府批准《平遥县城市总体规划》，对古城的总体保护提出了一些建议；1986年宣布平遥古城为国家历史文化名城；1989年制定了《平遥县历史文化名城保护规划》，修复了平遥县内古城的部分文物。这些举措虽然很大程度上弥补了法规的缺失，但这一时期的保护机制仍然很不完善，民众的保护意识也相对缺乏。

第二阶段是90年代中期到21世纪初。伴随平遥经济快速发展的同时，社会各个方面都发生着翻天覆地的变化。到了90年代，山西省政府开始着手修复了南大街两旁的彩画，同时复制还原了古字号牌匾60余处，成立了“明清街管理处”对古城进行开发与保护。1998年山西省人大常委会颁发了《平遥古城保护条例》，自此平遥古城的保护有了法律上的依据。90年代以后，平遥被列入世界文化遗产，政府更加重视对古城的开发与保护。在保护观念方面，这一时期主要还是政府主导型的保护与开发模式，具体表现在设置管理古城开发与保护的行政部门、制定各种古城开发保护的政策、加强对古城开发保护的宏观管理等。

第三阶段为2000年至今，县人大常委会反复讨论决定并通过了《加强对平遥古城内房屋建筑和历史街区保护若干规定》，并成立平遥古城保护管理委员会，负责对古城的保护和管理。2018年，山西省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议修订了新的《山西省平遥古城保护条例》，这是目前最新的保护条例。

综上所述，县政府实行对古城的开发保护经历了：1.由政府作为唯一的管理主体实行统包统管，到引入其他市场主体、引入社会多元参与；2.从具体的古城楼的保护到周围街区、更大范围的古城整体风貌的保护；3.从单纯注重古城文物静态的保护，到同时关注环境和经济可持续发展，保护和开发并举等。

（二）平遥古城进行保护的必要性

平遥古城作为从西周时期传承下来的宝贵物质财富，对我国具有非常重大的历史文化价值。由于古城内人口的不断增长和旅游业的发展，致使古城现今面临着巨大的环境压力，政府在古城的保护与开发之间的如何掌握好“度”是需要面临的重要问题。保护平遥古城的理由主要基于以下几个方面：

1.古城内部建筑亟需修复

平遥古城从西周时期开始修建，到如今已经有2800多年的历史。从明朝时期古城墙扩建，是我国汉族地区保存最为完好的古城。基本格局已有600多年没有改变，古城内的城墙保存的基本完好，古城内建筑陈列的非常有序。但古城内存在着污水排放严重、生活用煤过度堆放、护城河堆满垃圾、厂房冒黑烟、古城墙磨损严重等问题，古城作为不可再生性资源正遭受不可挽回的破坏。虽然政府作为古城开发保护的主导者，但对古城的保护力度不足，缺乏有力的保护措施，古城内许多危房、被破坏的墙壁没有得到合理的处理。古城内的文化遗产不仅没有赋予其时代的内涵，而且许多重要的历史文化遗产也没有传承下来，因此对古城进行抢救性保护刻不容缓。

2.古城文化需要更好传承

古城作为历史文化发展与传承的见证者，集中体现了一个地区的历史文化信息。尽管人们越来越追求古城的经济价值，但是不能只考虑其经济价值，还需要认识到古城文化资源的可持续发展。如今的文化遗产保护面临的困境是文化传承和手工艺、城市化的生产方式与古城保护之间的冲突。在城市化发展的过程中一些传统手工艺作品正在逐渐消失，如剪纸、漆器、绣花鞋等。因此为了古城文化的传承必须对古城进行保护。

3.商业价值的需要

平遥古城作为平遥县的名片，其背后的商业价值和文化价值不言而喻。近十几年来，随着政府的重视和保护力度的不断加大，平遥古城的开发与保护拉动了当地经济的发展，增加了平遥的就业机会，同时还吸引了外来企业来平遥投资，加快了对外开放的进程，拉动了住房、餐饮、服务业等产业的发展。与此同时，旅游业的发展也产生了十分可观的经济效益和社会效益，自然资源和生存条件持续向好发展。如今，旅游业已经成为平遥县经济社会可持续发展的驱动力和龙头，成为平遥县的支柱性产业。

