新政府会计制度的主要变化及建议

尹燕青

随着我国经济的不断发展，为了进一步完善政府会计制度，推动政府会计改革，我国财政部历时五年时间制定完成了最新的《政府会计制度》。此项改革从会计科目的设置、会计核算、资产管理和财务报表等方面对行政事业单位会计进行创新，产生了深远影响。本文从多方面、多角度、多层次结合会计工作实务，阐述了新《政府会计制度》的主要变化。并结合《政府会计制度》的变化，以及带来的问题及挑战进行探索，提出一系列的建议。希望可以促进新制度更加顺利实施。

一、引言

财政部在2017年颁布了最新的《政府会计制度》，2019年1月1日，全国行政事业单位开始实行此项制度。新《政府会计制度》将以前比较分散的会计制度统一合并修订，重构了政府会计模式，基本建设投资不再单独设账，将资产和负债的核算范围进一步扩大，整改完善了预算会计核算相关功能。这些变化导致新旧《政府会计制度》存在着较大的差别，理解和实务操作都比较困难，并且引发了诸多的问题和挑战。所以，做好新旧会计制度衔接，提升会计人员素质和水平，完善会计核算信息系统，促使新会计制度在实务中更好地应用，才能更好地保证新《政府会计制度》的顺利实施，促进新《政府会计制度》更加顺利、高效应用。

二、政府会计制度的主要变化

（一）统一整合各项会计制度

此次政府会计改革将《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》等较为分散的制度统一整合为《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。结束之前行政事业单位会计多项会计制度并存、体系繁多、核算的标准不一致、业务交叉等情形，形成了一整套统一的会计制度模式，在行政事业单位会计改革历程上具有划时代的里程碑意义。新的《政府会计制度》能够与政府预算管理更好地契合，提供了更准确详尽的政府运行成本信息，此项制度的实施，统一了核算口径，更有利于政府信息公开并接受社会公众监督。

（二）重构了政府会计核算模式

新的政府会计制度的实施将各单位财务会计与预算会计分别核算，实现了一个账套、两个系统、两种基础、两套报告的平行记账模式，满足各个方面对财务信息的需求。两种核算基础是收付实现制和权责发生制同时存在，财务会计核算时适用权责发生制，预算会计核算时适用收付实现制;两套报告意味着财务会计对基本所有业务进行财务会计核算，年末出具政府综合财务报告，预算会计核算主要指归入部门预算管理的现金收入和支出业务进行核算，年底统一编制部门决算相关报告;财务会计核算的报表主要是会计报表及会计报表的附注组成。会计报表由资产负债表、收入费用表等组成。单位可以按照实际情况编制现金流量表，也就是现金流量表不是必要的。预算会计核算的报表至少由预算结转结余变动表、预算收支表和财政拨款预算收支表组成。

政府会计改革将会计要素分为财务会计与预算会计两类，共计八个要素构成。财务会计核算要素分别是：资产、负债、净资产、收入以及费用，预算会计核算要素主要分别是：预算的收入、预算的支出以及预算的结余。

（三）对基本建设投资统一进行会计核算

以往的行政事业单位基建项目要单独设账，独立核算，处境十分尴尬。政府会计改革后，基建项目不再单独设立账簿，而是根据项目情况单独进行核算，并确保基建项目资料的准确性。新的会计制度是双功能和双基礎的核算，解决了原制度下基建账目独立建账并核算后再计入单位总体账目的难题，能够更加准确、真实、清晰地反映基建项目财务数据和信息。

（四）扩大了资产、负债的核算范围

新增了一系列资产的科目包括其他货币资金、在途物品/加工物品、保障性住房等的科目。新增了一系列负债的科目包括应付利息、预提费用、预计负债等。新增了一系列净资产科目包括：累计盈余、本期盈余、以前年度盈余调整等。增加了文化文物资产、保障性住房等新的资产账户，向企业会计靠拢，增加了收入和费用要素等，为进一步建立政府成本会计打下基础。

