深化预算执行审计研究

摘要：在政府信息日趋公开化、透明化的背景下，预算执行审计是我国新时代政府事业发展的需要，也体现了政府部门对工作认真负责的态度，党的事业发展日趋专业化的表现。本文就目前形势下预算执行审计工作如何进一步深化进行了研究，主要是在预算执行审计深度和广度、提升审计整改效果、预算执行绩效审计实施、审计协同方面的问题进行分析，并有针对性地提出了深化措施，以期能够完善预算执行审计工作。

关键词：预算执行审计；全覆盖；绩效审计；审计协同

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.057

1预算执行审计文献概述

在预算执行审计的理论研究方面，申长平、贾俊耀（2009）阐述了我国地方预算执行审计存在亟须解决和制约预算执行审计发展的八个问题，并进行了系统的分析和研究。付忠伟、黄翠竹（2015）等将审计全覆盖分解为五大机制，从审计对象、审计主客体、审计权力监督、大数据和审计整体性五大机制研究分析，试图建立体系，把审计全覆盖落到实处。张耀鼎（2017）从审计的目标设定、内容深化、组织统筹、成果提升、方式创新、基础夯实六个方面进行深化研究，促进了部门预算执行审计发展和改进。审计署成都特派办理论研究会课题组（2019）通过对绩效审计的现状进行分析，结合2015-2017年审计报告的数据，从宏观顶层设计、大数据审计技术、人才培养、审计机制建立等方面提出了改进措施，深化了预算执行审计的路径。郭旭（2022）在根据中国审计召开的深化预算执行审计的会议的内容，将预算执行审计面临的新问题、新形势进行了概括总结和分析，并提出了如何从预算执行审计全覆盖、审计协同、审计整改效果改进、开展研究性审计等措施，深化预算执行审计。

在预算执行审计的应用方面，董伯坤（2007）基于数据式审计的视角，以杭州市审计局的预算执行审计为应用案例，在审计实践中建立了数据式审计的总体框架、路径与成效。湖北省审计厅财政审计处课题组（2016）以湖北省数字化审计应用项目为例，从数字化审计全覆盖的做法和成效，进行归纳总结，认为在数据报送和分析上要提高广度、深度、精确度，统一数据格式，减少现场审计、提升审计效率。徐寅啸（2016）结合自己多年审计工作实践，在新常态下从预算执行审计关注点和做法入手，提出多种改进审计措施，促进预算执行审计的完善和发展。李杰（2022）通过开展数字化审计在医院的应用，从医院数字化审计目标、审计数据信息采集、分析审计数据等方面进行研究，得出数字化审计的引入，提高了審计的可视性和效率，降低了违纪违法问题，加强财政资金的收支管理。

2深化预算执行审计的意义

2.1有利于进一步推动社会的民主和法治

对财政资金预算执行审计，是代表人民群众对政府机关依法控制政府财政活动的一种监督机制。通过有效地审计，既可以发现资金的使用效果，为下一步预算资金的执行决定范围和方向。深入推进预算执行审计可以加强对资金和政策效果的监督，同时通过推进审计结果公开，有利于进一步规范政府预算执行行为，促进依法理财，可以制度化、系统化地回应公众关注的问题，更是人民当家做主民主化、法治化的体现。

2.2推进国家治理现代化和专业化

财政资金通过预算分配在国家建设的各个领域，反映着政府职能的范围和国家下一步的发展方向，同时财政资源应用的提质增效，可以反映出国家建设和治理水平。总而言之，通过深化预算执行审计，将国家预算执行更加规范化，提升预算资金执行的科学化、系统化、指标化，可以提升财政资源配置效率、加强国家事业开展的执行能力，进而更好推动政府职能实现，促进国家治理体系的现代化和治理能力的专业化。

2.3有助于保障人民利益和改善民生

由于疫情侵袭，各行各业停工停产，对于社会经济的发展起到很大的制约作用，财政收入逐年减少，要让人民群众物质需求，精神需要得到满足，使人民的生活得有幸福感，就要坚持财政资金取之于民用之于民的，将有限的财政资金花在刀刃上，节约资金办好事业。让财政预算资金在民生项目的支出产生效益，这就要求在审计过程中不仅要关注资金是否投入使用、项目是否完工，更要重视以财政资源的产出、效益为导向，强化财政资金使用的经济效益、社会效益、环境效益等，进一步提高公共服务质量和水平，保障人民的利益，改善民生。

