排污权交易政府监管的现存问题及完善进路

黎映彤

摘要：政府监管作为排污权交易中基础的一环，发挥着重要的作用。但目前排污权交易政府监管法律制度存在着法律法规不完善、政府权力边界不明确、尚未形成完备的监测体系等问题，成为排污权交易制度推行的困难之一。如何科学发挥政府的监管作用，应有一个解决路径，首先须建立健全排污权交易立法；其次具体规定政府监管责任；最后应完善政府监管相关配套制度形成完备监测体系，各环节相辅相成。

关键词：排污权交易；政府监管；法律完善进路

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.077

0引言

我国在20世纪80年代就开始对排污权交易进行研究试点，但至今还未能在全国推广。政府作为排污权交易的监管主体具有正当性和必然性。首先，政府在排污权交易的两级市场中都发挥着重要作用，在初级市场中需要政府做好初始分配工作；在二级市场中要监管排污主体双方的交易活动，包括交易前、交易中和交易后的全过程。其次，政府具有其他社会组织所不具备的组织能力和优势，其所具备的专业度是其他社会组织所不能及。最后，市场配置资源可能会出现失灵的情况，在市场失灵的情况下，政府能够实行宏观调控，实现资源的有效配置。排污权交易制度未能在全国推行的原因众多，就目前关于政府监管的现状来说，一方面，在立法层面尚无专门规定排污权交易制度的法律法规。只在《大气污染防治法》中规定了要推进排污权交易，但并无具体详细的规定。另一方面，在实践中，2015年生态环境部门对试点地区进行过深入调查。结果表明，在排污权交易中，政府干预过多，排污权交易的条件不明确，排污权交易市场不活跃，未能激发企业积极性等。总之，政府监管由于法律法规的不完善，政府缺少行动指南，在实践中不是越权管理就是监管不力。

1排污权交易政府监管存在的问题

1.1排污权交易政府监管法律制度不完善

首先，迄今为止我国尚未确立一部高位阶的法律，专门对排污权交易进行规范。目前关于排污权交易政府监管的规定，仅在于《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》里的几个条文。内容仅为原则性的规定，例如可以进行排污权交易、政府负有监管职责等，实则未对排污权交易的运行、政府监管的内容、方法、限度等做出详细具体的规定。这将导致政府无法可依，政府权力边界模糊，进而可能导致政府失灵。2014年，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，但内容依旧多为原则性的规定，在指导实践方面的作用有限。其次，现有关于排污权交易地方立法也未成体系，各成一派。

上无高位阶法律文件作为保障，下有规定但不统一，无疑会影响排污权交易政府监管部门职责的履行，难以形成统一的规范格局。总而言之，法律体系的不完善阻碍了排污权交易政府监管法律制度建设的进展，排污权交易的推行步履维艰。

1.2政府权力边界不明确

排污权交易制度的关键在于充分发挥市场机制的作用，激发排污主体的活力，积极提升技术节能减排，以有更多的排污权余额在市场上交易，无须再通过政府提高排污税收或者责令停产停业来减少对环境的破坏，在不阻碍经济发展的前提下还能够保护环境。但是我国的市场机制尚未达到高度成熟，在排污权交易试点初期，需要政府这只“看得见的手”进行引导无可厚非。因此在试点初期，几乎都是由政府部门来帮助排污主体完成的排污权交易，排污企业之间大多服从于政府部门的安排。如此就很容易出现政府越权现象，难以盘活二级市场。同时，政府的不当干预还会滋生“权力寻租”的现象。政府在排污权交易过程中无法找准自己的角色定位，就容易滥用权力，一方面会对社会造成不利影响，另一方面更无法推进排污权交易的发展，更甚之无法解决现有环境问题。

根据目前排污权交易的现状来看，因无法明确政府的权力边界，导致政府容易越权或者监管不力。尽管也有较为成熟的排污权试点地区，但是依旧未能形成具有代表性的模式。在排污权交易市场，如何既能够给予政府适度且必要的行政干预，同时又能够限制政府的不当干预，使政府这只“有形的手”在合理边界内发挥作用，这需要明确政府的权力和职责。

1.3尚未形成完备的监测系统

首先，从企业层面来看。我国“三同时”制度中，明确规定了重点排污企业或单位要安装污染物实时监控系统的法律义务。但根据企业在安装自动监控系统的情况来看，一方面，因在履行安装监控系统义务需要耗资的同时没有获得补贴，出于盈利的考虑，许多企业会采取措施致使检测系统无法正常运转，或者进行数据造假；另一方面，许多企业由于技术水平和专业度不够高，往往不会运行和维护这种高技术水平的监测系统，如果聘请专业技术人员进行操控，将会是一笔巨大的耗资，但就中小微企业来说，由于成本问题他们甚至不会安装自动检测系统，这将存在很大隐患。当然，目前市场上也有专门从事运行维护自动监控系统的第三方公司，但在2014年，国务院就已经取消了自动监控设施运维的资质审批事项，这意味着该行业的入行门槛降低，操作人员的专业水平将会降低，运维的质量也将无从保证。

