城市道路货运车辆通行限制策略的探讨

金治富

摘 要：城市道路货运车辆通行限制旨在缓解城市交通拥堵、减少城市机动车尾气排放以及营造宜居社区。结合我国部分城市货运车辆通行限制的做法，作者系统地阐述了城市道路货运车辆通行限制的基本思路与方法。城市道路货运车辆通行限制的基本思路是以问题为导向、以服务为宗旨、以技术为支撑，在不同区域或道路、不同时间段、不同货车类型实行差异化的货车通行限制措施。城市道路货运车辆通行限制的策略主要是基于货车的出行起讫点、车辆类型、燃料类型、通行时间、货物类型、使用性质等要素赋予或限制货运车辆在城市道路上的时空通行权。城市道路货车通行限制策略的未来趋势是，借助高新技术将城市道路货车通行管理纳入到智慧/数字城市建设中来，逐渐从刚性管控模式向弹性管控模式转移，不断提升城市道路货车通行的管控与服务水平。

关键词：城市道路；货车；通行；限制

Discussion about access restriction tactics of freight vehicles on urban roads

JIN Zhifu

（School of Traffic Management， Peoples Public Security University of China，Beijing102623，China）

Abstract： The goals of access restriction for freight vehicles on urban roads include alleviating traffic congestion of urban roads， reducing emission from motor vehicles in cities and creating livable communities. Basic ideas and methods on access restriction of freight vehicles on urban roads are systematically described by the author， through integrating with practices of access restriction of freight vehicles on parts of cities in China. Basic ideas for access restriction of freight vehicles on urban roads are to carry out different access restriction measures according to different areas， roads， time intervals， freight vehicle types， etc.， in the light of the idea of “problemoriented， service first， supported by technology”. Access restriction strategies of freight vehicles on urban roads are defined as granting or restricting time/space rights of way on urban roads for freight vehicles， based primarily on trip OD pairs， vehicle classification， fuel types， access time intervals， goods types， and nature of use for freight vehicles. The future trends on access restriction tactics of freight vehicles on urban roads are likely to be that freight vehicles access management will be included in the construction process of smart/digital cities by high and new technology， and access control models will be gradually transformed from rigid control to elastic control. And thus， access control and service level of freight vehicles on urban roads will be constantly elevated.

Keywords：Urban road；freight vehicle；access；restriction

修建城市道路，不僅是为了服务于市民出行，也是为了服务于货物运输。长期以来，由于城市道路供需矛盾不断加剧，使得城市道路交通拥堵现象已经成为常态。为了缓解城市道路交通拥堵，城市货运车辆交通一直处于受到严格管控的地位，几乎每个城市都对货运车辆提出了程度不同的通行限制措施。货车通行限制的合理性，一直以来是受到普遍关注的社会热点之一。本文就是着眼于城市道路货车通行限制问题，着重探讨城市道路货车通行限制的策略。

1城市道路货车通行限制的出发点

作为地方政府或城市公共管理部门，提出城市货车通行限制这个议题，主要是要解决当前城市存在的某个或若干个突出问题。归纳起来，有关城市货车通行限制的通告大体分为三个发布途径：一是公安机关及其交通管理部门；二是由生态环境、交通运输与公安三个部门联合发布；三是由当地政府发布。

大多数货车通行限制措施，是由公安机关及其交通管理部门发布的。在公安机关及其交通管理部门发布的货车通行限制通告中，一部分是代表当地政府发布的，这部分通告通常是对当前城市货运交通中存在的若干突出问题进行综合研究之后，在整个行政区域范围内针对所有货运车辆形成一套完整的通行管控方案（含通行限制措施）；另外一部分，大多是本部门出于城市“疏堵保畅”或道路交通安全工作的需要，或者为了积极应对市民合理诉求，在部分区域或道路形成的针对部分类型货车提出的货车通行管控方案。

最近几年，由生态环境、交通运输与公安三个部门联合发布的货车通行限制通告较为普遍，这类通告关注更多的是城市空气质量问题，通过限制低排放标准的货车通行，进而有效控制机动车尾气排放量。

有一些城市的货车通行管理通告是由当地政府发布的。这类通告关注的问题更多，既要应对当前城市面临的各种突出问题，又要处理好各个方面之间的矛盾问题，决策过程更为规范、严谨，最终方案也更具合理性。从当地政府层面来讲，可以对城市道路交通拥堵、货车交通引发的交通安全问题、货车温室气体排放、货车交通噪声等一系列城市突出问题，统筹考虑，从限制与保障两个方面针对城市货运车辆提出一整套道路交通管控措施。政府层面在提出通行限制措施的同時，往往更加关注这些措施对城市商业活动、城市物流配送、居民搬家与装修材料运输以及城市运行保障所产生的不利影响。也就是说，从当地政府层面进行决策，能够很好地处理“管理”与“服务”的关系。从宏观方面来讲，包括城市货运车辆通行限制在内的任何交通管控措施的推出，都应当服从国民经济和社会发展这个大局。

2城市货车通行限制的指导思想

前面提到，提出并实施城市货运车辆通行限制措施，是为了提高城市的交通运行效率、空气质量、宜居性。但是，城市货运是保障城市正常运行不可缺少的要素之一。城市货运需求来自多个方面，既要保障与人民日常生活密切相关的物资流通或商业活动，又要为市政设施日常维护、环卫（含再生资源回收）、应急救援等诸多方面提供交通运输保障。提出任何城市货运车辆通行限制策略，都是以城市货运基本保障为前提的。没有货运，就没有物资的流通，市民对生活物资的基本需求就得不到保障，城市正常运行也得不到保障，这是人们无法接受的。作为公共管理部门或地方政府在采取通行限制措施的同时，必须正视公共事业部门对货车的客观需求以及城市生活物资流通所必需的货车交通问题。