3预算执行审计存在的问题

虽然预算执行审计在持续发展和逐步完善，但是目前在预算审计全覆盖、预算支出绩效、审计成果的应用、审计协同作用等方面还不能完全符合社会经济高质量发展的需要，主要存在以下问题。

3.1预算执行审计的深度和广度不够

一是在预算执行审计的深度方面，预算执行审计主要关注预算和决算编制、重大项目资金的使用和管理、预算资金的支出情况等方面，其审计主要反馈的问题也主要是预算编制是否合理、预算资金执行的快慢、预算资金执行的比例、资金的使用是否合规、报销手续是否规范等。部分基层审计机关对审计政策研究不够，将全覆盖理解片面，将部门的一级预算单位覆盖认为全覆盖，追求审计中审计项目的数量、审计中发现问题的数量，纵向比较近几年的审计报告提出问题趋同化严重，提出的问题没有不具有代表性，不能提供具有建设性的审计意见。缺乏更深层次的问题研究，对体制机制问题没有深入分析，在宏观决策、政策顶层设计、加强预算监督作用方面有待加强。

二是在预算执行审计的广度方面，目前中央一级预算单位实现了审计的全覆盖，但是对于二级、三级及以下的基层预算单位的审计没有覆盖到。尤其是部门预算执行审计，二级单位数量较多，一般采用对重大项目、单位抽检的方式进行审计。基层审计机关由于审计力量有限，只对资金量大或执行重大项目预算的项目单位进行审计，对资金量小或者不存在重大项目的单位未进行审计，审计监督存在盲区。为加大审计的广度，很多审计部门将大数据技术运用到预算执行审计工作中，借助信息技术进行审计数据筛查，由于审计数据种类来源多，没有统一规范的标准，审计人员专业素养水平参差不齐，造成审计数据的质量不高，在基层审计机关单位中此种现象更加突出，这导致审计质量和效率难以保证，审计广度受到制约和限制。

3.2预算执行绩效审计落实不到位

随着“十四五”规划的制定，预算管理制度的改革，以及一系列预算执行审计法规文件的出台，对预算执行审计都提出了更高的要求，预算执行绩效审计受到审计机关和部门的重视，并将其应用到预算执行审计工作中。但预算执行绩效审计的实施还不够完善，其主要体现如下：

一是尚未形成科学的评价指标体系和标准体系。绩效管理文件的指导指标分行业，但是具体到项目时这些指标显得宏观、不具体，定量指标缺少参考依据，定性指标具有随意性，没有完整可用的指标体系和量化标准。

二是审计结果运用机制不完善。预算执行绩效审计结果有时是被审计单位根据预算执行情况自己填写进行上报，数据的应用没有明确的标准进行参考。预算绩效审计结果的应用流于形式，仅是作为一项机械的工作环节，没有实质性的融于审计工作，绩效评价的结果与预算执行的联动反馈机制没有真正建立。

三是预算执行绩效审计覆盖难度较大。地方审计机关对于预算执行绩效审计认识不充分，没有认识到绩效审计发挥的作用，同时缺少相应的工作激励机制。导致基层审计单位对绩效审计的投入力量较少、重点不突出，审计报告中绩效问题篇幅不多，缺乏针对性和建设性，无法充分发挥促进财政资金提质增效的作用。

3.3审计成果应用的建设性作用不显著

一是问题整改机制不完善。由于整改机制的环节缺失，审计结果应用在的整改计划和采取的措施不系统，不能对从体制机制方面入手查找原因，发现问题。

二是部分审计报告中的问题集中在预算收入与支出、预算的执行比例等方面，在政策落实、资金使用效果、风险防控方面的问题关注较少。对审计成果的分析研究和挖掘提炼不够深入，审计建议的针对性、可行性不足，影响了审计整改效果。

3.4预算执行审计与政府财务报告审计缺少协同作用

将预算执行审计与政府财务报告审计进行协同，可以完善提升政府财务报告编制质量和效率，同时将预算执行审计的结果进行“一果多用”，降低审计成本，提高审计效率，但目前二者的协同还存在一些问题。

一是政府财务报告审计与预算执行审计结合未建立政策指引和具体实施办法，各地政府和各部门的政府财务报告编制质量不尽相同，很难协同。

二是政府部门财务报告是对单个二级预算单位财务主体的微观反映，政府综合财务报告是对地区或部门的宏观体现，政府财务报告审计监督需要兼顾多个主体，而审计机关各业务处室依据审计对象行业属性划分职责，协同配合需要进一步研究。