下面图1和图2分别展示了平遥县近些年的旅游总收入变化以及和周边县城的GDP发展概况。通过比较我们可以发现，平遥县与邻县在二十世纪以前几乎没有多大差别，但进入二十世纪以后却呈现了显著不同。与此同时，可以看出平遥县旅游总收入从2000年-2019年间逐年增加。图2显示出1988年、1996年、2000年平遥县与邻县的祁县、太古GDP总量接近，但从2006年开始差距逐年增大，到了2018年平遥的经济总量已经远远超过了邻县，2021年稍有回落但总体稳定。

2019年1-11月平遥县接待了游客1738.04万人次，比去年增长14.12％；本年度旅游总收入为205.03亿元，相比于去年增长16.20％。2020年和2021年由于新冠肺炎疫情的影响，平遥古城的旅游业遭受到了很大打击。但不可否认的是，平遥古城作为平遥县旅游产业的龙头，古城旅游业的发展带动了一系列相关产业的发展，对平遥古城的开发与保护所带来的经济效益显而易见：这种开发和保护有效减轻了当地的就业压力，保持了当地生态环境的平衡，对当地经济文化的发展提供了有力的保障。

二、服务型政府职能的界定

政府职能是国家行政机关在依法行使国家和社会事务中应承担的责任和职能，它反映了公共行政的基本内容和方向，是公共行政的本质。［1］政府作为治理的主导者，在古城开发保护中有重要责任。随着服务型政府理念的深化发展，政府在古城保护开发中的职责和作用逐渐被注入了新的内涵，这对政府的治理能力提出了更高的要求。

（一）服务型政府内涵

上世纪八九十年代，随着资本主义发展黄金时期的到来，信息技术革命带来的影响涉及到了西方甚至是整个世界。在同一时期，由于国内外政治环境的深刻改变，对政府治理被提出了更高要求，新公共服务理论正是在这样的环境下兴起。新公共服务理论的兴起使得政府重新回到了为人民服务的本质上面。服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。［3］服务型政府是以民主政治和法治为基础的政府模式。其建设基本出发点是要改变过去传统型政府管理人民的理念，从政府的角度转变为从人的角度出发，充分考虑公众的具体情况和需求达到真正意义上的“服务”二字正反映了与之前执政理念的本质区别。

（二）古城开发保护中政府的职能界定

基于对服务型政府内涵的理解，政府在古城开发保护中的角色更多体现为古城保护法规的制定者、维护公共利益的保卫者、提供公共服务的服务者、协调各方利益的仲裁者。从而代替之前政府直接参与古城的开发经营与管理的形象，不仅如此，政府应该要抛弃以官为本、以官为贵、以官为尊的思想，塑造以民为本、以民为贵、以民为尊的价值观。只有这样，政府才能够适应古城的保护要求，古城才能够得到较好的恢复和发展。综合来看，政府需要在以下几个方面深化对古城的保护。

1.制定法规

制定地方性政府法规在古城开发保护中有利于规范人们的行为，要想做到法有所依就必须要从法的角度使人们认识到保护古城的重要性，按照法律规定对古城文化遗产进行保护，修订古城保护条例。从而使古城遗产保护更具有操作性和针对性，与此同时也有助于对历史文化传统的传承和弘扬。山西省政府应更深入的对中央的保护精神加以理解，明确地方的具体特色。从意识形态上解决平遥古城保护中部门之间协调和综合问题。政府应该制定明确具体更具有针对性的法律法规，解决各方的利益冲突。

2.维护公共利益

政府应该在生活中充分发挥为人民服务的态度，扮演好人民的公仆。政府要想行使公共权力，解决其合法性危机前提是要更好的维护公共利益和保护公民权利。同时政府的服务理念是尊重和维护公共利益。政府服务的内涵是遵从人民的意志，为人民办实事，切实维护公共利益。维护公共利益是为了维持社会的正义、秩序、本质上是为了人民能更好的生活。

