行政事业单位机构改革中财务的处理

丁为方

行政事业单位在政府机构改革和财政财务管理改革进程中，对财务工作的关注程度愈来愈高，规章制度日益健全，管理能力也在逐步提高，但同新形势、新任务、新需要相比还存在着一定缺陷和差距，必须根据工作实践认真调研处理。本文全面剖析了行政事业单位内控制度与财务管理工作状况，发现其存在的缺陷与问题，提炼出了切合实际的意见与改善举措，对于加强政府预算管理工作、减少政府财务风险有重要现实意义。

本文将基于调查情况系统总结政府预算管理、集中决策、行政采购、资产管理、综合项目管理等方面存在的主要问题与缺陷，同时根据新趋势、新任务和新特点对主要问题原因展开分析，并围绕完善廉政风险防范制度构建、完善集中投资管理决策制度、完善内部控制构建、优化集中会计核算组织设置与职责界定、加强政府财务管理队伍建设等方面提供相关意见，力求提高政府财务管理工作质量与效益，以推动行政事业单位全面履职、经济健康持续发展。

一、行政事业单位财务管理存在的主要问题

（一）预算管理和财务管理脱节，收支刚性约束有待加强

行政事业机构财务预算编制过程的时间太短，工作不全面，导致预算服务质量低。第一，行政事业单位的精细预算化程度不高，“比起收入更注意支出”的现象在扩大。行政事业单位的预算被单方面理解为政府的经费计划，认为编制行政事业单位的预算需要向财务单位要钱。如果没有实际的调查、科学的实证和事前评估，支出计划的目标就会盲目设定，预算目标和实际需要的差距非常大，会严重影响之后计划的实施;对税收收入目标没有科学系统的估计，习惯于以任务和经验判断财政税收目标，而没有业务统计基础。二是由于预算执行不够刚性，预算编制与实施衔接不够严密，预算执行权责体系不完善或流于形式，且权责分配并不清楚，大多把地方财政机关设定为预算执行的责任基础，造成预算执行偏离预算编制，预算的管理功能也无法发挥;业务单位参与度不高，与财政机关缺少有效交流，计划实施迟缓或超预算执行、为完成计划支付进度而花费、年终突击用钱、基本费用挤占专项开支现象屡见不鲜，有的部门年末结余大量财务类资金，资金利用效果大打折扣。三是目前绩效考核体制还不完善，绩效评价仍流于形式，目前行政事业单位预算绩效管理工作尚处于探索阶段，政府财政部门正在逐步推进开展全面预算绩效管理工作，行政事业单位主动自我评估动力不够、绩效目标编审管理水平低下、绩效工作质量监测力度薄弱、预算绩效指标管理和标准体系不健全、评估成果使用管理不完善等问题相对凸显，绩效评价体系对政府预算管理工作的激励制约功能也亟须有效提升。

（二）集体决策不规范，“三重一大”制度仍需完善

第一，理解系统的含义是不够的。一些领导人只是将“三重一轻”的决策机制理解为集体决策行为，用作掩盖个人目标的手段，或使用集中研究来避免违规责任。第二，科学民主决策程度不够，到目前为止的研究结论还不充分。决定执行过程不公平透明，经验主义和主观主义错误盛行，因决策过程不科学或遗漏而导致的损失浪费等不良后果严重。三是决策范围划分不清晰，未把国家预算编制、申报、调整、执行、投资决策、绩效评价等工作全面列入集中决策，对部分国家重要事务、重大项目、巨额投资使用等没有集中研究，或缺乏相关的决策记录;四是决定不够高效到位，部分单位没有决策跟进的监督制度，决定与实施完全脱离轨道，不但影响工作开展，而且还影响了决定的严肃性和权威。

（三）政府采购管理不严，制约监督仍有短板

一是政府部门购买管理工作机关设置管理不合理，大多数部门没有独立设立政府部门采购管理机构，政府采购管理仍然由整个财务机构管理。 “不知道经营和采购”的问题很明显。 第二，政府部门采购计划管理不科学，财政计划不强，采购前没有详细信息和科学证据，政府购买方案盲目，计划产品质量不高，政府部门资产闲置浪费的现状无法遏制;三是政府购买程序执行不规范，部分单位不严格执行政府购买申请程序规定，不履行政府购买规定的程序，先斩后奏现状时有发生;四是政府采购机制完善，对部分单位合同审查、政府采购代办组织管理和招标过程的监管不严，不利于政府部门招标工作公开、公正、公平地开展，对部分行政事业单位预算、实施管理两张皮，没有建立连续高效的预算编制、执行、监督考核机制，采购工作程序混乱，重购买、轻验收、无监督的问题更加严重;五是审计监管落后，对政府购买审计与监察成果的有效运用更多表现在对违法违规的政府部门购买单位和个人实施事后惩戒，无法及时防止由于政府部门错误购买而导致的经济损失，也無法从根本上保证政府购买活动的依法进行。