4深化预算执行审计的实现路径

4.1经济主体横向全覆盖，各级预算单位纵向全覆盖

在进行预算执行审计工作时涉及财政资金使用的机关事业单位、企业等经济主体进行横向全覆盖，在部门预算中，不仅要包含一级预算，还要涉及二级及基层单位的纵向全覆盖。在审计的实际工作中，找准突破口，突出审计核心和重点，兼顾质量和效率，例如对国有企业审计要重点抽查“三重一大”的款项支出情况，对日常财政资金的流动，审计要覆盖一定比例，对于专项预算资金的审计要延伸到项目完成后的实际使用情况和效果。加强预算执行审计与基层审计、社会审计等各方面审计的统筹融合力度，形成网格化的审计体系，实现高质量的审计监督全覆盖。

4.2加强分析研究，完善机制体制

目前预算执行审计的核心内容，是提高财政资金使用质量和效率，幫助建立现代财政制度。增强预算执行审计的系统性、整体性，加强审计内容在全口径预算编制、硬化预算约束、全面实施预算绩效管理方面的问题，促进各级各部门提高预算管理水平，提升财政资金使用绩效和政府的相关政策在预算执行中的实施效果。

审计人员应系统分析研究，深入剖析预算执行审计中发现的具有普遍性、倾向性问题产生的原因，提出能够促进体制机制完善、具有可操作性和建设性的意见和建议。

4.3运用信息技术，提升审计工作效率

一是加强预算执行审计信息化的基础设施建设。实施数据规范化标准化建设，有效收集数据资源，利用政务资源整合的成果，不断扩展审计信息数据采集广度，建立电子数据集中管理、分析的平台。依托云计算、大数据等先进科学技术，加快完善金审三期工程，为审计工作做好支撑保障。

二是改进审计数据技术方法运用。根据预算执行审计内容的需要选择不同的大数据分析方法，提高运用信息化技术查找线索、综合分析的能力。根据分析方法产生的效果，审计工作的实际情况，及时对方法进行总结归纳和改进。

4.4建立预算执行绩效审计评价指标体系

一是根据审计实践工作的需要建立定量化的一级指标、二级指标、三级指标、年度指标、实际完成值、得分等。在一级指标中设置产出指标、效益指标以及定性化的满意度指标；二级指标中可以设置定量化的数量指标、质量高指标，定性化的可持续影响指标、服务对象满意度指标等；三级指标根据执行的项目构建分行业、分领域具体化、明细化的指标。通过三级指标的构架既可以进行实现宏观的可调节性，还可以进行微观的可操作性，为绩效审计的开展提供标准、规范和指导。

二是建立预算执行绩效审计的打分体系，根据为预算执行建立的绩效指标，根据年度指标值和实际完成值进行对比分析，进行打分，并且总结出偏差原因及改进措施。分值的设置重点结合预算执行的关键点，对政府政策的执行力度、预算执行实际水平、预算执行产生的效果、预算执行中使用人的满意度为抓手，主要是体现预算执行的效率和效果。以绩效为导向，建立定量化的绩效审计的打分体系。

4.5完善审计结果运用的监督机制

将绩效审计结果应用纳入预算执行审计工作报告中，绩效审计结果运用直接与下年度预算下拨建立联动机制，建立整改台账、问题清单、明确整改时效，如果不将审计结果进行很好的整改，进行问责和行政处罚，完善强化绩效审计监督机制，更好发挥预算绩效审计在优化财政资源配置中的积极作用。

4.6健全预算执行审计和政府财务报告审计协同机制

在实践审计工作中，将预算执行审计工作和财务报告审计工作协同开展，地方审计委员会了解各个地方审计组织的实际情况，可以参与协调并加快将预算执行审计和政府财务报告审计工作的融合。建立反应迅速高效的基层审计组织，提升二者的融合度，将审计工作的高效率更进一步。可以参照“办法+指引”的方式逐步建立二者协同审计相关制度体系。

5结语

深化预算执行审计在社会经济发展、国家治理的提升上起着重要作用，通过对国家机关、政府部门的大额资金、三重一大项目的监督检查，既可以保障财政资金的安全使用，又可以提高资金产出效益，有利于推动我国事业顺利实施；本文通过分析深化预算执行审计，从依托信息技术对财政资源预算执行审计全覆盖的背景下，进行高质量、高效率地提取审计所需的关键数据，深入分析，及时反馈，充分利用预算执行审计结果，完善监督的闭环管理，使财政资源的使用提质增效。

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作者简介：李海洋（1991-），男，回族，新华通讯社河南分社中级会计师/会计，研究方向：预算执行审计。