从方法论上讲，在制定城市货车通行限制策略过程中，应优先保障市民出行服务，在满足环境质量（货车废气排放或交通噪音）、交通通畅性以及交通安全性等要求的前提下，基于区域类型、货车类型、道路交通特征和时间段实行差异化的货车通行限制策略。从原则上讲，在起草、论证以及决定城市货车通行限制策略过程中，首先要满足城市运行保障所必需的基本货车交通需求。其次，还要在一定程度上考虑对城市货车交通需求的释放，以期扩大内需或刺激经济的作用。从决策过程上讲，作为起草者或论证者，任何一项城市货车通行限制策略都应从正反两个方面来考虑或论证。一方面，要估计任何一项货车通行限制策略或者整个城市的货车通行管控方案对解决或缓解某个或若干城市突出问题所产生的积极作用。另一方面，要估计这些策略或方案对城市经济活动、生态宜居城市建设和人民生活等诸多方面所产生的各种负面影响。作为决策者，不是单单谋求正面作用的最大化，也不是单单谋求负面影响最小化，而是要在正面作用和负面影响之间进行平衡。

3我国城市货运车辆通行管控的通常做法

长期以来，我国绝大多数城市对货运车辆的通行管控奉行的是“以限为主”的理念。这种理念的建立，主要是基于两个方面的考虑，一是为缓解日益恶化城市道路交通拥挤状况，通过削减货车交通量来控制道路交通需求总量；二是为了改善城市空气质量，通过减少货运机动车（特别是柴油货车）交通量来减少机动车尾气排放量。最近几年，我国对城市货车通行管控政策的取向更多地是从第二个方面考虑的。这主要是遵循近几年我国国民经济和社会发展计划的基本思路和要求。结合我国部分城市货运车辆通行管控实践，这里概括一下目前我国城市货运车辆通行管控的几个特点：

3.1 基于货车交通起讫点与车籍归属地类型实行差异化通行限制

对于城市交通而言，货车交通起讫点可以分为三类：市内货运起讫点、市内外货运起讫点、过境货运起讫点。

货运交通市内起讫点是指货物运输起点和终点均在市区范围内，一般是城市物流配送业务、市内环卫作业、市政设施养护作业等。市内货运大都使用轻型、微型车辆，也有少部分使用重型车辆。对于市内起讫点的货运车辆，用于市内环卫作业、市政设施养护作业、再生资源回收作业等公用事业车辆通过备案方式给予通行保障，但是常规作业时要避开早/晚交通高峰时间段。另外，用于应急救援作业的货运车辆或者是专项作业车，可不受通行时间的限制，但是要通过临时申请电子通行码赋予通行权。由交通警察、道路管理部门、交通运输管理部门紧急调用的救援车辆，由调用部门赋予临时通行权或代为临时报备。

市内外货运起讫点是指货物运输过程中要么起点，要么终点，至少有一个运输端点在市区外围的本市行政区域或者是外省市行政区域。当物流中心（如家具建材市场、农副产品批发交易市场等）处于市区范围内时，这种货运过程是必不可少的，而且货运车辆大多数为非本市车籍的重型货车。城市货运车辆通行限制主要是针对从外地向市内进行大宗商品运输的货运车辆。一般地，物流集散地大多是市区外围地区。于是，这类货车就可以禁止进入市区或市中心区。但是，由于以前城市土地利用规划的欠缺以及市区范围不断扩展，也使得部分物流集散地仍然处于市区。这时，就要合理地给予这类货运车辆在特定时间段（夜间）的通行权。但是，对于运输生鲜产品的货运车辆，应当给予更多的可通行时间段。

对过境货车采用城市外围公路进行分流，避免过境货车交通与市区内部交通产生叠加。过境货车大多数是非本市车藉的重型货车。通常，绝大多数城市都建设有市区外围环路，过境交通大都通过市区外围环路实现过境交通。有些超大城市或特大城市，不仅有环绕市区的外围环路，而且还有环绕该市整个行政区域的外围环路。通常，对于市区外围环路，可赋予过境货车特定时间段（如夜间）的通行权，对于本市行政区域外围环路（与市区交通没有任何关系），可保证过境货车全天24小时通行权。

3.2基于货车类型、核定载质量或总质量实行差异化的区域通行限制

公共安全行业标准《道路交通管理 机动车类型》（GA 802—2019）中，分别按照机动车规格、机动车结构、使用性质对载货汽车进行了分类[1]。其中，按照机动车规格进行分类时，主要是基于机动车总质量和车身长度，将载货汽车分为重型、中型、轻型和微型。从近些年来城市货车通行限制实践经验来看，经常将重型、中型载货汽车作为一个大类（有时称为“大型货车”），将轻型、微型载货汽车作为一个大类（有时称为“小型货车”），并按照大型货车和小型货车分别制定通行限制措施。一般地，对重型/中型货车实行严格的通行限制，而对市内货物运输常用的轻型/微型货车采取少限制或不限制的策略。这是因为，相对于小型货车，大型货车所引发的交通安全问题、交通噪音问题、尾气排放问题更为突出。另外一个方面的原因，是大型货车多用于市区外围公路以及城市间的长途公路运输，而小型货车多用于城市内短途物流配送业务。

