康复服务经费问题的表征、致因与消解对策

马力 谷中原 周蓉

摘要：康復服务经费问题，指接受康复服务所面临的经费方面的各种问题。本文采用逻辑分析方法对康复资金问题的表征与致因进行了理论揭示，并以此为据提出了消解康复资金问题的主体策略、行动策略、制度策略、介入策略。

关键词：康复服务；康复救助资金；对策

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.051

0引言

儿童在成年人主导的社会中是弱势群体，而儿童中的残疾儿童更是弱势群体中的弱势群体。如何恢复残疾儿童身体机能，实现生活自理，是残疾儿童康复事业面临的实际问题。这类儿童是一个规模较大、问题突出、特别需要救助的群体。当前我国康复救助政策不够完善，残疾儿童在生活、医疗、经费、教育等方面存在许多困难。其中康复服务经费问题是非常严重的突出问题。据2006年中国第二次全国残疾人抽样调查显示，未曾接受任何服务或救助的残疾儿童约占50%以上。其在辅助器具、康复训练、经费补助与减免等方面仍有大量的需求。绝大多数残疾儿童未享受到康复救助待遇，是因政府提供的康复救助资金十分有限。加之，康复服务和康复训练费用比较昂贵，不是中低收入的残儿家庭所能负担得起。足见康复经费问题是一个情况非常复杂的、解决难度较大的现实问题。因此，探究康复服务经费问题并提出改善对策，具有显而易见的实践意义。

1康复服务经费问题的表征

康复服务经费问题指残障儿童接受康复救助服务所面临的经费方面的各种问题，具体表现为如下症状。

1.1康复救助资金短缺

当前康复服务经费问题，表现为康复服务资金严重不足。

一是政府对康复救助的财政预算拨款较少。

就湖南而言，其残疾儿童康复救助制度规定残疾儿童救助资金最低标准为每月1500元。地方政府对残疾儿童康复救助资金拨款最高的长沙市仅2000/元。据调查发现，50%的残疾儿童家庭为儿童康复所花费的资金远远超过2000元/月，说明政府提供的康复救助资金不能保障这类儿童的救助经费。

二是社会力量对康复服务捐赠较少。

由于地方政府还无法广泛发动社会及公众的力量关注残疾儿童这个特殊的社会群体，因此，国内的慈善组织、企业、社会团体等鲜为参与康复救助事业。在残疾儿童康复资金筹措上，地方政府还未能充分整合民间资源、发动民间力量，以其灵活多样的方式保护残障儿童。

三是绝大多数残疾儿童家庭缺乏为自己的孩子提供充足的康复服务和辅助器具购置资金的经济能力，长期的康复经费拖垮了家庭财政。

1.2康复救助资金配置不均

当前出现了康复救助资金分配不合理的问题。

一是康复服务经费地区分配不均。

就湖南省而言，各市州间的经济发展存在较大差距，导致各市州政府对残疾儿童康复救助拨款存在一定的悬殊。经济相对发达的地区，如长沙市财政的康复救助的预算拨款较高；而经济相对落后地区，如湘西自治州财政对残疾儿童康复救助的预算拨款较少，造成各地残疾儿童康复治疗资金配置不均。

二是残疾儿童康复治疗经费县域分配不均。

株洲、湘潭、郴州、永州、衡阳、邵阳、娄底、益阳的拨款分1000-1500、1501-1600、1901-2000元三个区间；岳阳、常德市政府对辖县残疾儿童康复救助资金的拨款分1000-1500、1601-1700、1901-2000元三个区间；张家界、怀化市对辖县康复救助资金的拨款分1000-1500、1501-1600、1701-1800元三个区间。

1.3康复救助资金申请与结算欠妥

目前康复服务救助资金审核与结算不科学。

一是康复治疗救助申请审核程序复杂。

残疾儿童家长或监护人向残联组织申请时，须提交残疾儿童诊断证明书以及申请表，这个环节若出现原始照片模糊、表格信息不完善如未签字，未注明审核意见等情况，则无法领取救助金。如果在申请过程中残疾儿童没有监护人或者当地相关部门不主动作为，则无法办理相关证明书。

二是康复救助经费结算周期过长。

目前，湖南省实行地方残联组织与定点康复机构一年结算一次康复救助资金的制度，忽略康复机构资金周转压力，康复机构不仅需要承担机构日常运行所需的费用如场地租用费、机器设备以及教师工资的发放，还需垫付康复救助业务经费，造成康复机构资金链断裂。

1.4康复救助资金使用缺乏监督

一是康复救助资金使用的公开透明度不够。

地方残联政府资金公开透明度不高，所呈现的是数据总计的结果，未列出具体经费的明细支出项目。就听障儿童群体而言，听障儿童康复救助资金的对外公布没有涉及康复服务器具的明细支出项目，仅公开康复救助资金总额、康复辅助器具如助听器和人工耳蜗的总投入、对康复机构总投入等情况，没有公开各定点康复机构的具体金额、每位听障儿童享受到的具体金额，使得残障儿童家庭无法了解其具体支出情况。

