中国食糖保障措施被诉案：争议点分析及启示

巫亭

摘 要：食糖是我国重要的大宗农产品和战略物资之一，由于进口食糖数量激增给我国食糖产业造成了严重损害，2017年5月，商务部决定对配额外进口食糖征收保障措施关税。2018年10月，巴西就中国对进口食糖实施保障措施违反GATT 1994第19条及《保障措施协定》向世界贸易组织（WTO）争端解决机构提交了磋商请求（DS568案）。本文首先回顾了DS568案的背景，其次根据巴西对我国提起的诉讼，并结合以往保障措施争端案中专家组或上诉机构的裁决分析了DS568案存在的争议点，总结了我国食糖保障措施与WTO规则可能的相悖之处。基于研究结论，本文提出我国应积极参与国际规则的修改、完善国内的《保障措施条例》等启示，以期为今后更好地使用保障措施合理保护国内产业安全提供经验借鉴。

关键词：食糖;保障措施;贸易争端;争议点

在关贸总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）和世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）框架下，由于大幅削减关税和取消非关税壁垒，各成员国国内产业可能会受到进口冲击，保障措施正是为这些因自由贸易而遭受严重损害或严重损害威胁的产业提供救济的进口限制措施。然而，保障措施的实施条件较为严格，加之其针对的是公平贸易条件下的所有出口国，在实际应用中容易引发贸易争端。2017年5月，我国为保护受进口冲击的食糖产业而实施了保障措施，却遭到了巴西向WTO争端解决机构提起的诉讼（DS568案），巴西认为我国的食糖保障措施不符合国际规则。为此，分析DS568案中的争议点，对于我国更深入地了解国际规则，以及今后更好地使用保障措施来维护国内产业安全具有重要意义。

一、中国实施食糖保障措施的原因

食糖是我国仅次于粮棉油的大宗农产品和重要战略物资，不仅与国民生活息息相关，且直接关系到糖农的生计和社会稳定。入世前，我国对食糖采取许可证加进口配额的非关税保护措施，入世后，我国加大开放力度，将进口食糖纳入关税配额管理，配额量为194.5万吨，配额内外税率分别为15%和50%。由于我国食糖生产成本过高，缺乏价格竞争力，加之我国食糖关税全球最低而关税配额数量却占全球配额总量近一半，即使在配额外进口仍然利润可观。因此，大量国外低价食糖涌入我国。如图1所示，2001年-2010年，食糖进口量均低于配额数量，但自2011年开始，我国食糖进口数量激增，每年的配额使用率均达到100%。2011-2015年，食糖进口量以年均10.7%的速度增长，2015年进口数量为上述期间最高水平，比2011年大幅上升65.99%。2011-2015年分别超配额进口97.5、180.5、260.5、154.5、290.5万吨。①

进口激增给我国食糖产业造成了巨大冲击。2011年至2014年，進口数量急剧增长导致国内市场连续四年严重供过于求，受此影响，国内食糖的销售价格下跌，国内食糖生产企业的销售收入、税前利润等指标也呈下滑趋势。另外，食糖产业的就业人员数量和劳动生产率出现下降。食糖产业遭受重创，连续亏损4个榨季。自2012以来，国内产业已经有多家生产企业被迫停产甚至破产，并且数量呈上升趋势。

在国内产业遭受损害的情况下，保障措施是WTO允许成员国使用的合法贸易救济措施之一。若进口至某一成员国的某一产品数量出现激增，生产同类或直接竞争产品的国内产业受到严重损害（serious injury）或严重损害威胁（threat of serious injury），并且能够证明进口激增与严重损害或严重损害威胁存在因果关系，那么国内产业受损的成员国可以采取提高关税、实行数量限制等保障措施。

2016年7月，广西糖业协会作为申请人向我国商务部递交食糖产业保障措施调查申请书。2016年9月，商务部发布公告，决定展开对进口食糖的保障措施调查。这是我国自入世以来针对农产品发起的首例保障措施调查，也是迄今为止我国发起的仅有的两次保障措施调查之一。2017年5月，商务部发布终裁结果，认为进口食糖确实对我国食糖产业造成严重损害，并决定自2017年5月22日起对食糖实施保障措施，此措施实施期为3年，实施方式为对配额外进口食糖加征保障措施关税，第一年加征45%，第二年40%，第三年35%。

