保障性租赁住房与公共租赁住房比较及启示

章雯芝 陈峰

摘要：保障性租赁住房（以下简称“保租房”）政策作为房地产市场的新兴产品，势必成为未来住房保障制度推进的重点和突破口。在与公共租赁住房（以下简称“公租房”）比较的基础上，从供给区域、保障对象、保障深度、退出机制以及供给支持五个方面对保障性租赁住房的内涵进行深入探究，分析得出保障性租赁住房目前仍面临的困境与挑战，并进一步提出了相关政策建议。

关键词：保障性租赁住房;公共租赁住房;住房保障;比较

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）05-0020-05 收稿日期：2022-03-20

作者简介：章雯芝，华中师范大学经济与工商管理学院本科生。

陈峰（通讯作者），华中师范大学经济与工商管理学院副教授，湖北房地产发展研究中心研究员，全国民政政策理论研究基地副主任，上海交通大学住房与城乡建设中心特约研究员。

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建立健全住房基础性制度和房地产市场平稳健康发展长效机制研究”（19JZD012）。

1 引言

2019年底，住房和城乡建设部部署在沈阳、南京、苏州、杭州、合肥、福州、济南、青岛、郑州、长沙、广州、深圳、重庆13个城市开展完善住房保障体系试点工作，重点是大力发展政策性租赁住房。各大城市都出台了相应的政策予以响应——沈阳以“限地价、竞自持”方式发展建设，合肥首次把非户籍常住人口全部纳入政策性租赁住房保障，苏州筹集建设人才公寓、单位宿舍等，杭州通过整合蓝领公寓、人才专项租赁住房等渠道发展政策性租赁住房，这些城市初步探索得出一些经验，为后来保障性租赁住房提供较好的实践基础。而保障性租赁住房（简称保租房）这一概念正式被提出是在国务院2021年7月2日发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称22号文），文件明确了保障性租赁住房的边界与内涵，即以新市民、青年人等群体的住房需求为核心，由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，依照“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的原则建设的低租金、小户型的租赁住房。

目前，随着公共租赁住房的保障落实和脱贫工作的推进，户籍双困人群的住房问题已基本解决，但非户籍就业人群的住房问题亟待改善，保租房政策应运而生，这将成为未来住房保障制度推进的重点和突破口;同时，公租房作为我国住房保障的主体已发展多年，保障方式及形态已趋于成熟，对保租房这一房地产市场的新产品具有参考作用。因此，对保租房进行研究，尤其是与公租房的对比研究具有重要的现实意义。

2 保租房与公租房之比较

公租房是指限定户型面积标准、租赁价格，为城镇中等偏下收入住房困难家庭、无房新就业职工和在城镇稳定就业的外来务工人员提供的保障性住房。显然，公租房与保租房有着明显的差异。

2.1 供给区域方面

从颁布文件看，公租房由“市县人民政府”负责，表明公租房面向的是全国所有城市，这与公租房为“兜底保障”的基本公共服务定位是一致的。而对于保租房供给区域，22号文规定为“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市”。湖北省据此确定武汉市、襄阳市、宜昌市、十堰市、鄂州市和荆州市为保租房供给重点城市;广东省确定为广州、深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、东莞、中山、江门和湛江市;河南确定为郑州、洛阳和南阳等城市。由此来看，公租房是民生托底的基本公共服务，而各地均存在低收入住房困难人群，所有县级及以上政府供给公租房有其必要性。而保租房目标对象指向非本地户籍的新市民和青年人。

问题是，由省级政府确定的部分三四线城市房价上涨压力并不大，且较多城市住房套户比偏高，甚至超过1.2，空置房源偏多，而人口净流入程度十分有限，甚至一些三四线城市的新增人口主要来源于市辖区范围的扩大而非真正人口的净流入。住房租赁在总量上可能并无新增需求或新增需求十分有限，又或者表现为供给区域的内部结构性问题，新增保租房供给，尤其是新建保租房，可能会对當地租赁市场，包括房地产市场产生较大冲击。

2.2 保障对象方面

根据《公共租赁住房管理办法》规定，公租房面向的对象在住房面积和收入财产上都设置了一定门槛。而保租房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，对于“新市民、青年人”这一概念，不同城市有不尽相同的解释。譬如上海市保租房的供应对象为本市合法就业且人均住房建筑面积低于15平方米的在职人员及其配偶、子女;武汉市为本市正常缴纳社会保险且无自有住房的新市民、青年人以及符合本市人才租赁房承租条件的对象;沈阳市为本市市内九区内就业、创业、生活的无房常住人口（主要是新市民、引进人才、从事基本公共服务人员等群体）。这些城市的实践不论从哪种角度来定义新市民、青年人，都仅设定了住房困难门槛。

需要注意的是，与公租房的住房与收入双困标准相比，仅以住房困难为准入标准的保租房可能诱发一系列问题，比如在保租房供应量有限的情况下，是优先保障新就业的大学生、白领工人还是蓝领工人？保障公平性视角下，户籍与非户籍人群、新市民与旧市民、青年人与非青年人如何统筹兼顾？

2.3 保障深度方面

公租房的保障方式包括公租房实物配租和发放租赁补贴，两者都实行分档保障，其中实物配租以建筑面积不超过60平方米、集中在40平方米左右的小户型为主，实行差别化租金，租金按照配租家庭住房困难程度以及收入情况给予不同档次的租金减幅，公租房保障深度与保障对象支付能力总体上是相互协调的。而保租房的定价机制要求其租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，比如上海的租赁价格为同地段、同品质市场租赁住房租金的九折以下，武汉市为不高于85%，沈阳市为不高于90%;不超过市场租金的85%～90%成为大多数城市保租房租金的定价规则。