其次，从政府监管来看，现阶段政府部门在对排污单位的监管上主要存在两个层面的问题：对污染物的跟踪监测与核实工作不到位，及监测数据不透明。在跟踪监测与核实工作方面，存在以下问题：

第一，仅对重点污染源监测，这将会导致一些排污严重的小微企业成为漏网之鱼。

第二，对排污点的设置不完善，例如主要是对排出口的污染物进行监测，但是污染物排出后则无后续跟踪，这会对环境造成很大隐患。

第三，政府部门对监测数据的真实性和透明度有待加强。

2美国排污权交易政府监管经验

2.1立法和政策

立法方面，最初美国国会就先通过了一系列立法，例如《清洁空气法》和《空气质量法》，明确规定了排污权交易的法律地位。在有法律保障的支持下，为后面推行的“酸雨计划”等一系列排污权交易实践扫清了障碍。除此之外，还出台了一系列政策，包括补偿政策、气泡政策、净得政策和存储政策。政策方面，美国排污权交易政策经历过传统政策阶段，就是设定排放标准，排放主体必须严格按照排放标准、选择适宜的排放技术进行排放。这个政策的弊端就是会限制经济的发展，在一些地区为了改善空气质量要禁止一些企业的入驻。还有补偿政策阶段，就是鼓励一些地区排放污染源削减到排放标准以下，超量削减的部分经过环保局认可之后变成“排放削减信用”。这些“信用”可以在市场上销售，想进入该地区的新企业，可以购买足够的削减信用，使得新企业入驻该地区后总排放量依旧低于之前，就可以进驻该地区。这一政策其实就是较早的排放权交易的形式之一，弥补了传统政策的不足，既能够保证空气质量，也没有阻止经济发展。自此后，美国环保局还尝试建立了补偿政策、气泡政策、银行政策和容量结余政策。總体上都取得了较成功的成果，为后续的排污权交易实践提供了经验。

2.2政府角色定位

排污权交易制度是一项环境经济政策，离不开环境政府部门的统筹和监测。美国环保署从开头到结尾都设置了比较严格的监测。在一级市场：

首先，制定总排污量，也即总量控制计划的制定。将排污额向各州和地方政府分配，各州和地方政府再向下分配到所辖区域的排污主体处，并且引导和促进其进行排污权交易。

其次，排污权交易许可证。排污主体必须要获得环境规划署的许可证授权，才能够获得对排污权进行交易的权利。在二级市场，少干预市场作用的发挥并持续监测。在整个排污权交易运行的过程中，美国环保署等政府部门很少干预市场机制的运行。但为了市场失灵，也提前制定了一些宏观调控的政策，如果排污权交易市场运行中有失灵的情况，政府就会进行适度干预。然而这一干预的前提，离不开政府部门设置的严密的监测体系。同时，对于违反排污权交易规则的排污主体进行严格责罚。

3完善进路

3.1完善排污权交易政府监管法律制度

首先，在国家法律层面上确定排污权交易的法律地位。抓住《生态环境法典》修订的契机，将排污权交易制度写入法典，确立其法律地位，为后面排污权交易的推行扫清法律层面上的障碍。同时，可以通过行政法规对排污权交易制度进行专门规定，明确排污权交易制度当中的具体细节，建立健全排污权交易体系。在排污权交易制度法律体系完备的情况下，政府监管法律制度建设将得到实质性的进展。

其次，在《生态环境法典》中的政府监管一章，加入政府对排污权交易的监管，如此排污权交易政府监管制度便有了基本法的保障。同时，在专章规定中应该具体细化排污权交易政府的监管职责、范围大小、监管方式、监管程序、监管责任等的内容。以保证政府在排污权交易的监管中能够有法可依，为政府执法提供明确指导，尤其是在监督方式和手段上。