3.提供公共服务

坚持以民为本、人民至上是服务型政府的原则。政府的基本目标是保护和促进公共利益。政府公共服务要求政府滿足社会公共需求为民众提供公共产品。在实践中政府应以公民的意志为根本方向，及时了解人民群众的需求，设身处地为人民群众着想，倾听人民群众的心声，政府要以努力提高服务质量为己任，以公民满意度作为评价的根本标准。

4.协调各方利益

在协调各方利益时，全面协调应充分考虑各种因素，充分平衡各方利益，充分分配不同力量，共同实现目标。一般是由政府综合部门或政府主要领导去完成，所达到的目标往往是战略性的。政府参与协调各方利益是为了地方公共建设的经济发展，同时协调各方利益也是政府的政治职能。政府应该规定古城内商品价格上限，这既是为了保护游客的利益，也是为了协调古建筑保护方、游客、商户之间的利益。在古城保护的各个方面，政府必须协调各方利益。

三、地方政府在对古城治理过程中存在的问题

随着古城保护和开发的不断深入，政府在治理古城中的一些潜在的问题逐渐显现出来，已经影响了古城旅游业的发展和壮大，具体体现在以下几个方面：

（一）资金筹集渠道单一

古城保护的资金来源基本全靠国家拨款和税收，没有鼓励和引入其他资金对古城遗产进行保护，仅仅依靠财政收入势单力薄。多年来资金筹集渠道单一使得古城开发保护资金不足，是导致平遥古城旅游开发吸收能力低、保护管理水平低的最直接原因。［2］政府引入社会资金不足，资金筹集不足也是一个很大的因素，目前用于古城保护的多数资金来自上级政府拨款，没有运用自身优势引入外部资金。在政府规划引导、市场发挥作用、以企业为主体、多种力量参与等这一方面有待提高，政府招商引资力度不够。

（二）市场监管不力，公共服务水平有待提高

在市场监管方面，缺乏相关的监管机制和惩戒措施。本地的居民和外地游客购买同样的商品价格差异很大，游客利益受到侵害时没有好的渠道进行投诉也是政府需要解决的主要问题。

笔者在对古城内的人民群众和游客进行调查访谈过程中发现古城的经营商户对古城市场秩序满意度不高。在调查中发现大部分民众认为古城存在道路过窄、基础设施短缺、古城商业化严重、交通拥挤等问题，这与政府在市场资源配置中的管理不到位有很大的关系。古城缺少相应的平遥特色，产品千篇一律，与其他景点没有区分度。同时，古城内林立无序、流动商业、街道占道等乱象丛生，甚至有些商家严重抬高价钱，住宿价格，餐饮价格高的离谱，给平遥这座历史文化名城带来极坏的影响。几乎90%的群众认为古城商业化十分严重。因此，政府应该在这一方面加大市场监管力度，杜绝商家哄抬物价。

（三）社会动员和引导不足

传统的公共行政强调政府要加强管理，这让人们逐渐产生了一种完全依赖政府的狭隘观念，因此参与古城保护的积极性很低。与此同时，政府缺乏引导、促进和激励措施，也让民众受到原有的狭隘观念的影响很深，民众既缺乏对古城进行保护的意识，也缺乏参与相应部门组织管理下的保护和传承的积极性，这对于古城的保护是非常不利的。

为了解群众对古城保护条例的了解程度，笔者通过问卷针对群众对保护条例了解程度和了解方式进行了调查，问卷内容主要涉及群众对古城保护开发项目的知晓程度、对相关法律法规的了解情况、了解途径，对保护主体的认识情况等。从回收的数据（图3）来看，群众对古城十分了解的只占3%，基本了解占65%，基本不了解占32%。这说明政府的宣传与动员的不到位，对《山西省平遥古城保护条例》宣传力度不足，民众对保护条例缺乏深入的了解。图4展示了民众对古城保护条例的了解渠道。

