论新《档案法》规制下办公室档案工作的新职能

陈雪洁

摘  要：新《档案法》在机构及职责、管理、利用和公布、信息化、监督检查等方面，赋予办公室档案工作诸多新职能。新职能于法、于式、于职、于责、于传统，于现实、于趋势有据，是办公室工作的当为之事。办公室应建立组织机构、明确责任分工、完善规章制度、提升业务能力、严格督促检查新职能体系。

关键词：《档案法》;办公室;档案工作;档案信息化;文档一体化;督促检查;工作职能

Abstract： The new 'Archives Law' endows the office archives with many new functions in terms of organization and responsibilities， management， utilization and publication， informatization， supervision and inspection， etc. The new functions are based on laws， styles， duties， responsibilities， traditions， reality， and trends，all of which are the duties of the office work. Accurately grasping the content and requirements of the new functions， adjusting the organizational structure， clarifying the division of responsibilities， improving rules and regulations， enhancing business capabilities， and strictly supervising inspections are the tasks for the office to perform new functions under the regulation of the new 'Archives Law'.

Keywords： 'Archives law'; Office; Archives work; Archives informatization; Document integration; Supervision and inspection; Job functions

《档案法》是“档案工作的基本法”“档案事业的根本大法”“上位法”“规制档案和档案工作的核心内容。” [1-4]办公室是单位各项工作的枢纽，负责上传下达、左右协调、内外联通，公文办理和管理档案是其重要职能之一。新《档案法》的颁布实施，涉及办公室所担负档案工作职能的新增和修改，梳理了解这些新增和修改了的职能，特别是新增职能，既是落实新《档案法》的应务之事，更是新《档案法》规制下做好档案工作的当务之急。

1 新《档案法》赋予办公室档案工作的新职能

2020年6月20日颁布，2021年1月1日实施的新《档案法》，较2016年修正的《档案法》，增加了2章26条，修改130余处。面积大，内容多。限于篇幅，本文着主于新增职能的梳理。

1.1 新《档案法》规制主体指代及“五环一化”

1.1.1 新《档案法》规制主体指代。新《档案法》规制主体除档案主管部门和档案馆外，其他规制主体，大多用“机关、团体、企业事业单位和其他组织”指代。与本文讨论的“办公室”所属主体为同一主体，即本文所讨论的办公室，是指新《档案法》中“机关、团体、企业事业单位和其他组织”的办公室。[5-6]为减少不必要重复，文中将略去这一指代内容。

1.1.2 “五环一化”。众所周知，建、收、管、用、销，是档案工作基本内容和主要环节。新《档案法》增加内容中，涉及立档单位档案工作的有，建、收、管、用4个环节，加上新增的监督检查和档案信息化建设两章，共6个方面内容。分别简称为：建、收、管、用、督、信，本文统称为“五环一化”。

1.2 建档。“建档”指机构、单位建立档案工作制度，包括建立档案组织机构、落实人员、确定职权、场所库房、建章立制等，是档案工作的基础性环节。

1.2.1 建立档案组织机构、落实人员、确定职权。将2016年前各版《档案法》（第七条）“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”修改为第九条“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。[7-8]这一修改带来三个变化：一是档案机构或者工作人员由默认存在模式，改为确认建立模式。二是管理权限由“负责保管”改为“负责管理”。三是监督指导范围由“所属机构”修改为“所属单位”。

1.2.2 建章立制。新增第十二条，只要是应当形成档案的机构，就“应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”。将“健全档案管理制度”列为法定任务。[9-10]

1.3 收档。新增第十三条明确划定了纳入归档范围，“直接形成的对国家和社会具有保存价值”[11]材料的类型。

1.4 管档。“管档”是档案管理或管理档案的简称。新增第十九条和第二十四条。分别强调了内保和外防的档案全过程、全要素管理。

1.5 用档。新《档案法》中“档案的利用和公布”这一章修改的内容比较多，与职能变化相关的是第二十条。将利用未开放档案的权利，在遵守国家有关规定的前提下，交给档案馆和立档单位。