天津市环境保护局等部门于2017年4月发布的《关于加强我市中型重型载货汽车及汽运煤炭车辆管理的通告》中规定，天津市自2017年6月1日起，除持有通行证以外，全天禁止本市及外埠中型、重型載货汽车在外环线以内（含外环线）道路通行[2]。随后，为进一步优化城市营商环境，服务经济社会高质量发展，提升绿色货运配送示范城市建设水平，结合城市大气污染防治工作目标要求，上述三部门又在2021年12月发布了《关于实施部分中型、重型载货汽车便利通行措施的通告》。该通告针对悬挂新能源号牌的中型、重型载货汽车和本市核发号牌符合国六排放标准的中型、重型载货汽车（危险物品运输车辆、工程运输车辆除外），从全天禁止通行调整到为夜间部分时间段允许通行，即允许每日22时至次日7时进入该市外环线（含）以内道路行驶，但不得进入该市外环线（含）以内设有禁止载货汽车驶入标志的道路行驶[3]。

长沙市公安局交通警察支队发布的《关于市区部分区域及路段限制货运车辆通行的通告》（长公交法〔 2020 〕136号）中，分别对轻型/微型载货汽车和重型/中型载货汽车的通行限制做出了规定。针对轻型/微型载货汽车的通行管理方案中，不仅给予了本地车籍的这类车型在城区的便利通行政策及措施（年度报备），而且还对具有便利通行资格的轻型、微型载货汽车，提出精细化的道路通行限制方案（市中心区内道路交通繁忙时段限制通行、市中心区环绕道路早/晚交通高峰时段限制通行）。特别是，针对在城市物流配送中常用的轻型/微型封闭式载货汽车和轻型/微型厢式载货汽车，也采取了差异化的通行限制措施。[4]

按照货车类型实行差别化通行限制时，除了以重型/中型货车、轻型/微型货车的方式作为基础性分类进行通行限制外，还可结合机动车结构分类方法或机动车使用性质分类方法，对不同类型的货车实行差异化通行限制措施。另外，还可以按照长期以来形成的交通社会文化习惯，形成组合型的货车类型。不过，使用这种组合型货车类型概念时，必须在规范性文件（通告）中明确其涵盖的车辆类型。例如，深圳市公安局交通警察局在2022年6月发布的《关于继续在我市部分区域及道路限制货车行驶的通告》中，使用了大型货车、小型货车的概念，并在该通告中明确了这些概念，大型货车是指重型或中型货车、牵引车、专项作业车；小型货车是指轻型或微型货车[5]。再有，还可以对特定货车类型通过多重定语结构式来定义特定货车类型，使通行限制对象的概念更加清晰明确。例如，深圳市公安局交通警察局在2022年6月发布的《关于继续对柴油轻型自卸货车实施限制通行措施的通告》中在“自卸货车”前缀“柴油”“轻型”，定义了特定货车类型[6]。

通常，重型货车在市区道路都会受到严格的控制，中型货车可允许在市中心区以外的环形市区范围内道路限时通行，轻型及微型货车可在市中心区道路限时通行。

3.3基于排放标准对货车实行差异化通行限制

现阶段，为了积极适应新能源产业的发展需要，且新能源货车在货车拥有量占比不大的前提下，通常对新能源货车不采用通行限制措施。对于燃油货车，大多数城市通常按照尾气排放标准设定货车通行权限，且按照尾气排放标准从高到低（国三以下）的顺序对柴油货车的通行区域或路线实行梯度通行限制。尾气排放标准高的货车（例如，国五以上的货车）可以在市区范围内特定时间段赋予通行权。尾气排放标准低的货车（例如，国三以下的货车）只能在城市外围以外的道路行驶。

为改善城市空气环境质量，有效降低机动车污染物排放，像北京、上海等少数城市实行了整个行政区域限制低排放标准货车通行政策。依据北京市交通委员会等部门发布的《关于对国三排放标准柴油载货汽车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》（京交发〔2018〕187号），自2019年11月1日起，全天禁止所有国三排放标准柴油载货汽车（含整车运送鲜活农产品的国三排放标准柴油载货汽车）进入本市行政区域内道路行驶[7]。依据上海市交通委员会等部门发布的《关于调整本市国三排放标准柴油货运机动车限制通行政策的通告》（沪交科〔2020〕23号），上海市自2020年10月1日起，全天24小时禁止国三标准柴油货运机动车在G1503上海绕城高速范围以内的道路上（含G1503上海绕城高速以及G1503上海绕城高速高架段投影下的地面道路）行驶[8]。G1503上海绕城高速所围区域几乎覆盖了上海市整个陆地行政区域。

对于国三以下排放标准的货运车辆，大多数城市采取以市区外环路为界限禁止在市区道路通行的政策。例如，成都市公安局等部门发布的《关于对部分货车采取交通管理措施的通告》（2021）中规定，自2021年9月1日起，全天24小时禁止国三及以下排放标准的货车驶入成都绕城高速（G4202，不含）以内区域[9]。杭州市人民政府发布的《关于加强国三及以下载货柴油车通行管理的通告》（杭政函〔2019〕40号）中规定，2019年10月8日起，全天禁止国三及以下排放标准的柴油燃料货车（包括低速货车、牵引车、专项作业车等）在绕城高速公路围合区域内（不含绕城高速）所有道路及高架（含匝道以及附属桥梁、隧道）的道路通行[10]。

