从管理到治理：高职院校内部治理能力提升路径选择

郭媛媛 韦耀 蒋毅刚

[摘           要]  新时代以治理理念推进高职院校内部治理现代化，提升内部治理水平，对深化高职院校内涵式发展、提高管理和育人水平、促进高质量发展具有重要意义。基于治理理论的视角，通过对高职院校提升内部治理能力的原因及内部治理体系现状进行深入分析，探讨高职院校内部治理能力的提升路径。

[关    键   词]  治理理论;内部治理能力;提升路径

[中图分类号]  G717                    [文献标志码]  A                  [文章编号]  2096-0603（2022）32-0076-03

2019年11月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》审议通过，要求在我国国家制度和国家治理体系上应坚持和完善中国特色社会主义制度，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届五中全会提出了“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一是国家治理效能得到新提升。2020年11月，中央全面依法治国工作会议上提出“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。在此宏大背景下，高职院校应紧紧围绕为党育人、为国育才、立德树人的根本任务，将治理理念融入内部治理过程中，健全和完善内部治理体系和现代大学制度，切实提高高职院校内部治理能力。

一、治理理论与高职院校内部治理能力提升概述

“管理”与“治理”仅一字之别，却蕴含着深刻的思想和观念，也体现了管理领域从思想观念、管理方式到组织结构、制度体系等各个方面的深刻变革，从“管理”走向“治理”，是高职院校提升内部治理能力的必然选择。治理理论概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”一词，指在特定范围内通过控制、引导和操纵等方式行使权力。治理与管理有着明显区别：管理是单一、垂直、随意且单方面的，而治理则是多元、扁平化和法治化的;治理是依法治国、建设法治国家的重要手段，其改变了管理中简单命令式的管控，要求在管理过程中体现灵活应变、沟通协调，以充分彰显公平正义，实现社会和谐有序发展。高职院校内部治理体系是在法治、共治、善治理念的统领下，各利益相关方本着平等协商、合作共赢原则，有效参与学校决策、执行、监督的体制、机制和制度安排，其内部治理体系和治理能力现代化既是高等教育领域改革的目标，也是高职院校内涵式发展的迫切需求。

二、高职院校内部治理体系现状

当前高职院校内部治理是在“管办评”分离的政策引导下，进行资源配置的制度安排及在日常制度运行过程中所实行的组织机构设置和一系列管理手段。其在管理过程中往往涉及政治、行政、学术、民主等的相互制衡与协调，具体来说表现在以下几个方面。

（一）以党委领导作为政治权

《中华人民共和国高等教育法》明确提出，高职院校以“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”作为内部管理中行使政治权力的基本依据，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中也明确“要坚持和完善党委领导下的校长负责制”。因此，高职院校内部治理的重要主体为高职院校党委及自身各级党组织，党委处于领导核心的地位，是高职院校政治权力的集中体现，以党委会的形式对学校实行政治领导、组织领导和思想领导。

（二）以校长负责制作为行政权

高职院校法定代表人和行政负责人是校长，校长负责制指校长具有学校行政决策权、指挥权、人事权和财务权，负责处理学校的行政活动，完善学校行政管理制度，同时健全学校领导机构核心机制。当前高职院校多数通过校级层面设置相应的行政职能部门来推进学校各项行政事务及人、财、物的分配和制度落实，同时采取校院二级管理体制来推进学校教学和人才培养各项工作，其主要通过校长办公会议的方式行使行政权。

（三）学术委员会为首的学术权

高职院校学术权力机构由以（技术）专家、学者、教授为核心的学术委员组成，学术委员会通过对学校各项学术决定进行民主决策和商定来行使其学术权。此外，高职院校在学术委员会制度下，同时也成立了教学指导委员会、行业指导委员会、教材委员会等相关学术组织，辅助和保障学术自由与自治。

