交通行业事业单位编外人员管理现状、问题及对策

叶淑惠

近年来，随着加快建设交通强国的战略需要，全国公路基础设施建设不断加快。随着厦门城乡一体化建设的持续推进，交通行业各部门承接的工作任务不断增加。在机构编制只减不增的控制原则下，很多部门通过招聘编外人员补充用工缺口，编外人员已成为一些事业单位开展工作的重要力量。如何规范编外人员已经成为人力资源和社会保障部门面临的重要课题之一。本文以厦门市公路桥隧维护与应急中心为例，阐述新时期事业单位编外人员基本情况，分析事业单位编外用工存在的主要问题，以期为厦门市交通行业事业单位编制外用工管理提供有价值的政策建议，同时也为其他地区提供值得借鉴。

一、前言

工作实践中，交通行业事业单位普遍存在大量的编外用工情况。一方面随着经济社会的快速发展以及加快建设交通强国的战略需要，全国公路基础设施建设全面加强，各类交通重大工程建设全面推进，交通行业事业单位承担的工作职责和工作任务日益繁重，其人力资源不足问题越来越突出。另一方面，事业单位存在刚性的编制制约和控制，在整个单位核定编制数的情况下，额外补充增加人员只能以编制外录用的方式进行。因此，交通行业事业单位编外用工的存在已成为常见现象。但是，由于缺乏统一的管理政策和相应的管理经验，不少事业单位编外用工处于无序管理状态，用工不规范、用工矛盾突出等问题频发。

厦门市公路桥隧维护与应急中心，成立于2008年10月，是福建省首个专业的桥梁隧道养护管理机构，主要担负着厦门市公路大型桥梁、隧道、路灯、车行下穿通道泵站的维护与应急工作。截至2022年8月，中心自行招聘和管理的编外人员为438人，是厦门交通行业典型的编外用工大户。

本文以厦门市公路桥隧维护与应急中心（下文简称“桥隧中心”）编外人员为例，采用理论分析和实证研究相结合的方法，研究编外人员的管理现状，分析事业单位编外用工存在的主要问题，以期为厦门市交通行业事业单位编制外用工管理提供有价值的政策建议，同时也为其他地区同行业提供值得借鉴的参考。

二、桥隧中心编外人员的管理现状

根据用工需求，一般事业单位编制外用工主要是三种方式：一是直接聘用，即事业单位与编外人员直接签订劳动合同;二是劳动派遣，即劳务派遣单位与被派遣劳动者建立劳动关系后，将该劳动者派遣到事业单位工作;三是人力资源外包，即事业单位根据需要将某一项或几项人力资源管理工作或职能外包出去，交由其他企业或组织进行管理的一种用工方式。

桥隧中心编外人员的管理采取的是直接聘用的方式。

（一）桥隧中心编外人员的身份性质

桥隧中心的编外人员，并非经过市委编办、财政核定的有一定数额控制（相当于定编）的厦门市直机关事业单位的非在编人员，而是桥隧中心根据桥隧灯管养工作需要自行招聘的、直接与桥隧中心签订劳动合同的人员，均为生产性岗位，类似于劳务人员。其工资经费开支渠道为桥梁隧道运营维护费。

这些编外人员，是2008年中心成立时由原公路局桥隧所和路灯所的50多名编外人员随业务一并移转过来的。成立之初，这些编外人员与厦门高新人才开发有限公司签订服务派遣协议，安排在桥隧中心工作。后来随着业务量增多，人员增加到200余人，加上这些人员没有核定编制，厦门高新人才开发有限公司不愿意继续签订服务派遣协议，2010年起桥隧中心经主管部门原公路局批准与编外人员签订劳动合同，直接进行人员的招聘和管理，同时随着近年桥隧灯设施量的增加，人员增加至400余人。

（二）桥隧中心编外人员的工作内容

桥隧中心编外人员的工作内容主要是具体实施行政后勤综合事务以及负责执行管养设施的维护与应急工作，岗位比较复杂。桥隧中心设置8个内设科室，其中路灯科下设12个路灯站、1个路灯监控班，隧道科下设28个隧道管理站，应急抢险物资科下设1个应急抢险队。近年来，随着厦门市城乡一体化建设不断推进，桥隧中心管养的桥梁、隧道、路灯及下穿通道泵站设施数量快速增长，日常管养和应急抢险保障方面的任务日趋繁重。截至2022年8月，中心管养大型以上桥梁123座（桥长94公里，单幅桥长 157.6公里），隧道30座（单洞总长78.1公里），路灯及夜景灯 20万盏，车行下穿通道泵站 28 座。这些设施量分布在岛内外六个行政区，存在点多、面广、线长以及突发事件频发等特点。因此，编外人员承担着诸多急难险重的工作任务，是桥隧中心一线业务工作的主力。