对于超大城市、特大城市或大城市，市行政区域还可划分为几类管控区，然后基于区域类别对不同排放标准的柴油货车给予差别化的通行权。西安市人民政府发布的《关于柴油货车通行管理的通告》（市政告字〔2018〕4號）中，将西安市行政辖区划分为三类柴油货车通行管控区域。一类管控区（相当于西安市中心区）：西安市三环路（含）以内区域；二类管控区（相当于西安市中心区以外的市区范围）：以西安市三环路为界并向外延伸，东至210国道、101省道以西区域，西至西安高新区、未央区与西咸新区交界区域内，南至107省道（关中环线），北至西咸北环线西安市行政区域；三类管控区（相当于西安市区外围区域）：除了一类、二类管控区以外的西安市行政区域。国五及以上排放标准柴油货车，在二类、三类管控区可全天24小时通行，但是在一类管控区只能在限定时间段（每日21时至次日7时）通行；国四及以上排放标准的柴油货车在二类、三类管控区可全天24小时通行，但是禁止在一类管控区通行；国三及以下排放标准柴油货车，只允许在三类管控区通行，禁止在一类、二类管控区通行。[11]

3.4 基于时间段的通行限制

货运车辆在城市道路上的通行权，往往是基于区域或路线周围环境特征以及交通负荷水平、货车类型或排放标准，对货运车辆在特定区域或路线上的通行时间做出限定。这样做的指导思想是以小客车交通为主体的城市道路交通在每天（一般是工作日）特定时间段规律性地处于交通拥挤或交通负荷较大的状态，为避免在这些时间段出现“雪上加霜”的局面，要对货车通行权或交通量进行控制。基于时间段提出货车通行限制措施的同时，还要考虑哪些时间段可供货车通行。基于时间段的货车通行限制措施大体上可分为全天24小时禁止通行、交通繁忙时间段禁止通行（如7：00-23：00）和早/晚交通高峰时间段禁止通行（如7：00-9：00；17：00-19：00）。

3.4.1 全天24小时通行限制

全天24小时禁止货车通行，一般是在市区为数不多的小面积局部区域或道路（含桥梁或隧道）上实施。实施全天24小时禁止货车通行的同时，必须同时考虑这些道路沿线地区货车交通需求以及可达性，或者说必须提供确保货车交通可达性的备用路线。

全天24小时禁止货车通行，有的是针对所有货运车辆，有的是针对部分类型的货运车辆。但是，这种全天24小时的通行限制策略，仅适用于少数道路，不适用大面积区域性通行限制。

针对所有货车实施全天24小时通行限制措施，必须要严格控制适用的区域范围或道路条数。例如，广州市公安局交通警察支队发布的《关于广州市区限制货车通行的通告》中规定，在广州市仅在官洲隧道、广州大学城内的中环东路和中环西路实行“全天24小时禁止所有货车通行”措施[12]。根据长沙市公安局交通警察支队发布的《关于市区部分区域及路段限制货运车辆通行的通告》（长公交发〔2020〕136号），长沙市仅在10条桥隧，即营盘路隧道、南湖路隧道、湘江路浏阳河隧道、营盘路年嘉湖隧道、万家丽路高架桥、湘府路高架桥（含隧道）、橘子洲大桥、银盆岭大桥、福元路大桥和芙蓉大道（中意路至融城路）主线道路（含桥隧）实行“全天24小时禁止所有货车通行”措施[4]。

对于主要用于农田作业的农用机械以及在农村地区使用较多的具有货运属性的低速载货汽车和三轮机动车，通常在城市规模较大的城市市区范围内全天24小时禁止通行。对于城区（建成区）面积较小、农业区面积较大的中小城镇，考虑到农民使用低速载货汽车或三轮机动车运输农副产品到城区农贸市场、菜市场、超市的现象较为普遍，在中小城镇的城区范围内不宜实施24小时货车通行限制方案。

3.4.2交通繁忙时间段的通行限制

在市区、市中心区或城市主干路的交通负荷度都有可能较高，限制货车通行可能是最为重要的交通拥堵缓解途径之一。不同的城市及其不同的区域范围，为交通繁忙时段定义的起止时间也有很大差异。除了通常的早、晚交通高峰时段（交通状态处于饱和状态或交通拥堵状态，且大多数道路处于交通拥堵状态），在临近早/晚交通高峰时段的时间段（9：00-11：00；15：00-17：00），甚至是整个白天以及上半夜（7：00-23：00），某些区域或道路的交通负荷都有可能处于较高水平。因此，我们将道路交通负荷处于较高水平（交通状态处于饱和状态或饱和度大于0.7的状态，且大多数道路处于饱和度大于0.7的状态）的时间段（含早/晚交通高峰时段）称为交通繁忙时段。如果某些区域或道路的交通繁忙时段是从早晨持续到夜晚，那么对交通繁忙时段起止时间的定义是一个关键问题。在对交通繁忙时段定义时间区间时，起始时间一般选择早晨6：00或7：00，终止时间一般在晚上20：00-24：00时之间做出选择。交通繁忙时段对于起始时段的定义，各个城市差异不大。但是，对于终止时间的定义，不同的城市、区域或道路交通特征差异较大，影响因素也较多。不过，对交通繁忙时段终止时间点的定义只有一个客观标准，就是基于道路交通负荷水平从高到低陡变后的一段时间（15分钟）内该交通状态参数不再发生大幅反弹或波动的某个时间点。考虑到夜晚货运车辆通行需求与夜间交通安全（货车行驶尽量避开凌晨2：00-5：00时），选择交通繁忙时段终止时间点时不要有动辄就定义23：00或24：00时的惯性思维，尽量提前，不要拖后。