四、针对地方政府在古城开发保护中的问题提出的对策建议

通过对古城保护中履职状况的调查以及政府职能的界定，结合政府在古城保护履职不充分的表现，笔者认为可以从以下几个方面加强对古城的开发和保护。

（一）扩宽融资渠道，加大投资力度

平遥古城作为世界文化遗产，古城保护项目居多，因此单靠平遥一己之力进行开发和保护资金是不够的，需要扩宽融资渠道以解决古城开发保护中的资金不足问题。

1.加大省市对古城保护的财政支持力度。平遥古城作为依托古建筑、以旅游业为主要发展产业的县，这种特殊性决定了平遥县需要更多的财政支出。由于古城保护资金数量增加和欠债数额增大，古城在税金方面的筹集也需要按照县级市的标准进行征收。省、市、县都应该将古城的开发保护支出列入国民经济和社会发展计划。省、市都应该加大古城保护的经费预算支出，以缓解平遥县财政资金不足问题。

2.引进社会资金，以解决资金不足。仅仅依靠财政支出是无法满足古城保护和开发所需的巨额资金投入，因此政府需要结合古城保护开发的实际状况，创新融资方式，引进社会资本参与投资，不能只依靠政府进行资金保护。为了利用好平遥古城这一文化遗产的品牌，政府可以加大《又见平遥》的开发力度，打造品牌效应以缓解资金投入压力问题。同时，要更加积极的与金融资金进行合作与民众共同开发建设古城景区。或者可以通过实行经营权转让权的方式，吸引民间资金共同参与维护古城的经营。同时鼓励社会各界、企业、单位、团体及个人采用多种方式来支持古城保护发展事业。必要时可以设立项目保护的专项基金，共同促进古城保护事业的发展。

（二）建立科学的市场监管和利益协调机制

要做好古城的开发与保护工作必须对古城重度商业化问题进行治理。政府要继续深化改革，制定出合理的古城规划与保护政策，同时采取适当的法律、财政、技术、科学的举措，以保护、保存古城遗产。在此基础上还要建立科学的市场监管机制和利益协调机制，对古城内经营商户商业活动进行价格上限定价，对不按照市场规定进行胡乱要价的情況进行严厉惩罚，让民众满意、游客满意、经营商户满意。

（三）提高古城的知名度，打造品牌效应

平遥作为晋商文化的发源地，是晋商精神的重要载体，对于了解晋商文化有重要的作用。平遥在商业经营和管理的过程中的形成了以诚信和进取为核心的独特晋商精神。这种精神鼓舞着平遥人在数千年的风雨历程中不断前行。因此。我们要努力传承与弘扬晋商精神，在保留原有优秀文化的基础上发展独特性。并融入更多的平遥文化、平遥元素、使平遥更好面向世界、面向未来。因此，在未来的治理进程中，政府可以通过采用多种方式进行宣传古城文化，打造平遥的品牌效应。并且举办一些具有平遥特色的宣传片或者艺术节，让更多的人了解平遥文化，进而提高古城的知名度。

结束语

平遥古城悠久的历史文化凝聚了大量劳动人民的智慧，保护和进行合理开发古城势在必行。保护平遥古城的优秀文化不仅仅是政府的责任，也是整个社会的责任。只有充分发挥政府在古城治理中的主体作用，动员社会各界广泛参与。平遥古城才能够更好地焕发生机和活力，为平遥人带来幸福和希望！

〔参 考 文 献〕

［1］袁敏.古城保护中的地方政府职能研究［D］.苏州大学，2015.

［2］张爱权.平遥古城旅游开发与保护的对策［J］.前进，2019（05）.

［3］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002（07）.

［4］潘茹君.旅游景区公示语翻译现状及原则——以平遥古城景区为例［J］.晋中学院学报，2019（05）.

［5］吴小天.旅游目的地品牌化治理中的政府角色定位研究［D］.南开大学，2013.

［6］苏丽君.论服务型政府内涵的三个维度［D］.苏州大学，2011.

［7］高宇.基于体验视角对平遥古城文化旅游产品的开发研究［J］.江苏商论，2020（03）.

［8］陈光明.民众保护意识与古城保护［J］.湘潭大学学报，2012（01）.

［9］周颖.平遥古城文化旅游IP开发探究［J］.太原学院学报，2019（06）.

［10］邵甬，胡力骏，徐刊达.平遥实践：人居型世界遗产地保护与活化之路［J］.世界建筑，2019（01）.

〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：２０22 — 11 — ０６

作者简介：刘力霞（1996—），女，山西平遥人，硕士研究生，主要研究方向：基层政府与政治。