（四）资产管理效率低，科学化管理水平有待提升

第一，企业经营财务意识比较薄弱，“珍惜财富资金”现象严重。 一般认为“财产如果能够对人们发挥特定的公共服务效果，就应该使用”。 企业没有健全、标准化的企业管理体系和日常监督机制，企业固定资产分配源头管理缓慢、处置管理不规范，大量的企业闲置浪费;二是重用途轻管理、账实不符的问题比较突出，新《人民政府会计制度》中明确规定，行政机关事业机关必须按年对企业计提资产折旧，但实际工作内有的单位管理落实不到位，不及时依法处理资产、企业的账实不符，企业盘点管理不及时、到底数不清的问题也普遍存在，流失、破坏情况时有发生，甚至一些政府部门办公场地已交付使用但还没把在建工程全部转为企业用途，甚至部分建筑已经报废或转让出的固定资产不进行清查或长期挂账，对企业管理工作也不能责任到人，机器设备更新也只重视领取，老机器设备不能及时交回，尤其是由上级部门设置的一些固定资产，使用权和所有权往往相互脱离，企业管理工作也比较麻烦;三是固定资产管理工作的信息化发展水平参差不齐，主要局限于信息重视程度、管理技术和熟练程度还不够，固定资产数据的错填、漏填、变更不及时等状况时有发生，信息系统搜集整理功能不全，无法确保账实内容一致，政府财务会计核算体系和企业管理衔接不严密，无法在根源上有效把握好固定资产配置入口，不严格控制处置环节，无法有效防范监控超标准配备、重复分配等状况，固定资产的利用效益不高，无法发挥信息化管理优越性。

二、行政事业单位财务管理问题的成因分析

（一）廉政风险防控机制不健全

强化事业机关廉政经营风险管控是政府规范权力运作的关键措施。2011年，中央纪委印发了有关进一步深入开展廉政建设经营风险预防管理工作的指导意见，要求以贪污易发多发工作重点范畴和主要部位为管理工作重心，保证廉政建设经营风险预防管理机制正常运转畅通、工作体系配合健全，实施得力。但近年来，部分行政事业单位按照中共中央、国务院办公厅的统一部署和要求，在深入开展廉政建设经营风险预防管理工作方面取得了较积极的进步，但同时也有部分单位反贪腐的领导工作机制和工作体系还不健全，经营风险情况排查、研判警示、监督检验等管理机制仍需健全，绩效评价和成果运用还不够深入，廉政文化气氛还不浓郁。

（二）关键权力制约监督力度不够

党的十九届四中会议对保持和完善党和国家领导监察体系，继续强化党对国家权力行使的制约与监督管理，为构建决定科学合理、落实坚决、监督有力的国家权力运行机制做出了战略部署。但在实际运行层面，由于单位和机关在领导体系、运行机制、干部管理方式等方面各有差距，还出现了领导干部的集中整治决策意识不强、集体决策制度不健全、集合决策程序不合理、决定范围不全、集合决定规范不明确、民主评价与责任追究力量不足等问题。

（三）内部控制体系落实不严格

虽然政府各机关各单位在内控构建上都经过了一个从无到有、由粗到细的发展过程，在实际工作中仍然存在着部分行政事业单位的内部管控工作流于形式，在管控环境、内部管理活动、风险评估、信息传播与交流、内部监督制度等方面要素建设参差不齐，财务管理工作内部标准与约束缺失，企业内部管理监管不够严格，内控评估与报告成果的运用缺失，企业信息化程度不高，内部管理对单位事业持续发展的关键功能尚未得以有效发挥，也缺少具有针对性的内部管控制度机制，甚至有些管理制度在形成后仍未能得以有效执行。