依据石家庄市人民政府2021年12月发布的《关于市区道路通行管理的通告》，石家庄市在早高峰之前、晚高峰之后的两个交通繁忙时段（每天9时至11时、15时至17时），以微型、轻型载货汽车和微型、轻型专项作业车（不含新能源汽车）为通行限制对象，只对处于城市中心区的部分城市主干路或次干路实行通行限制措施，限制通行道路如下：中山路（西二环至东二环）、裕华路（东二环至苑东街）、中华大街（南二环至北二环）、平安大街（槐安路至和平路）、建设大街（槐安路至和平路）、维明街（槐安路至宁安路）、青园街（槐安路至和平路）、友谊大街（槐安路至和平路）、体育大街（槐安路至和平路）、槐安路主路（时光街至复兴大街）。[13]

北京市交通委员会等部门发布的《关于对部分载货汽车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》（京交发京交发〔2017〕179号）将载货汽车的号牌核发地划分为本市核发号牌（含临时号牌）和外省、区、市核發号牌（含临时号牌），并依据载货汽车号牌核发地分别规定了限制通行时段和限制通行区域。每天6时至23时，北京市市区范围即五环路（不含）以内道路禁止本市核发号牌（含临时号牌）的载货汽车通行，五环路主路允许本市核发号牌（含临时号牌）的载货汽车通行，但是禁止核定载质量8吨（含）以上本市核发号牌（含临时号牌）的载货汽车通行。每天6时至24时，六环路（含）以内道路禁止所有外省、区、市核发号牌（含临时号牌）的载货汽车通行。[14]

3.4.3早/晚交通高峰时间段禁止货车通行

城市交通拥堵问题主要发生在早、晚交通高峰时段。在城市的早、晚交通高峰时段，城市道路的交通服务对象主要是用于市民日常通勤的公共电汽车、出租车、私人小汽车和自行车（含电动自行车）。本着货车交通不与客车交通重叠的方针，在早、晚交通高峰时间段，通常会严格限制货车在市中心区道路通行。即使是轻型、微型货车，甚至是新能源货车，也不例外。例如，石家庄市人民政府发布的《关于市区道路通行管理的通告》规定，微型、轻型载货汽车和微型、轻型专项作业车（含新能源汽车），每天7时至9时、17时至19时限制通行二环路（含主路、辅路）以内道路[13]。又例如，《关于广州市区限制货车通行的通告》中规定，每天7时至9时及17时至20时禁止所有货车在市中心区（不含高速公路、华南快速干线、东南西环城市快速路、茅岗路、护林路（茅岗路以东路段））内道路行驶[12]。

长期以来，为了减轻城市道路交通压力，城市道路货车通行管控大多倡导“夜间货运”模式，但是，考虑到货车装卸作业以及货车交通运行所产生的噪音会对居民夜间休息产生严重影响，有些道路应当避免采用“夜间货运”模式。特别是，对于涉及交通噪音的居民投诉量较大的道路，更应当提高站位，为道路沿线居民营造一个良好的宜居环境。一般地，对于道路沿线大型居住区与道路边缘相距较近、无交通噪音屏蔽以及其它有效减噪设施、居民投诉多的道路，不宜采用“夜间货运”模式。当然，对于临时性的市政设施改造与养护以及其它运输需求，还是可以实行夜间货车作业的。

3.5 基于特殊运输需求或使用性质在货车通行限制区域对部分货车赋予通行权

为满足城市基本生活物资运输需要和城市运行保障需要，在满足尾气排放要求的前提下，对物流配送车辆、生鲜农副产品运输车辆、城市运行保障车辆以及应急保障车辆，多以备案的方式赋予通行权。杭州市公安局交通警察局于2021年12月发布的《关于推广杭州市货运导航系统通行服务措施的通告》中规定，运输鲜活冷冻货物、农产品、民生保障、抢险救灾物资的车辆以及环卫专项作业车、带有邮政专用标志的货车等特殊保障车辆，可在市行政服务中心通行证窗口和各公安分局、县（市）公安局交警大队通行证窗口申请通行备案[15]。石家庄市人民政府于2021年12月发布的《关于市区道路通行管理的通告》中明确，对确需通行限行区域内道路的应急抢险、城市民生需求、城市物流配送、保障城市运行的载货汽车、专项作业车实行通行证管理，并提供了通过手机微信与手机APP办理电子通行证或城市货车通行码的途径[13]。

3.6 基于通行证（码）的刚性/弹性货车通行管控模式

在制定城市货车通行限制方案的同时，可以基于通行证（码）制度或发放办法来对货运车辆通行实行刚性的或弹性的通行管理。南京市公安交通管理局于2021年12月发布的《关于优化南京市主城区货车通行管理政策的通告》中，就是基于货车类型（本市籍轻型以下货车、本市籍中型以上货车和外籍货车）和通行区域类型（一类区、二类区和三类区），以通行证办理要求为主线来表明货车通行管控方法[16]。在当前的南京主城区货车通行管理政策下，对厢式货车、封闭式货车以及新能源货车在通行证办理、免于办理通行证等方面给予了比其它同类车型更加宽松的通行管控政策。