二、中国食糖保障措施被诉案背景

巴西长年位居全球第一大食糖出口国，根据美国农业部数据显示，2020/21榨季，巴西食糖出口量占全球总出口量的50%左右。同时，如表1所示，2017-2020年，巴西稳居我国第一大食糖进口来源国，从巴西进口的食糖分别占我国食糖进口总量的34.5%、26.2%、41%和74.6%。

巴西向WTO提出诉讼中国的请求，很大一部分原因在于食糖保障措施影响了巴西对中国的出口。2017年5月之前，处于食糖消费旺季的月份，巴西向我国出口的食糖数量在40万吨左右，仅有个别月份小于10万吨。自2017年5月开始实施保障措施开始，2017年5月至2018年8月，巴西对我国出口的食糖量出现大幅下降，在此期间的每月出口量均小于10万吨，且多数月份接近于0（图2）。

2018年4月，巴西同中国谈判，希望能够对部分进口食糖免除额外关税，但两国未能达成一致。2018年10月16日，巴西因两国谈判失败向WTO争端解决机构提出与中国就食糖进口管理的某些措施进行磋商的请求，此即DS568案。2018年10月30日，欧盟向WTO争端处理委员会申请加入磋商。2018年10月31日，泰国申请加入磋商。2018年11月1日，危地马拉申请加入磋商，以上三个国家和地区的请求均获得WTO争端处理委员会的同意。时至今日，巴西并未提出成立专家组的请求，DS568案件仍处于磋商状态。②

三、DS568案的争议点分析

WTO成员在实施保障措施时主要受到GATT 1994第19条和《保障措施协定》（以下简称“协定”）的约束。截至目前，在WTO现存的26件被起诉违反GATT 1994第19条和62件被起诉违反《保障措施协定》争端案中，有专家组报告的情况下，除DS562外，其余所有的被诉国均以败诉告终。由此可以看出，使用保障措施条件严格，稍有疏忽便可能违反WTO规则。虽然DS568案并未成立专家组，我们无从得知WTO争端解决机构会对DS568案做出什么裁决，但我们仍有必要根据DS568案中巴西对我国提起的诉讼，结合以往案例中专家组或上诉机构的裁决来具体分析《保障措施协定》的具体要求，从而反思食糖保障措施与WTO规则可能的相悖之处，以期为今后更好地使用保障措施合理保护国内产业安全提供经验借鉴和实践指导。

（一）“未预见的发展”与GATT义务的影响

巴西认为，中国违反了GATT 1994的第19条第1款（a）项，中国未能证明“未预见的发展”③的存在，未能说明未预见的发展如何导致中国食糖进口增加。并且，中国未能说明其在GATT 1994下承担的义务的影响，以及该影响如何导致食糖的进口增加。

在以往的DS98、DS177、DS248、DS518等案中，专家组和上诉机构均认为“未预见的发展”与GATT下的义务的影响并非实施保障措施的独立条件，但它们必须被保障措施的实施国所证实。换言之，实施国需在其调查报告中做出合理和充分的解释，证明存在“未预见的发展”以及为何是未预见的，并且“未预见的发展”已造成进口增加。实施国还需证明GATT 1994规定的一项或多项义务限制了进口成员防止或抵消此类进口增加所产生的影响的能力。在DS518案中，专家组认为印度调查机关未能解释与钢铁有关的“未预见的发展”如何导致钢铁进口到印度的增加。同时，印度的调查报告中进口增加的原因是“低应用关税”，而非关税减让，因此未能就GATT 1994相关义务的影响提供合理和充分的解释。最后裁决印度违反了GATT 1994第19条第1款（a）项。

在中国的食糖保障措施调查报告中，调查机关列举了一系列因素，并认为这些因素导致的进口剧增是中国加入WTO做出关税减让时无法预见的情况。但是在调查报告中，没有说明进口的增加是否为中国承担GATT 1994下关税减让等义务的影响所致，可能存在与GATT 1994的第19条第1款（a）项不符之处。