（四）财会队伍素质距新形势新制度要求还有差距

随着行政事业单位机构改革和财政财务管理改革的不断深入，财务人员面对的内外部环境发生了巨大变化，新形势、新任务、新问题给财务人员带来更多的挑战和考验。机构改革后，对业务和财务的融合要求越来越高，财政收支预算管理要求越来越严，全面预算绩效管理力度持续深化，政府综合财务报告制度和政府会计制度改革深入推进，互联网新技术和人工智能发展给财务人员带来巨大冲击，基层行政事业单位财务管理普遍存在专业人员配备不足、财务专业技能有待提高、管理会计人才匮乏、复合型人才紧缺等问题。财务人员专业素质不容乐观，财务会计水平参差不齐，管理会计人才匮乏，会计人员深度参与管理决策、制定计划与绩效管理能力不强，在很大程度上制约了公共财政资金经济效益和社会效益的正常发挥。

三、进一步加强行政事业单位财务管理的建议

（一）完善廉政风险防控机制

形成党组统一主导、党政齐抓共管、纪委进行统筹、部门各负其责、群众广泛参与的廉政风险防控工作机制，紧扣一岗双责、齐抓共管、分层管理、分类方式防治的实际要求，从环境、制度、职权、政策、管理、职责、人员等具体层次进行全面风险排查，强化主体责任管理，健全研判预警和督促检查等措施，严格考核评议和问题整治，积极营建按规则做事、勤政高效的勤政社会文化，构建良性气氛。

（二）健全集体决策机制

牢固树立领导班子的三重一大集体决策基本意识，建立职责澄清、程式明晰、操控性强、利于事后评价的集合决策机制，完善明确提出议程、深入调研论证、全面征询征求意见、达成基础共识、提请大会集体决策等程式，将单位中长期发展战略计划和全年工作计划总结、重要决定事件、重大项目布局、大额资金使用，基本建设及维修工程项目，三公经费使用，财务预决算，规模以上固定资产购置、租赁和处置，审计查出问题研究处理等内容纳入三重一大集体决策范畴，全面整合决定要项求和的有关细节并科学合理地制定决定标准，逐步完善单位领导班子和领导干部的考核评估体制，逐步完善集体决策失误纠错和责任追究体制，以真正实现政府用规章制度管权、用制度管人、用规章制度管事的理念，努力做到依法、科学、民主的决定。

（三）加强内部控制体系建设

提高了行政事业单位负责人的法人意识和会计核算主体意识，以实施内控评估制度为切入点，根据企业内部的控制问题和不足进一步完善企业内部管理制度，通过进一步优化企业内部控制建立、实施、评估、成果运用的内控系统管理制度，逐步形成包括企业组织结构、运行机制、内部制度系统、重要岗位和信息系统等管理单位层级，包括计划、支出、采购、固定资产、工程、合同等经营层级的内部风险评估制度，通过科学的合理设定管理职责，合理设定活动業务流程，精确确定风险控制点，严格控制管理措施，织密织牢风险防护网，发挥企业会计监管与绩效评价的重要功能，实现投资决策执行透明、经营活动流程控制、责任损失可查询，以便于更好地保障企业资产安全使用效果，保障企业经营活动的合规、财务等信息真实完备，并不断增强服务的经济性、效能性和效益性。

（四）强化财务管理团队建设

财务人员应逐步加强对政府财务规则和法规以及相关法律和法规的全面掌握，做好协调和衔接政府部门会计和政府部门预算和最终账户管理、政府部门固定资产管理、政府绩效管理以及政府部门财务报表准备管理责任的良好工作。 培养规划预测、风险管理、内部控制、决策分析能力，逐步完成从财会向组织经营的过渡，支持政府决策责任。

一是要设置专职报账岗位，选派职业道德素质较高、有财经专业知识背景和实践经验的工作人员对本单位原始凭证进行初审，保证本单位报销手续规范、审批完善，向单位负责人和有关经办人员宣传有关财务知识，做好上传下达工作，根据掌握财经政策为本单位提供财务管理合理化建议，对所属单位财务活动实施指导、监督;二是要加强职业道德和职业环境教育，引导财务人员正确认识加速业财融合发展的新趋势，承接计算机技术和大数据时代背景的新挑战，在财务专业的基础上，及时补充审计、经济、管理、计算机等专业知识，向复合型管理人才发展。

结 语

行政事业单位在新改制时期需要进一步强化对财务人员进行监督管理，以明晰企业发展导向，管理人员必须认真完成自身职能，提升管理人员的财务管理水平与效率，提升企业财务理念，为行政事业单位稳定发展奠定良好基础。