（四）以教代会为组织形式的民主权

高职院校内部治理中的民主监督和管理主要通过教职工代表大会、学生代表大会、共青团代表大会三个组织形式来使教职工与广大学生充分维护自身合法权益，保障全员参与学校治理，提供针对学校改革发展重大事项师生发表意见和建议的渠道，是高职院校民主管理的重要方式方法。

三、高職院校内部治理能力提升的动因分析

（一）高职教育内涵式发展的客观要求

随着我国教育水平的不断提高，高职院校教育已经从外延式的发展转化为内涵式发展，其教育重点也从扩张教育规模转化为以提高教育质量为核心，因此，在这样的教育背景下，高职院校必须不断加强高职教育内部的治理体系建设，形成多元化的内部治理主体，而公共理性精神则是高职教育转化为内涵式发展的理性基础。根据公共理性精神的基本特征，高职院校内部治理能力的提升需要围绕以下四方面开展。第一，高职院校需要加强各个治理主体的公共理性精神，促使高职院校内部的学生、教师、学术机构、管理机构等主体形成统一的思想观念。第二，高职院校需要在大学章程上确定各个治理主体的职责权限和职能范围，确保各个治理主体均能在内部治理中发挥自身的积极作用，共同构建完善的高职院校内部治理体系。第三，高职院校需要建立健全相关的规章制度和操作流程，不断纠正以往传统的内部治理观念，加强各个治理主体的内部治理意识，推动各个治理主体主动形成正确的、先进的内部治理理念。第四，高职院校需要明确自身的办学特色、办学理念、办学定位等，提高各个治理主体对学校文化的认同感，提升各个治理主体的凝聚力，从而加强高职院校的内部治理能力。

（二）高职院校自我发展的内在要求

近年来，我国高等职业教育的发展随着“骨干院校”“示范院校”的专项建设项目的开展，已经取得了非常显著的成效。然而，高职院校作为一个较为复杂的发展系统，其教育事业在不断发展的过程中，因需要持续和外界的物质进行能量交换，已经逐渐到达某个临界点，只有不断提升内部治理能力，才能更好地适应新时代下的发展要求。根据自组织的相关理论，一个复杂的发展系统要想完成从低级有序到高级有序的转变，必须在转变过程中始终与外界环境保持平衡的物质能量交换，若能量交换达到或突破某个临界点，则会直接影响发展系统的内部结构，最终无法完成相关的系统转变。相关的调查数据显示，目前大部分的高职院校已经处于提升教学内涵的关键阶段，若高职院校想更好地提高自身的办学水平，提升人才培养的质量，不仅要认真解决以往传统内部治理中的不足，突破现阶段内部治理的瓶颈，还要制定现代化的大学制度，建立健全相关的内部治理体系，形成科学合理的发展、激励、约束和监控机制，营造良好的校园文化氛围，这样才能更好地满足新时代下的发展要求，不断提升高职院校的内部治理能力，推动高职院校的长久健康发展。

四、高职院校内部治理能力提升路径

高职院校内部治理现代化的要求与国家治理万殊一辙，作为以培养高技能人才为己任的高等院校，应该自觉遵循国家关于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体思路和要求，坚持依法治校，通过全面贯彻落实党委领导下的校长负责制，完善以学校章程为统领的管理制度，构建形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与”的现代职业学校治理体系，改变原有的管理模式，实现内部治理能力的提升。

（一）健全现代职业学校内部治理体系

在学校党委的全面领导下，健全以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”为治理结构的现代职业学校内部治理体系，进一步完善党委会议事规则和校长办公会议事规则，促进科学、民主决策。科学编制学校发展规划，坚持依法治校，以学校章程为核心，处理好学术权与行政权、学校与二级学院、学校与企业等各方面的关系，提升治理能力现代化的水平。建立理事会下的学校重大事项咨询监督委员会及相应工作机制，吸纳国际国内知名企业及专家加入理事会，健全“校行企社”等多方共同参与的理事会运行机制，充分发挥理事会的循证决策作用。整合地方职业教育教学指导委员会相关资源，聘请校内外政策专家、行业精英、能工巧匠，组建专家智库群，为学校进一步深化综合改革把脉献策。