3.2明确政府监管责任

首先，当排污权交易政府监管制度的地位被法典确定后，就可以通过各种行政法规、部门规章及地方性法规，对排污权交易市场中政府监管责任进行具体化，使之具有可操性。

其次，可以制作政府监管权限清单。“法无规定不可为”，排污权交易市场中政府监管的权限范围也可以仿照市场准入清单，制定一个政府监管权限清单，将政府能够行使的权限罗列出来，超出这个范围的权限则不可以行使。不可以越权的部分实则是市场机制要素能够发挥作用的范围，如此便能够让政府的“有形之手”科学有效地监督到市场“无形之手”所起不到作用的部分，以及能够发挥其在市场失灵时的宏观调控作用。“阳光是最好的防腐剂”，政府监管权限清单的实施情况和成果都应该进行总结且公开透明，以便于上级行政机关、公众、环保组织、媒体等都能够进行监督，防止滥用权力，在排污权交易市场中形成良好的风气。

再次，要建立政府监管责任问责机制。只要有权力行使的地方，就免不了会有滥用或者懈怠的情况。对于权力滥用和不履行责任的行为，都需要进行问责。一方面，这个问责机制能够让政府监管部门相关工作人员时刻警醒，不踩红线，认真履职；另一方面，在相关工作人员真的出现行政不作为或者越权行为时，要依照法律法规或者规章制度对其进行处罚，既不能放纵，也不能随意处置。政府监管责任问责机制应该严格明确规定问责对象、问责内容、问责程序等方面内容。

3.3完善政府监管监测体系

首先，提高我国的监测技术。从美国排污权交易的成功经验来看，其能够順利推行，主要是其有先进的跟踪监测技术，以及完备的监测系统。我国目前正是由于技术上的不足，无法建立全面的在线监测系统，只能够对一些重点污染排放企业进行监测，对于一些排放严重的小微企业则心有余力不足。因此，目前急需提高我国的监测技术，扩大对污染源排放单位和地区的监管范围。这不仅是有益于排污权交易的推行，更是在绿色发展观理念下的应时之举。同时，当前强调环境执法跨区域联合协调防治，在这样的背景下，确立监测信息共享制度指日可待。让监测信息在各地政府部门、各司法机关之间共享，一方面，连通了各地政府部门，便于跨区域执法；另一方面，便于司法机关取证，提高司法效率。当监测信息能够共享，就能够推动排污权的跨区域交易，活跃二级市场。

其次，应该完善相应的配套制度，来保障政府部门监管的执行。第一，对排污企业安装监测系统进行补贴。重点污染物排放企业安装自动监测系统的，应给予相应财政补贴，这能够提高企业履行义务的积极性；同时，应分次予以补贴，以免企业一次性拿到补贴之后不履行义务。第二，建立排污权交易信用评价制度。包括奖励机制和惩戒机制。关于奖励机制，对于遵约守法的排污企业进行表扬，对于超出标准减排的企业予以奖励。这样一方面可以提高排污主体提升技术节能减排的积极性；另一方面会增加社会公众及媒体对该企业的好感，从而产生经济效应。关于惩戒机制，就像民事诉讼领域的失信被执行人制度，制定失信被执行人名单，督促其尽快履行义务，否则无论是在市场中还是在生活中都将寸步难行。当排污主体不按照法律法规规定、合同约定履行排污义务时，可以将其列入失信排污名单，在排污权交易市场中公示，且对其予以惩罚；当其将污染情况恢复到原来甚至优于之前时，可将其从失信排污名单移出，但如果二次检查时依旧不予改正，则可以限制其在排污权交易市场中的交易，或者作出更严厉的处罚。这样的失信惩戒机制一方面可以对违法违约主体进行惩罚，另一方面可以对其他企业起到警示作用。两个机制相互配合，在排污权交易市场中发挥积极作用。第三，加强政府各部门跨区域协同合作。环境问题并非某一个地区的问题，而是全国甚至全世界的问题，排污权交易也包括跨区域的交易，因此加强政府部门间的合作协同，加强政府部门跨区合作协同，不仅是排污权交易制度的要求，更是解决环境问题的重要手段。为此，政府应该完善信息共享机制，进行区域政策和资源的整合共享；制定实施统一的排污政策；同时在政策统一的情况下，结合不同地域的情况使用不同的方法和手段进行监管。

4结论

2022年3月5日，政府工作报告中指出：要激发市场活力，一方面政府要给企业减税，另一方面政府要给市场加油。在减税方面，也重点提到要对生态环保业提高税收优惠。排污权交易制度在这一背景下的推行显得更为重要，因为它不依赖于政府的排污征税，在不限制经济发展的情况下，能够缓解经济发展和保护环境之间的矛盾。因此，首先应抓住《生态环境法典》修订的契机，将排污权交易制度写入法典确定其法律地位，为后面的推行扫清障碍；其次，要明确政府权力职责范围；最后，要建立健全完备的监测体系及相关的配套制度，加强跨区域合作。

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