（二）国内产业的界定

巴西认为，中国违反了《保障措施协定》第2条第1款和第4条第1款（c）项，未能按规定对国内产业进行定义，将同类产品或直接竞争产品的生产商排除在外。

对国内产业的范围进行界定首先需要明确被调查产品的同类产品或直接竞争产品的范围。在DS177案中，上诉机构明确指出，反傾销和反补贴协定中的同类产品定义与《保障措施协定》中的实质上相同，同类主要是指产品物理特性的类似，表现在组成成分、性质、质量和最终用途上，但未涉及直接竞争产品问题。DS518案中，多米尼加调查机关将调查产品定义为“聚丙烯袋和合成长丝制成的管状织物”，同类或直接竞争产品被定义为“以树脂制成的管状织物为原料的聚丙烯袋，以树脂制成的合成长丝为原料的管状织物”。调查机关将FIDECA公司排除在国内产业范围内，因为它通过进口或国内购买管状织物来生产聚丙烯袋。专家组认为，生产任何形式同类产品的任何企业均应被视为同类产品的生产者，并因此成为国内产业的一部分。因此，多米尼加将FIDECA等公司排除出国内产业范围违反了《保障措施协定》第4条第1款（c）项。

在我国的食糖保障措施调查报告中，被调查产品定义为进口原糖或进口成品糖，而同类产品或直接竞争产品是指以国内糖料为原料生产的食糖。此案的争议点在于，中国调查机关认为由进口原糖加工制成的国内成品糖是进口原糖的必然形式，并非被调查产品的同类或直接竞争产品，因此，路易达孚（福建）精炼糖有限公司不属于国内产业。而巴西认为，进口原糖加工企业也应当被纳入国内产业，不能将路易达孚（福建）精炼糖有限公司排除。不难看出，此案与DS518具有相似之处，中国存在违反第4条第1款（c）项的可能性。

（三）保障措施是否在必要范围内实施

《保障措施协定》第5条第1款规定，成员国应当确保仅在防止或补救严重损害及便利国内产业调整所必须的限度内实施保障措施。巴西认为，中国违反了《保障措施协定》的这一规定。

由于保障措施针对的是公平贸易，且具有非歧视性，因此会给相关出口国造成福利损失。为将此类损失降至最低，WTO认为保障措施的实施不得超过限制进口的必要限度。对于这一规定在实践中产生的争议是：WTO成员采取保障措施时是否有义务证明其所采取的措施的适当性。在DS98案中，专家小组认为采取保障措施的成员有义务证明其所采取措施的适当性，但被上诉机构推翻。上诉机构认为协定只要求以配额为保障措施实施方式，且配额水平低于最近3个代表年份的平均水平的成员证明保障措施的适当性。在DS248案中，专家组表示将对美国的钢铁保障措施进行审查，通过对比美国实施的3年关税配额及征收的8%-30%关税是否与补救钢铁产业受到的严重损害威胁的程度相适应来判断美国的保障措施是否符合规则。由此可以看出，协定第5.1条本身存在模糊性，是否符合规则依赖于专家组或上诉机构的裁决。在中国的调查报告中，没有证明35%～45%的配额外关税与补救国内食糖产业所受的“严重损害”的程度是否相适应，是否符合第5.1条和7.1条有待商榷。

（四）是否给予充分磋商机会

协定第12条第3款规定，采取保障措施的成员，应向贸易利益可能受该措施影响的出口方成员提供实现磋商的充分机会，以便有利害关系的成员能够就包括任何形式的补偿在内的相关问题达成谅解。巴西认为，中国未能给巴西提供事先磋商的充分机会。

充分磋商的期限应当是在实施或延长保障措施之前，最迟不应迟于该措施实施或延长前30天，即磋商期限至少为30天才能算作给予充分磋商机会。在DS166案中，上诉机构明确提出，实施保障措施的成员应向出口成员方提供足够的信息和时间，美国没有提供充分的磋商机会，因为保障措施的信息不够明确，无法进行有意义的磋商。在DS214案中，上诉机构裁定，美国公布实施保障措施和实际实施措施之间，仅提供了18天磋商时间，不能视为美国为出口成员方提供了充分磋商机会，违反了协定第12.3条。2017年4月26日，中国调查机关分别与澳大利亚、巴西展开了磋商。20117年5月22日，食糖保障措施正式实施，中间间隔不足30天，存在违反充分磋商条款的可能性。

（五）是否符合补偿与报复条款

由于保障措施针对的是公平贸易行为，协定第8.1条规定，实施保障措施的成员应努力（shall endeavour to）在它与可能受该措施影响的出口成员之间维持与在GATT 1994项下存在的水平实质相等的减让和其他义务。需要注意的是，shall是一种应当实现的强制性目的。巴西认为，中国违反了这条规定，没有努力与巴西维持《GATT 1994》规定的同等水平的减让和其他义务。