（三）桥隧中心编外人员的岗位情况

截至2022年8月，桥隧中心自行招聘和管理的编外人员438人，具体人员岗位情况为：文员11人，桥隧灯专业技术人员25人，电工90人，隧道安全员91人，监控员105人，隧道巡查员21人，小车驾驶员38人，大车驾驶员34人，仓管2人，厨工保洁等21人。大部分岗位采用轮班制进行24小时值守。

编外人员根据聘用时间可以分为第一次合同期（3年以内），第二次合同期（3年以上，6年以内）和无固定期限。桥隧中心编外人员目前签订第一次合同141人，签订第二次合同96人，201人簽订了无固定期限劳动合同。

（四）桥隧中心编外人员的工资待遇

由于编制未经市委编办核定、经费开支渠道不同，桥隧中心编外人员的工资标准有别于市行政机关经市委编办核准的非在编人员，编外人员的工资标准有别于市行政机关经市委编办核准的非在编人员。目前，桥隧中心编外人员的工资总额采取双重控制，即人员经费总额参考厦门市财政审核中心最近一次（2016年）对隧道日常运营维护经费审核所核定的人员费用比例（21%），同时参照并略低于财政核编的非编人员进行。因此工资待遇远远低于厦门本市市场行情。比如，桥隧中心监控员岗位薪酬待遇为6.5万/年，市场行情为6.9万-7.8万/年;安全员岗位薪酬待遇为6.2万/年，市场行情为7.5万-9万/年;普通电工岗位薪酬待遇为7.4万/年，市场行情为8.3万-10万/年;文员薪酬待遇为6.6万/年，市场行情为7.5万-12万/年;机电管理员薪酬福利为8.4万/年，市场行情为9万-13万/年。（市场行情来源于厦门市人力资源保障局发布的厦门市2021年企业薪酬调查信息）

三、桥隧中心编外人员管理存在的问题

桥隧中心管养业务专业化程度高、安全风险大、服务保障要求高，多年来，编外人员辅助承担了大量的工作，也取得了优异的成绩。但是，随着编制外用工数量的不断增加以及新时期政府相关政策的调整，编外人员的管理问题越来越凸显。

（一）自管模式，制约了行业管理职能的行使

桥隧中心自行招聘编外人员，自行进行桥隧灯的一线日常养护工作，实际上就类似于企业具体执行生产养护职能，而根据编办核定的职责范围，桥隧中心的主要工作是协助市交通运输局进行桥隧灯的行业管理。

根据中央编办、交通运输部《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号）和省交通运输厅《关于加快推进公路行业承担行政职能事业单位改革工作的通知》（闽交政法函〔2020〕44号），结合《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》，要求积极推进公路领域改革，推行管养分离、事企分开，分类有序推进公路养护向社会力量购买服务，提高公路养护效益;同时，强化公路管理机构的监督管理责任，将管理重点逐步由对养护生产管理转变为对养护过程监管以及对养护结果进行科学评价和考核。

桥隧中心对于编外人员的自管自养，不符合公路领域改革发展方向，在一定程度上制约了行业管理职能的体现。

（二）直接养人，不符合政府购买服务政策导向

一方面，根据《关于进一步规范市直机关事业单位非在编雇用人员管理的通知》（厦委编办〔2020〕211号），机关事业单位聘用非在编人员要经过严格审批，并严格控制人员数量。桥隧中心大量聘用编外一线生产作业人员，不符合事业单位改革用人发展要求。另一方面，厦门市《关于推进政府购买服务工作的实施意见》明确“从事公益服务的事业单位在提供公共服务过程中，如果需要借助社会力量，可以借鉴购买服务的方式和机制运作”，运用政府购买服务的理念，结合机构编制和财政支持方式变化，意在倒逼事业单位加快改革，逐步实现事业单位“养人”向“养事”的转变。