在城市道路交通管理中完全放开对货车交通的管控，是不现实的。通行证（码）的发放是城市货车通行管控的传统手段。通行证（码）发放可以在刚性管控模式或弹性管控模式下运行。过去相当长的时期，直到现在，刚性管控模式的通行证发放方法占据着主导地位。所谓刚性管控模式，在实行货车通行限制的区域或道路，只有在特定运输需求、专项作业需求以及应急响应需求的情形下，才能通过发放通行证的办法给予特定类型货车在受限区域/道路、受限时间段的通行权。在刚性管控模式下，大多数货车只有在交通负荷水平低的时间段具备道路通行权，且在不同区域下对部分货车类型也要求办理通行证才能通行。在交通负荷水平高的时间段，有特定需求、特定类型的货车需要通过备案或申请通行证（码）的方式获得长期或临时的道路通行权。在弹性管控模式下，除了不符合尾气排放标准的化石类燃料货车类型以及其它不适宜城市道路通行的货车类型以外，几乎没有货车通行限制，货运企业或车主基于货物运输需求，可以通过备案或临时申请通行证（码）方式获取货车在城市道路上的通行权，授权机关只是基于货车交通起讫点关联区域或道路的交通状况给予货车道路通行权（禁止货车通行的个别道路除外），且不附加任何条件。

刚性管控模式使用较为普遍，其优点是可以按照决策者或管理者的意图，有效控制道路交通负荷，并且解决需要面对的突出问题。缺点是货物运输只能在规定的时间段进行，因货车通行限制会导致临时性的货物短缺，对商品经济活动以及其他相关活动会产生不利影响。在刚性管控模式下，极易出现客车违法载货（客车用作货车）的现象。在弹性管控模式下，货车的道路通行权实行“基于路况的按需分配”，运输企业或车主可以按照货物运输需求，获得道路通行权。在弹性货车通行管控模式下，货车运输需求可以得到很大程度的满足，群众满意度会得到显著提高。但是，如果没有约束条件和先进技术的支撑，按照粗放型的“申请即办”的思路，城市道路交通负荷水平很难得到有效控制，城市道路交通状态可能会急剧恶化。

城市货车通行的弹性管控模式只有依托智慧城市交通系统才能可靠运行。目前，基于交警微信公众号或交管“12123”APP等手机应用软件建立起来的便携式城市货运通行服务系统已经在许多城市得到了广泛的运用。手机不仅可以作为车载导航工具，还可以通过手机应用软件在线办理货车通行申请（无论是货车车主还是交通管理部门，都可以借助于手机应用软件在线申请或赋予货车的道路通行权）。但是，目前大多数城市所使用的货运通行服务系统，只能让特许货车通过申请货车电子通行码的方式，获得在货车通行限制区域内的长期或临时通行权。这种仅对特许货车赋予货车通行码的方式，还不属于弹性管控模式。当然，少数城市对特定类型货车在特定区域内采用的是“即时申请、即时通行”的电子通行码申请模式。这种赋予货车通行码的方式近似于弹性管控模式。基于数字孪生技术建立起来的智慧城市货车通行服务系统，可以实现展现城市道路网交通路况的物理世界与数字映像之间的实时交互，并在大数据、人工智能等高新技术支撑下对任何一辆有运输货物需求或专业作业要求的货车实时赋码通行，从而实现真正意义上的弹性管控模式。

4城市道路货车通行限制的传统策略与未来趋势

随着“放管服”改革的不断推进以及智慧城市或数字城市建设步伐的加快，城市道路货车通行限制策略也将进一步向着更加科学化、智能化的方向迈进。目前，应当实行“两条腿走路”的方针：一方面，在货车通行管控纳入到智慧城市或数字城市建设之前，还应当以科学化、便民化、务实的要求，制定传统策略；在货车通行管控纳入到智慧城市或数字城市建设期间，应当以创新精神开发各种智能化的城市道路货车通行管控模式。

4.1科学化、便民化、务实的传统策略

4.1.1区域化或区域差别化的通行限制策略

货车通行限制，既可以基于区域，又可以基于路线，提出通行限制措施。基于区域提出限制措施。基于区域提出限制措施时，对于集中布局的城市道路网，一般是从内向外的方式划分为若干管控区，不同的管控区对应不同的管控方案。对于分散集团式城市道路网，只是在各个分区分别设置货车限行区域，而各区域间联络线道路通常按照过境道路看待，对货车不采取通行限制措施。

区域性货车通行限制，特别是较大面积的区域，严禁采取24小时禁止所有货车通行的“一刀切”式措施，至少要给予部分货车在部分时段的通行權。即使是城市核心区，也不应采取24小时禁止货车通行的措施，至少要给予轻型或微型厢式或封闭式货车有足够的进入和驶出该区域的时间。同时，为了便于城市物流配送的及时性，除了按照“夜间货运”模式以外，也要积极利用早高峰和晚高峰之间的“平峰时段货运” 模式。平峰时段货运时间段一般起始于早高峰结束时间、终止于晚高峰开始时间，一般不少于7小时（如工作日9：00-16：00，或者工作日9：30-16：30）。实际上，一旦区域型的早高峰、晚高峰起止时间一经确立，白天平峰时间段也就确定下来了。制定区域性货车通行限制措施时，应最大限度地保障本地部分类型货车在白天平峰时段的通行权。