二是康复救助资金使用的监督体系不完善。

对定点康复机构的监督，缺乏一套全面监管体系和绩效评估措施，甚至出现部分地区为了向上级政府申请更多的康复救助款，谎报当地残疾儿童数量的现象。

2康复服务经费问题的致因

2.1康复救助资金短缺的致因

造成康复救助资金短缺原因主要是公共资金对残疾儿童康复救助不足。从公共收入用于公益事业来看，地方政府财政收入和福利彩票公益金是残疾儿童康复救助资金的主渠道，但很少用于残疾儿童康复救助。

第一，就地方政府财政用于残疾儿童康复救助而论，政府财政拨款非常有限。以湖南省为例，2020年湖南省一般公共预算收支平衡。这些公共财政主要保证经济社会重要战线的开支，没有多余的预算给予残疾儿童康复救助充足的经费支持。

第二，就福利彩票公益金用于殘疾儿童康复救助而论，福利彩票公益金很少用于残疾儿童康复救助领域。如2019年，中央彩票公益金支持湖南省社会福利事业专项资金达1.6227亿元，但是中央彩票公益金下拨到湖南的资金没有安排残疾儿童康复救助。公益资金分配体制不合理，是造成康复救助资金严重短缺的主要致因。

2.2康复救助资金配置不均的致因

2.2.1各地康复救助的经济基础不同

残疾儿童康复救助资金主要来自地方政府预算拨款、残儿家庭收入储蓄。而地方政府对康复救助的预算拨款和家庭对康复救助的投入受制于其经济基础；各地经济基础取决于地方经济的发达程度和发展水平。全国各省、市、县由于历史政策、区位、投资和人口素质等因素，其经济发展水平存在着一定的差异。经济基础较好的地方政府对残疾儿童康复救助的拨款、家庭对残疾儿童康复救助的投入较多；反之，会少一些。就湖南而言，长沙、株洲、湘潭、岳阳等是湖南经济发展水平较高的地区，拥有残疾儿童康复救助较好的经济条件和基础，给予残疾儿童康复救助的资金较多。

2.2.2残疾儿童康复救助对象规定使然

就湖南省出台的《残疾儿童康复救助办法》而言，对残疾儿童享受康复救助的年龄、家庭收入进行了限制。将救助对象限定为家庭经济困难的0-6周岁残疾儿童，包括0-6周岁的城乡最低生活保障家庭儿童、建档立卡贫困家庭的残疾儿童、儿童福利机构收留托养的残疾儿童。这种限制导致非低保、非建档立卡户家庭的残疾儿童无法享受到康复救助待遇，人为地造成残疾儿童康复救助资金分配不均。

2.3康复救助资金结算问题的致因

残疾儿童康复救治流动空间扩大、流动频率增大，是康复救助资金结算困难的最主要诱因。残疾儿童流动就医，主要源自两种情况：

一是大量农民工为寻求就业机会涌入城市，在异地他乡就业、定居、生活，但是受户籍限制，许多入城农民工并没有取得当地户口导致所生残疾儿童成为非籍城市居民。这类残疾儿童只能在原籍申请办理残疾证和康复救助金，在其家长打工城市接受康复治疗和训练。

二是部分残疾儿童家长将孩子送到康复技术较好的大城市康复机构去治疗。这两种情况使残疾儿童跨区康复服务越来越多、康复救助空间半径越来越大。若残疾儿童拥有该县户籍且成功申请到当地康复救助，为保证资金发放的有效性，即使该残疾儿童不在本县进行康复，其户籍所在地的县市区政府也须派人去申请者接受康复治疗的外地康复机构进行审核。这一过程不仅加重康复救助资金审核成本，更使康复救助资金结算变得更麻烦。

2.4康复救助资金使用监管问题的致因

其主要致因是缺乏康复救助资金使用监管工具。监管康复救助资金使用情况的工具是康复救助资金使用监督管理措施和康复救助资金使用绩效评估体系。由于缺乏一套完整的残疾儿童康复救助资金使用绩效评估体系，在康复机构申请康复救助项目和经费时，易出现康复救助资金使用流程不公开、不透明现象，加深了康复救助资金使用信息不对称程度，难以进行监督。在申请康复救助经费时应办理必要的手续，经由各级主管单位核实查明，经医院评估符合救助标准才可获得康复救助经费。但在审核过程中，各市县区残联组织无监管工具，无法对康复机构获得的康复救助资金使用情况进行评估，残联组织、财政部门往往在没有掌握康复机构使用康复救助资金的情况下，就拨付了康复救助经费，这易造成听障儿童康复救治资金使用监管问题。