在DS468案中，由于乌克兰没有提供充分的磋商机会来审查逐步放宽的保障措施实施时间表，受影响的出口成员无法准确评估保障措施造成的不利影响，因此，无法计算出适当的补偿水平。乌克兰未能“努力保持”实质上相等水平的让步和其他义务，违反了协定第8.1条。中国实施保障措施之前曾与巴西、澳大利亚等国进行磋商，但没有得出有关于补偿的结论，可能有悖于协定规则。

四、DS568案对我国的启示

在WTO框架下，保障措施是WTO所允许的通过正当手段保护国内产业免于损害的措施。由上述分析可知，保障措施的实施条件较为严格。从中国的食糖保障措施引发的贸易争端案DS568中，我们可以总结一些经验，从而为日后更合理地使用保障措施提供借鉴。

一是完善我國的《保障措施条例》。由于我国调查机关主要依据的是国内的《保障措施条例》（以下简称“条例”）进行调查，确保条例与WTO规则接轨有其必要性。目前我国的条例存在如下不足之处：一是尚无关于承担GATT义务的影响的条款，但根据WTO《保障措施协定》和以往争端案的裁决可知，这是实施保障措施必不可少的条件之一。二是未明确“直接竞争产品”的定义，这不利于对国内产业进行界定;三是未明确什么是提供磋商的充分条件。建议我国应与时俱进，对条例中不够明确的内容进行修订，例如增加“承担GATT义务的影响”条款;借鉴美国、欧盟等国家关于“直接竞争产品”的定义，完善我国“直接竞争产品”的内涵;以及给出关于提供充分磋商所需的信息和时间的具体要求，从而规范我国的保障措施，减少不必要的贸易争端。

二是积极倡导国际规则的发展演变。中国始终是国际规则的坚定维护者和践行者，始终积极参与WTO框架下的各项谈判，现已成为WTO的核心成员和全球贸易治理不可或缺的参与者。在现行的保障措施国际规则不够明晰的情况下，我国应积极引领规则的改革。一是在“国内产业”的界定方面，《保障措施协定》中并无关于同类或直接竞争产品如何判定的方式，这将影响到诸如进口增长、严重损害等条件的判定。二是协定未能明确规定实施保障措施的成员国是否需要证明其措施的适当性。中国可以结合全球现有的保障措施实践，向保障措施委员会提交诸如澄清国内产业界定方式、明确保障措施的实施限度等改革保障措施规则的中国方案。

三是熟悉保障措施的程序要求，避免程序瑕疵。保障措施对于调查、通知和磋商程序都有明确的规定，我们在使用保障措施时，应当遵守“程序正义”，履行及时通知和充分磋商等义务。其中，给予利害关系方充分的磋商机会尤为重要。我国在实施保障措施之前，应按照《保障措施协定》的要求与利益可能受影响的出口国就补偿问题进行磋商。并且，应至少为出口国提供30天以上的磋商机会。此外，我国在采取行动前还应及时通知WTO保障措施委员会，确保委员会的知情权。

四是认真研究与保障措施有关的贸易争端案件，尤其是专家组或上诉机构已经发布报告的争端案件。从保障措施的实践来看，由于实施条件严格且规则无法规定得非常详细具体，在实际应用中容易产生争议进而引发贸易争端。我们可以积极学习在其他国家的实践中被专家组和上诉机构给予肯定的做法，并从争端裁决机构判定违反规则的做法中吸取教训，最大限度地减少今后我国的保障措施违反国际规则的可能性。

注释：

①数据来源：中国海关总署http：//www.customs.gov.cn/customs/index/index.html.

②资料来源：云南糖网http：//www.yntw.com/2019/05/1833.html.

③“未预见的发展”是指导致进口增长的情况应当是未预见的（unexpected），是在关税减让谈判时没有理由能够预见和应当预见的情况（王莉娜，2003;王超， 2006）.

参考文献：

[1]岳鹏飞.食糖市场将何去何从[N]. 期货日报，2020-06-03（008）.

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[3]实施食糖保障措施 助力食糖产业成功转型[J].中国食品， 2019（12）： 92-93.

[4]王祥修.中国保障措施立法的完善[J].企业经济，2010（9）：176-179.

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[6]王超.评WTO争端解决机构对保障措施中“未预见的情况”的判断[J].法学，2006（9）：131-136.

[7]王莉娜.论保障措施的实施要件[J].长安大学学报（社会科学版），2003（2）：43-46+60.

[8]刘健，蔡高强.美国201钢铁保障措施案及对中国的启示[J].湖南财经高等专科学校学报，2002（6）：30-35.