4.1.2基于个别道路的通行限制策略

基于个别道路的通行限制策略，与区域化的通行限制策略不同，主要是基于城市干路的交通负荷水平以及交通战略地位。通常，交通战略地位重要（例如，城市范围内穿越大江大河的大型桥梁或隧道）、交通负荷水平高以及沿线交通环境特殊的城市道路实行货车通行限制，可以在很大程度上保障该条道路的正常运行以及对沿线环境的重点保护。给予货车更多的通行路线，不但可以有效地控制货车在任一道路交通流中的比例，使交通流特征不因货车占比过大造成对交通流特征的恶化或环境噪音的增加。另一个方面，对个别道路实施货车通行限制策略，可以使货车在特定道路网中任一对交通起讫点间有更多的路径选择。当货车行驶噪声声级已经达到对道路沿线居民的显著影响，并且无法采取工程技术措施的情形下，对个别路线的通行限制还是必要的。

4.1.3基于低碳理念，对新能源货车以及不同尾气排放标准的货车采取差异化通行限制策略

以低碳城市为目标，在城市道路交通负荷允许的前提下，当零排放货车即新能源货车在本地货车拥有量占比不大的情形下，且当前的新能源货车数量不足以对交通状态产生显著影响时，一般不采取通行限制措施。当城市道路交通负荷水平较高，且当新能源货车数量在当地货车拥有量的占比较大时，如果对新能源货车通行不加限制，就会对城市道路交通状态造成显著影响。因此，要不要对新能源货车施加通行管控，以及实施什么程度的管控，主要取决于城市道路交通状况以及新能源货车在货车拥有量的占比。现阶段，为促进新能源汽车产业的发展，相对于普通的轻型、微型货车，对轻型、微型新能源货车（纯电动货车）应实行较为宽松的通行管理策略或者是适度的通行限制策略，而对于重型、中型新能源货车仍需给予较为严格的通行限制（主要是从交通噪音、交通安全、道路通行条件以及交通流稳定性等方面来考虑）。

燃油类货车在城市范围内的通行管控程度，主要取决于货车达到的尾气排放标准。货车排放标准越高，受到的通行限制越少。反之，货车排放标准越低，受到的通行限制越严格。

4.1.4于货车类型的差异化通行限制策略

城市货运车辆通行限制的一个难点，在于如何在满足城市货运需求的情形下进行货车通行限制，或者说，如何在研究货车通行限制方案时考虑城市货运的客观需求。货车通行限制最为常用的策略就是基于车辆类型实行差别化通行限制。这是因为，基于不同车辆类型制定通行限制策略，主要着眼于不同车辆类型在尾气排放、行驶噪音、道路交通安全三个方面所表现的差异性。通常，相对于重型/中型货车（或者称为大型货车）来说，轻型/微型货车（或者称为小型货车）在尾气排放、行驶噪音、道路交通安全三个方面的问题要轻得多。因此，相对于重/中型货车，对轻/微型货车的城市道路通行限制要宽松得多。对轻型/微型货车实行宽松的通行管理策略，也是为了最大限度地满足各个领域对城市货运的客观需求。

长期以来，基于货车核定载质量或总质量（机动车行驶证上有标明）划定通行限制车辆类型较为普遍。基于核定载质量或总质量，通常也是对应特定车辆类型的，即以微型货车、轻型货车、中型货车或重型货车核定的最大载质量或总质量为基准，对于轻型以下货车，可以0.5吨的倍数来划定通行限制货车类型，对于中型以上货车，可以向上取整来划定通行限制货车类型。为了营造宽松的营商环境，一方面要尽可能满足城市物流配送需求，一方面要考虑轻型或微型货车货物运输效率的差异以及货车交通需求量的控制水平，除了特别区域或道路以外，对轻型以下货车原则上不宜进一步细分限行吨位。

在城市货车通行管控过程中，还可以基于机动车结构类型，对于专门用于城市物流配送的常用货车类型（如封闭式轻型/微型货车、厢式轻型/微型货车）采取倾斜性政策。但是，对于客货两用的多用途货车（皮卡车）而言，除了市政设施养护、城市管理、工程抢险、应急救援等领域的特定需要外，一般不宜采取过于宽松的通行管理政策。这样要求的理由是，城市道路交通运输工具的使用，必须遵循“客货分开”的原则，即客车用于载客、货车用于载货。当前，为了激发市场活力，货车通行管理政策正在逐渐向着逐步放宽的趋势发展，但是不能忽视城市交通管理的基本规律和原则。

4.1.5基于时间段的通行限制策略

基于时间段拟定货车通行限制方案，与货车类型、区域类型、道路战略地位相关。

城市道路交通负荷在一天24小时内呈现波动性特征，使得不同时间段呈现不同的交通状态（自由流状态、交通繁忙状态、交通拥挤或交通堵塞状态等）。在城市道路上对货车实行通行限制一般局限于交通繁忙状态、交通拥挤或交通堵塞状态下的时间段。这里，交通繁忙时段既包括正常交通状态（交通流以较高速度运行且处于或接近于道路通行能力的状态），也包含非正常交通状态（交通拥挤或堵塞状态）。在城市的特定区域或道路，交通繁忙状态持续时间较长，往往是从早高峰起始时间点（通常是7：00，有些城市由于时区的差异，可能会晚一些）开始，一直到当晚20：00-24：00区间内的任意时间点。在交通繁忙时段实行货车通行限制，通常针对重型/中型货车、轻型/微型货车分别划定局部区域或部分道路为限制通行区域或道路。自由流时段或者全天24小时的货车通行限制，针对重型/中型货车、低速载货汽车或农用机械等行驶噪音较大的货运车辆，划定的限制通行区域范围较大，划定的限制通行道路条数较多，而对针对轻/微型货车划定的限制通行区域范围较小，限制通行道路条数也较少。