3康复服务经费问题的消解策略

3.1消解康复救助资金短缺问题的主体策略

首先政府要提高康复救助经费的财政投入力度。各级政府可根据年度收支情况及受助情况，在已有基础上逐步增加每年的资金投入。不仅安排康复治疗资金，还要安排一定的专项资金用于残疾儿童家长因康复治疗过程中产生的生活、住宿和交通等费用，进而减轻残疾儿童家庭的经济压力。

社会医疗保险部门提供医疗资金补助服务。与其他（主要是私人）保险形式相比，医疗补助计划可为残疾儿童家庭所需的特殊医疗产品和服务提供更充分的保障；残疾人福利基金会应为残疾儿童康复治疗提供医疗资金补助服务。提高公募水平，残疾人福利基金会应将筹措所得来的资金成立一个专项账户，并将其中的资金明细进行公示，鼓励大家共同筹资监督。

福利彩票发行管理中心应将残疾儿童康复救助纳入资金供给领域，提高康复救助资金支持额度；民间组织作为支持残疾儿童康复救助的重要社会力量，对康复、治疗等方面都有一定的支持。加强相关制度、法规、管理体制建设，为民间组织介入康复救助事业，促进民间组织介入康复救助资金捐献活动。由此形成政府、社会医疗保险部门、残疾人福利基金会、福利彩票发行管理中心、民间组织等得力主体共同参与的消解康复服务资金短缺的主体策略。

3.2消解康复救助资金配置问题的行动策略

为解决康复救助资金配置不均有以下几点问题：

一是探索残疾儿童家庭租赁付费方式。即家长可以通过信用资金支付其所需服务和设备，通过这种方式不仅可以获得辅助器具及手术的延付费用，还可以申请减免或者信用贷款。

二是建立残障儿童家庭低息贷款制度。有专家提出政府可以专门为残障儿童家庭设立低利率贷款，在取得贷款期间，允许家长分期缴纳设备款项。同时，针对制造辅助器具的制造商和经销商的政策可以减少他们的税收，并鼓励他们提供较低利率的贷款。

三是给予残疾儿童生活补助。借鉴澳大利亚国家残疾人保障计划（NDIS），协助康复机构给予残疾儿童生活补助，如饮食、交通、住宿费用，减少家庭的经济负担。

四是放宽康复救助限制。主要是放宽残疾儿童康复救助对象在年龄、家庭等方面的限制。不仅是0-6岁，还可以将6-17岁的残障儿童划分进来，以采取措施消解康复救助资金配置问题。

3.3消解康复救助资金结算问题的制度策略

在解决康复机构周转金困难的问题上修改救助资金年结制度，建立康复资金月结或季结制度。既然康复救助资金结算困难是因残疾儿童家长外出务工造成，那应建立残疾儿童康复救助资金居住地拨付与结算制度。由于绝大多数残疾儿童家长会远赴他乡打工挣钱，并在打工城市的残疾儿童康复机构进行治疗。但是，现行康复救助制度实行的是按照儿童的户口所在地拨付康复救助资金，救助资金会拨付给户籍所在康复机构。这就产生康复救助资金结算的困难。最佳的措施就是实行按照儿童居住地拨付康复救助资金并结算康复救助资金制度。由此形成由康复救助资金月结或季结制度、康复救助资金居住地拨付与结算制度等制度措施构成的消解残疾儿童康复救助资金结算问题的制度策略，为康复服务营造有支持力度的制度体系。

3.4消解康复救助资金监管问题的介入策略

介入康复救助资金使用监管工具建设过程就是残联组织动员相关专家制定康复救助资金使用监督管理的有效措施、建构康复救助资金使用绩效的评估体系。

一是使用监管工具对康复机构开展的康复项目和业务进行定期评估或不定期抽检，对没有达到救助标准的康复机构进行处罚。

二是定期公示康复救助资金使用情况，接受社会监督。

三是定期对康复机构的康复效果进行评估，根据评估结果拨付下年度的康复救助资金。

总之，残联组织可以通过安排康复专家打造康复救助资金使用监管工具，然后使用康复救助资金使用监管工具对康复机构使用康复救助资金的情况进行监督检查，确保康复救助资金产生预期的康复效果，为康复服务治疗营造有支持力度的监管体系。

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基金项目：湖南省残疾人联合会重点康复项目“湖南省残疾儿童康复救助制度实施现状及对策研究”（2020XK002）。

作者简介：马力（1998-），女，湖南桑植人，中南大学公共管理学院农业功能拓展与利用中心研究员，主要从事社会工作、生活福利研究；谷中原（1963-），男，湖南张家界人，管理学博士，中南大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事民生保障研究；周蓉（1980-），女，湖南长沙人，省残疾人康复研究中心主任，主要从事残疾人康复研究。