（二）提升依法治校水平

贯彻《国家职业教育改革实施方案》及“放管服”改革精神，以学校章程为核心，建立完善权责明晰的依法治校制度体系，开展规章制度“废改立”专项行动，进一步健全教学科研、就业创业、学生全面发展等配套管理制度;完善各类管理服务工作的受理、答复、反馈、督办、问责制度，完善社会参与办学质量评价、办学成果检验、学校决策监督制度，形成具有自身特色的制度完善提升机制;建立从管理效率、服務能力等多方面综合评价的管理考核激励系统;加强规章制度的宣传贯彻，深入开展普法宣传教育活动，构建形成人人尊法学法守法用法的法治育人环境，进一步提高学校依法治校水平。

（三）建立“多方参与、教授治学”的循证决策机制

完善高职院校章程，建立健全交叉学科、跨学科协同创新建设办法、学术及科研成果评价标准及考核办法、学术争议处理规则、学术道德规范等教学科研管理制度。聘请国内外知名教授、专家、学者为学术委员会委员，成立院士工作站，建立第三方专家参与的重大项目评审专家库，完善二级学院学术组织机构的设置和运行模式。构建以学术委员会为核心的学术权力体系，切实推进教授治学，发挥教授在人才培养、科学研究中的学术决策作用和行政管理中的参谋智囊作用，保障学术委员会具备自由、独立及最高学术决策权。优化学术委员会管理结构，开展团队建设，建立校内外专业带头人队伍;充实教材委员会委员，完善教材编写、修订、审查、选用、退出机制，确保教材选用的政治性和专业性，严把意识形态和教材质量关。

（四）健全师生民主监督管理机制

坚持民主集中制原则，健全教职工代表大会提案征询制、督办制，每年召开教职工代表大会，研究学校发展规划、师资队伍建设、教育教学改革、校园基础设施建设、文化建设等重大改革和重大问题，听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告及其他专项工作报告，讨论学校提出的绩效分配实施方案、教职工考核与奖惩办法及危旧房改造工作等与教职工利益直接相关的重大事宜，并提出意见和建议，切实保障教职工合法权益。定期召开学生代表大会、团员代表大会，充分发挥其作为学校联系学生的桥梁和纽带的作用，切实保障学生的合法权益和民主权利，引导和组织学生积极参与学校的民主管理和监督。完善校务公开和信息公开制度，通过多渠道向全校师生公布学校重大规划、教育教学改革及重大项目建设等事务，保障师生对学校各项工作的知情权和参与权。

（五）实施内部治理结构优化工程

进一步优化学校管理机构设置与职能配置，引入企业绩效管理模式，用扁平化的组织模式设置内部组织机构，理顺部门职责。加强信息化建设，提升管理服务水平，进一步整合学校各类信息平台，加强综合管理信息系统和数据中心建设，优化信息化工作规划与建设。健全二级学院自主管理机制，继续推进管理重心下移，扩大二级学院办学自主权，赋予绩效分配、人才选聘、教师培训等自主权，实施校院二级目标管理与绩效考评，推动二级学院由教学单位向办学单位转变。建立健全技术研发、技术服务、技术培训运行机制，建立一系列有利于二级学院自主开展社会服务、技术研发等工作的鼓励办法，促进高职院校“技术研发与成果转化推广”能力提升建设项目实施，成立跨专业人才培养组织，培养行业跨界人才。结合现代智慧化校园建设，以诊改为抓手，以信息化平台为支撑，健全智能化“五纵五横一平台”及行业特色鲜明的“行业标准+职教标准”内部质量保证体系。完善校级质量年报制度，结合关键绩效指标，调动“政校行企”四方力量参与学校诊改和质量评价工作，构建质量综合评价模式，保障内部治理水平持续提升。

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编辑 司 楠