（五）改进预算会计功能

预算会计核算包含预算收入、预算支出和预算结余三部分，共26个会计科目。能够将《预算法》贯彻执行，更加无误地反映行政事业单位资产、负债、预算收入、预算支出的情形，更好地满足行政事业单位预算、决算管理的相关要求。

三、政府会计制度改革变化带来的难点及问题

（一）制度衔接的重难点

新旧政府会计制度的衔接是一项艰难和繁杂的业务工作，只有完成好衔接工作，才能为今后制度更好地实施打下坚实的基础。然而，新旧制度的衔接也存在着如下重难点问题：

1.与新制度相配套的实施方案及规章规定还不完善。

2.货币资金、存货、在建工程、无形资产，尤其是固定资产清查盘点工作量大，工作繁琐。

3.双系统、双基础、双分录、双报告的模式要求会计科目全面更新，在科目设置、余额初始、报表设置等方面极易出现差错。

（二）会计人员业务素质有待提高

政府会计改革的实施带领会计工作人员创新工作方法的同时，对会计人员业务水平和素质也提出了新的要求。新的政府会计制度需要会计从业者有更高的知识储备和面对新变化的快速接受能力。但是在实际工作中，会计从业者在以往的工作模式中工作了许多年，已经形成惯性思维，较难接受新事物，对新的会计制度的理解吸收能力较弱，尤其是工作多年，年龄较大的老同志。新的政府会计制度彻底废除了以往沿用多年的单系统、单核算、单报告制度，取而代之的是双系统、双分录、双报告制度模式，使得会计从业者的工作量大幅上升，相当于以前工作量的两倍。现实工作中，会计从业者业务水平本身参差不齐，高水平会计从业者欠缺，这就要求尽快提高全体会计从业人员的业务素质和水平。

（三）会计核算信息系统有待完善

在普遍实行会计电算化的当下，政府会计制度的改革创新就要求会计核算系统的更新升级。新的《政府会计制度》实施以来，各单位基本已完成新系统的初步升级和改造，但新系统使用时间不长，还存在诸多问题需要优化升级，改造和磨合。例如，新的核算系统刚刚设立，本身性能不稳定，经常出现卡顿等情况。同时，会计人员对新系统的接受和使用也需要一定时间，都会影响账务处理。因此，需要在实际使用中，不断发现问题，更新和完善系统。

（四）实务操作中出现的困难及挑战

新的《政府会计制度》实行收付实现制与权责发生制双重核算基础的业务模式，采用财务会计和预算会计相互对应的双分录记账方式，对现金收入及支出等业务分别进行财务会计和预算会计双重核算，何种业务应该记财务会计，何种业务应当记预算会计，理解起来比较复杂和困难。像是预算收入支出的结转业务和预算结余之间的转账业务等如何记账的诸多实际业务，都是政府会计制度在实际操作中的重难点问题。

四、适应新会计制度改革的建议

（一）将新制度与旧制度有机衔接

首先要做好新制度与旧制度衔接的准备工作：制定新制度与旧制度衔接的实施方案，完善相关资产管理制度及规定，开展资产清查，依据2016年《行政事业单位资产清查核实管理办法》，单位制定资产清查工作的实施方案，根据方案实施清查，如有必要，需要委托审计机构对清查结果进行专项审计。对货币资金、固定资产、在建工程、无形资产、债权债务账目进行清查或盘点，根据清查结果清理相关账目。2018年底前，还没有完成基建并账的行政事业单位，应当按照《新旧行政单位会计制度有关衔接问题的处理规定》（财库〔2013〕219号），将基本建设账套的数据并入2018年底原本账目中的相应科目的余额，再按照处理规定将2018年底原有账套相对应的会计科目余额转入新的账套相关科目。

同时做好具体细节工作的衔接业务：从2019年新账套实施起，行政事业单位需要依据新的行政事业单位制度进行核算、编制相应的报表。根据原有的旧账套编制2018年底的科目余额表及科目余额明细表。依据新行政事业单位制度设立2019年新账套。按照新的规定，将新账相关科目余额进行登记。包括：将旧账套的科目的余额转入新账套对应科目;将还没有入账的业务记入新账套的对应科目;对新账套相关的科目余额进行更正。按照更正后新账套的各会计科目的余额情况，编制新的科目余额表，作为2019年新账套各项科目的期初数。按照新账套的会计科目期初数，根据新的制度要求编制新的资产负债表。