（三）尚未核定，缺乏招聘使用的政策依据

事业单位的编制外用工，合规合矩的是纳入市机构编制部门核定编制数、由财政部门核拨工资的非在编人员。由机构编制、财政、人社和主管部门、用工单位等各司其职，分别负责非在编人员的指标管理、经费保障、人事招聘和培训考核，以此形成一整套完整的非在编人员统筹规范管理的程序。桥隧中心的编外人员编制未经市委编办核定，招聘由单位自行开展，经费也是从养护经费中开支人工成本，缺乏招聘使用的政策依据。

（四）素质不高，人数众多，存在管理漏洞

桥隧中心编外人员中，本科学历42人，占比9.6%，大专学历242人，占比55.3%，中专及以下学历154人，占比35.1%。编外人员的学历较低、综合素质也不强，需要花费大量的时间精力进行管理，而桥隧中心没有独立的人事部门，仅由综合科2人负责编外人员的招聘、录用、合同、薪酬等人事管理，由用人科室负责编外人员的日常业务管理，很大程度上存在着管理漏洞。近年来，桥隧中心涉及人员的便民投诉件、劳动仲裁、劳动诉讼等95%都来自编外人员。

（五）待遇较低，离职率高，造成管养工作不稳定

桥隧中心编外人员承担了大量的养护作业任务，如隧道监控员、安全员、巡查员、电工等属于一线生产作业岗位，但是工资待遇远远低于厦门本市市场行情。从2018年开始，一线多岗位人员出现离职潮，且离职人数远大于新招聘人数。桥隧中心2020年期初在职人数464人，全年新入职人数73人，离职总人数为47人，综合离职率为8.7%。2021年期初在职人数492人，全年新入职人员57人，离职总人数为61人，综合离职率为11.1%。（综合离职率=全年离职人数/（年初的期初人数+全年入职人数））部分岗位出现空岗现象，个别路灯管理站路灯电工仅剩两个，还有大批优秀的专业技术人员以及管理人员流失，严重影响了管养工作的正常开展。人员紧缺与日常工作之间的矛盾日益突出，原本運转良好的管养模式难以为继，无法满足基本管理需求。

四、桥隧中心编外人员管理的对策及建议

事业单位编外聘用工作为当前行政管理的一个难题，如何实现既能有效控制总量、满足事业单位的社会化服务需求，又能规范使用管理、缓解事业单位编制不足的困难，考量着人力资源等相关部门的智慧。

桥隧中心编外用工的存在，既有历史遗留的原因，也有现实需要的一面，但在推进公共服务市场化改革新形势下，通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，才是探索事业单位编外用工合法化、规范化的必由之路。结合桥隧中心实际情况，现提出两个思路：

（一）思路一：建议委托国企全盘接收编外人员

我市正在进一步深化国有企业改革，要求聚焦城市发展、公共服务等功能，推动基础设施公用事业企业向城市基础设施和市政配套建设业务的上下游延伸，提升民生保障与公共服务水平。在这样的发展趋势下，建议参照机场片区道路养护采用“市政大管家”的管养模式，桥隧灯养护工作由我市国企单位承担，参照区属国企负责市政环卫的做法将中心编外一线岗位人员直接划转至国企，有利于桥隧中心现有400余名编外人员的安置，确保平稳过渡。

采取这一改革思路最关键的点在于需要解决编外人员相关关系划转问题，也就是桥隧中心编外人员同意关系转移至国企的同时该国企愿意全盘接收桥隧中心现有编外人员，承认他们的工龄，并保证不低于现有工资待遇。

（二）思路二：建议采用市场化模式购买服务

政府购买服务对于减少财政供养人员、控制机构规模、节约支出、提高公共服务的质量和水平有重要意义。党的十八届三中全会《决定》和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确提出政府将会在公共服务领域更多地利用社会力量，加大购买公共服务的力度。厦门市《关于推进政府购买服务工作的实施意见》也为桥隧中心解决事业单位编外人员问题指明了方向，采用市场化模式进行，以政府购买服务的方式引入专业化养护单位，以解决自行招聘、管理编外人员的历史遗留问题。

采取这一改革思路需要解决的是桥隧中心400余名编外人员解除劳动合同的经济补偿金问题。根据劳动法规定，为单位服务满一年需补偿一个月工资，预估桥隧中心的补偿金总金额约需1500万元。

（作者单位：厦门市公路桥隧维护与应急中心）