在每周的工作日，由于通勤交通集中发生在早晨或傍晚两个时段，从而使城市道路交通负荷水平在这两个时间段持续处于高位，而且普遍会呈现交通拥堵状态。因此，习惯上我们把早/晚通勤时段称为早/晚交通高峰时段。有些小城市，可能还会呈现中午前后两个小交通高峰。虽然說每周工作日中午前后会出现两个通勤小高峰，但是这两个小高峰持续时间短、交通负荷水平不高。所以，很少针对中午前后两个小高峰来设定货车通行限制。因此，基于时间段设定货车通行限制时段，主要是针对早/晚交通高峰时间段。

为避免货运车辆交通与市民出行交通高峰的叠加，早/晚交通高峰时段对货车的通行限制，通常是针对所有货车类型的。对于重、中型货车（城市运行保障车辆除外）的通行限制，不仅在早/晚交通高峰时段实行通行限制，还要拓展到全天交通繁忙时间段。

总的来说，城市道路货车通行管控应遵循“夜间货运为主、白天平峰为辅、早/晚交通高峰时段严格控制”的理念。合理设定货车禁限行时段，既要给予货车在夜间的通行权，又要给予货车在白天足够的通行时间，最大限度满足各种各样的货车交通需求。对运输生鲜或冷藏的食品、药品以及其它配送时效性强的特种货物的专业运输车辆，可通过核发通行证（码）方式在禁限行时段内给予特别通行服务保障。

4.1.6保障民生货车类型应与城市道路交通相适应

为了保证城市道路交通流的顺畅性，选择保障民生的货车类型时，应使该类货车的交通运行特征尽可能与在小型载客汽车相接近，并且对常规城市道路通行条件是适用的。例如，轻型以下的厢式或封闭式货车。保民生，也是促经济。对于保障民生的货车，一般只是在早/晚交通高峰时段限制通行。

4.2 创新性、智能化、服务性的货车通行管控策略

随着智慧城市或数字城市的建设，各种形式的创新性、智能化、服务性的城市货车通行管控系统应运而生。在搭建这类管控系统过程中，可以积极尝试各种高新技术，不断提升管控的智能化水平，从而达到提高货车通行的服务水平。无论采用什么技术，智能化水平有多高，最终目标还是谋求对货车交通的管控与服务水平。因此，不同城市可以基于当地技术条件，可以提供不同的管控或服务层级：

第一级，基于区域货车通行限制方案，在行政规范性文件中一般都会明确，在受限时段内，用于应急抢险、城市民生需求、城市物流配送、保障城市运行的载货汽车或专项作业车可以通过申请中长期通行证（码）获得道路通行权。这个层次的货车通行限制是一种兜底式的货车通行管控模式，也是最为严格的货车管控方式。目前，我国大多数城市的货车通行证（码）的办理，都是基于这个层次。

第二级，在区域货车通行限制方案下，在受限时段内不享有通行权利的货车，因为货物运输需要或专项作业要求，需要临时获得通行权利的，也可以通过城市货车通行管控系统申办临时通行证（码）。这种层次的服务对象多是本地车籍的轻型（含）以下厢式货车、封闭式货车。对于中型（含）以上货车、专项作业车申请通行码，一般控制较为严格，只有在极其特殊需要时才能获得货车通行码。

第三级，基于智慧城市或数字城市的货车通行管控系统，对于所有货车实行“实时报备、实时控制”的货车通行管控模式，市区范围内除了极个别的道路或时间段以外，根据区域类型、货车类型、运输货物类型、道路交通条件以及其它法定条件或相关禁令，随时随地决定是否发放货车在市区道路的通行码。在实时报备模式下，只要具有货物运输需要或专项作业要求，货车所有者、管理人或驾驶人就可以随时随地通过货车通行管控系统申办通行码，申请者可以基于货车起讫点自行规划通行路径，也通过该系统智能化算法获得系统推荐的通行路径。无论是自行规划通行路径，还是系统自动生成通行路径，都应将实行限制通行的个别道路排除在外。实时控制又分为实时预测型控制和实时反应型控制。实时反应型控制是一种常用的实时控制模式，它是以城市道路交通处于正常运行状态为前提，一旦货车规划通行路线或备选通行路线均处于交通堵塞状态时，货车通行管控系统（车主手机终端应用程序可以冠以“城市货车通行服务系统”）将在这些路线上显示拥堵状态，不再发放通行码（应急响应车辆除外）。在实时反应型控制模式下，货车车主申请通行码的成功率可能不高，群众满意率会受到影响。实时预测型控制则是以往交通运行数据对任何一个区域或一条道路预测未来在任何一个时间段的交通运行状态，只要该区域或道路处于货车通行允许的交通运行状态条件，都可以申请，并立即赋予通行码。实时预测型控制模式，可以实现“即时申请、即时赋码”，群众满意率高。但是，由于是预测型的，有时会产生偏差，个别区域或路线会产生交通拥堵。

总之，城市道路货车通行限制策略的开发，应积极倡导和贯彻“放管服”的行政管理理念，而且要清醒地认识到“管理是手段，服务是宗旨”。在制定货车通行限制策略时，要逐渐从“以限为主”（第一级管控）向“以服务为主”（第三级管控）过渡，才能更好地适应经济建设和社会发展的需要。

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