（二）成立组织机构，明确任务，加强宣传学习与培训

政府会计制度的改革和创新改变了会计核算内容和方式。实行两种会计核算的基础。进一步扩大资产负债的核算范围，这一系列改革导致新旧会计方法的差异。必然会要求会计人员有更高的综合能力。因此，各级行政事业单位要充分认识会计人员素质和水平对会计工作的重要性。会计人员的能力水平和单位的会计工作的质量是密切相关的，所以行政事业单位必须成立组织机构，明确任务、落实责任，加强宣传学习与培训。更加注重本单位会计人员的综合能力培养。有必要加强对在职会计人员的财务会计培训。让他们能在专业老师的指导下准确理解并正确应用新的会计制度和政策，运用掌握的新的会计核算方法，将收付实现制与权责发生制这两种模式有机结合。使其专业知识和能力水平能够满足本单位的发展需求、从而提高事业单位的会计效率，提升财务管理水平，更好地适应新的会计制度的变化。

（三）调整和更新财务软件系统

以往的会计制度是单系统、单基础、单报告，而新的会計准则核算体系要求财务会计和预算会计双基础、双系统平行记账，还需要进行成本核算和固定资产折旧，这不仅对财务人员提高了要求，还对财务信息系统产生新的、更高的要求。所以，单位应当及时更新会计操作系统。按照新的政府会计制度，对以前的会计操作系统及时更新和调试，并将所有数据备份保存，将所有数据准确转换，确保原有账套到新账套的有序衔接。

（四）在实务中正确应用《政府会计制度》

新的制度促使会计核算模式发生变化，最终要落实到现实实务的应用中，通过2019年正式实施新制度至今采用平行记账法进行会计核算的一些经验，笔者整理了如下注意事项：

1.区分权责发生制和收付实现制的区别，比如：财务会计是投资，预算会计是支出;财务会计是购进资产，预算会计是支出;财务会计是借款，预算会计是收入;财务会计是还款，预算会计是支出。

2.正确理解部门预算管理的现金，分清该现金是否纳入部门预算，例如：未流出单位的其他应收款（备用金借款）预算会计不记账;应缴财政款预算会计不记账;受托业务收到库存现金和银行存款预算会计不记账;用外部资金建立预算会计专用基金、转拨款项以及未纳入本年预算的收入预算会计不记账。

3.掌握通用业务，注意特殊业务。例如：预算收支的结转和预算结余之间的转账业务只有预算会计来记账;一般情况下，纳入部门预算的现金收入和支出业务，财务会计和预算会计都要记账。

4.正确使用会计科目（1）不影响会计核算的前提下，自己可以增设或者减少部分会计科目。（2）明细科目的设置要根据政府财务报告和政府综合财务报告的要求进行编制，例如，应付账款要按照债务人和债权人分别核算;收入要按照其来源进行明细上的核算。（3）单位应当按照政府会计制度的规定进行会计科目编号，不得随意编写。（4）编制会计凭证的时候，可以编制会计科目的名称，同时填写会计科目的编号，但不能只编制会计科目的编号。

结语

文章探究了新政府会计制度的实施带来的诸多创新和变化，比如新的会计科目，新的会计模式，双分录的平行记账方式，以及更加完善的会计报表体系。机构管理者应注意新会计制度变化的影响及带来的重难点问题，重视本单位的财务会计工作者的工作能力和素质水平是否能跟上时代和政策的变化，是否适应并高效地使用会计模式来处理每一个会计业务等。各级行政事业单位需要根据本单位的财务会计形势和政府会计制度的改革与变动，更加深入地改革并完善行政事业单位的财务管理制度，以适应新的政府会计制度改革的要求。从执行的意义上来说，新的政府会计制度改革如果可以被各级行政事业单位积极有效地实施，将有利于提高事业单位会计水平和财务管理水平。有助于提高单位财务会计信息质量，增强单位成本意识，提高单位资金使用效率。