问题是，外地户籍的新市民或青年人多数为蓝领工人，这部分群体整体收入偏低，住房支付能力与现有的保租房定价可能并不协调，无法保证新市民、青年人能够切实入住到政府支持的保租房中。此外，参与保障房供给的各类社会主体需要按照政府要求将保障性租赁住房建设在交通便利或區位条件较好的地区，同时又要保障住房的建设质量，交通或区位条件以及住房品质的提升必然会导致其租价的提高。这种情况下，九折的租金优惠是否低于原来新市民、青年人的居住房屋租金、保租房与保障对象支付能力能否协调都要画上一个问号。

2.4 退出机制方面

公租房租赁期限一般不超过五年，在达到租赁期限后，承租人就要依据相关规定以及自身情况进行续租或者退出。而保租房在退出机制方面，国家和大多数城市并未对此做出明文规定，仅有少数城市如上海明确“保租房不设最长租赁期限”。

问题是，如果不明确退出机制或不设最长租赁期限，那些享有市场租价九折或更低价格优惠的理性租客（如都市白领）以及难以购买住房的人群，是不会主动退出保租房的，而新的符合条件的租客将不断流入，如果要求政府都给予保障，最终结果将是政府干预了整个住房租赁市场。

2.5 供给支持方面

公租房由政府主导，通过购买、新建、改建、在市场上长期租赁住房等多渠道筹集;而保租房主要利用存量房和存量地（如集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地）建设。由此来看，公租房由政府出资购买、新建、改建或在市场上长期租赁后，配租给目标人群，通过分层补贴或租金的分层定价，使得公租房保障与保障对象支付能力相协调，确保了公租房各种模式能有效地服务于保障对象。而保租房主要是支持：村集体在集体土地建保租房、企事业单位在自用土地上建保租房、园区企业在园区建保租房性质的宿舍，以及社会主体将非居住类房屋改建为保租房，政府在保租房供给过程主要起到支持作用。因此，从供给支持看，国家减少了对保租房市场的直接干预，而是鼓励市场其他主体参与，政府从台前走向了幕后。

问题是，参与保障房供给的各类社会主体，若在房价高涨地区，其卖房收益高于租房收益;而在房价平稳地区，出租率则难以保障，保租房投资回收期可能过长。尤其对存量房改造主体，他们不仅会考虑租赁房的投资回收，也会考虑已投资的沉没成本的部分回收甚至全部回收问题，现有的规划、税收政策支持可能在调动社会主体参与积极性方面能力有限，尤其在租赁市场不发达的中西部地级人口净流入城市，这一缺陷更加明显。

3 政策建议

从保租房与公租房政策及实践的比较中，我们可以看到，公租房供给政策与需求支持体系完整，而保租房政策则处于探讨完善阶段，特从如下几个方面提出发展建议。

第一，刚性落实房源筹集的各项支持政策，尤其应支持房价压力不大的城市将存量空置住房改建为保租房。一方面，在房价显著偏高的大城市，必须确保保障性租赁住房财税补贴、金融信贷以及用地倾斜等优惠政策刚性落实，激励社会主体参与保障性租赁住房的筹建。另一方面，在房源筹集过程中，应突出租赁住房从存量住房中来的基本思路，通过财税补贴政策激励家庭或租赁机构改造空置成套住房，如对在政府住房租赁信息系统备案并出租的家庭给予补贴和税费减免;对积极参与保障性租赁住房改造的家庭，或经营服务达到一定规模的租赁机构给予逐年分期补贴，切实增加保障性租赁住房供给，惠及城市新市民与青年人。

第二，以住房困难准入为基本条件，同时应设置缴纳社保年限上限，明确保租房的退出机制。若仅以住房困难为准入基本条件，没有退出机制，此时涉嫌干预整个租赁市场，也存在优先保障谁的公平性问题。由于新市民和青年人进入城市是住房支付能力最弱的时期，若明确新市民、青年人缴纳社保年限上限，对新市民和青年人给予一定年限过渡期的保障，就可以避免政策的公平性问题，以及保障群体过大的问题;而达到一定年限后退出保障序列，则可避免干预整个租赁市场。对于超出缴纳社保年限的住房困难人群，则可以与公租房和共有产权住房相联系。

第三，突出保租房“保基本、提品质”的特征，在保障新市民和青年人基本居住权的基础上，保障这一群体的居住品质。对新进入城市的新市民和青年人来说，首先是保障其基本住房需求，这就要求保租房的建设面积不宜过大，住房面积应绝大部分在70平方米以下，各地区可依据保租房需求面积，进一步下调保租房建设面积，与保障对象的支付能力相匹配。同时，在面积限制的条件下，也应保障这一群体的居住品质，这一品质应更多体现在小区或社区公共设施和公共产品包括周边配套上。因此，保租房建设在住房面积受到限制的条件下，可以从户型设计、公共配套以及保租房的选址等方面入手，提升租户的居住体验。

第四，基于保租房保障对象的支付能力，构建“一张床、一间房、一套房”的多层次保租房供应体系。由于不设收入线，住房困难的新市民和青年人收入差异化极大，且不同收入群体的住房需求也很大，比如单身蓝领工人可能需要的就是一张床，有家有口的家庭则是需要一套房，而刚毕业的大学生可能需要一个独立的居住空间。因此，为了提升不同保障人群的居住体验，并与支付能力相协调，可构建“一张床、一间房、一套房”的多层次保租房供应体系，让保租房政策真正惠及不同收入层次的新市民、青年人。

参考文献：

1.倪虹.以发展保障性租赁住房为突破口 破解大城市住房突出问题.行政管理改革.2021.09

2.国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见.中国政府网.2021

3.公共租赁住房管理办法.中国政府网.2012