1.6 督查。“督查”指監督检查。新增第四十四条，重点强调了两点。一是“发现本单位存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患”。二是“发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告”。归纳成一句话，就是“两个及时”，即发现隐患及时补救，发生损毁泄露及时报告。

1.7 信息化。新增的第三十五、第三十六、第三十八条明确了加强档案信息化建设相关要求。

2 新《档案法》规制下办公室档案工作新职能的确立

为什么将新《档案法》规制下“机关、团体、企业事业单位和其他组织”档案工作新职能，视为办公室档案工作新职能？

2.1 法的宏观性、原则性和不具体性所规。《档案法》规制的新职能，只会记在机构单位“名下”，不会落在“办公室”等具体内设机构“头上”。

2.2 档案主管部门“办局合一”模式。“办局合一”的确立，本身就说明办公厅（室）承担着档案管理的职能，负有管理档案的职责。

2.3 职能法定原则下档案管理职能归属。依据“职能法定”的原则，单位内部机构设置由“三定方案”或者类似规范性文件决定。档案管理工作属于各类机构单位办公厅（室）常设工作。因此，将新《档案法》规制机构单位的档案工作新职，能视为该机构单位办公厅（室）的新职能，是正常的。这种内设机构职能安排，不仅是机关事业单位的“标配”，也是企业、社会团体的“常态”，已经形成一种持续性超强的“体制”惯性。

2.4 办公厅（室）责任。按照“档案工作实行统一领导”的原则，办公厅（室）不仅负责本部门的文件归档和管理，还对本单位档案工作负有监督管理之责。

2.5 “文书不分家，文档不分家”文化传统。在我国，自古就有“文书不分家[12]”“文档不分家”[13]的传统。由负责文书（件）处理的办公厅（室）管理档案，是对这一文化传统的自然承袭。

2.6 电子文件与电子档案“硬边界”消减。信息化条件下，电子文件与电子档案间的界线愈来愈模糊，区别只在数据库“存档”或“归档”字段中是否有标记。文件和档案在形式上无异、内容上相同、时间上同步、空间上无缝，导致了文件与档案之间的“硬边界”逐渐消失。“硬边界”的消失，使文件办理与档案管理分由不同部门承担，变得既不合理，也不经济。由统管文件办理与档案管理的办公室统筹两项工作，合情合理。

2.7 “文档一体化”的深入推进。“文档一体化”不再是设想、呼声，而是一种趋势。[14]顺应这一趋势，适时调整组织机构的职能，自然而必须。

因此，将新《档案法》规制下“机关、团体、企业事业单位和其他组织”的档案工作职能，视为办公室档案工作新职能，于法、于式、于职、于责、于传统，于现实、于趋势，都有依据，是新《档案法》规制下办公室档案工作的当为之事。

3 新《档案法》规制下办公室档案工作新职能的履行

办公室履行新《档案法》规制下档案工作新职能，分应务之事和当务之急。

3.1 办公室履行档案工作新职能的应务之事。办公室履行档案工作新职能的应务之事包括：建立组织机构、明确责任分工、完善规章制度、提升业务能力、严格督促检查。

建立组织机构，是进行任何工作的必要组织保障。完善规章制度，解决的是怎么做的问题。[15]提升业务能力，解决的是靠什么做的问题。[16]严格督促检查要解决的是犯了错不自知的问题。

3.2 办公室履行档案工作新职能的当务之急

办公室履行档案工作新职能的当务之急，是处理好新法与旧规、整体与局部、重视与主业、责任与担当、主动与被动五重关系。

新法与旧规的关系上，要求档案管理规章制度的迭代，既要前瞻，也要固本。整体与局部的关系上，要处理好单位与部门的关系，从档案备而用之的目的出发，客观理性地看待档案部门在本单位的地位与作用。重视与主业的关系上，应当反思是不是“我们的工作和国计民生没有关系，和领导决策没有关系。”[17]只要做到这一点就能主次分明，做好工作。责任与担当的关系上，應当履职尽责。主动与被动的关系上，办公室履行档案工作新职能，应主动适应变化了的情况，发挥智库功能。

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