数字政府治理需求下的政务电子文件归档优化研究

苏焕宁　翁灏纯

摘  要：文件归档作为业务工作的最后一环，是数字政府建设的“最后一公里”。论文首先分析了数字政府的治理需求及其对文件归档的影响;其次指出了治理需求下政务电子文件归档在概念、主体、归档文件效用发挥中的问题，包括概念缺乏治理要素、归档主体治理能力不足、归档文件难以反哺数字政府治理;最后对应提出了优化方案，包括合理拓展与匡正政务电子文件归档概念，以多元主体的协同共治提升归档治理水平，对传统归档进行拆分与重组以发挥归档文件的治理效用。

关键词：数字政府;电子文件;归档;电子档案;治理

Abstract： As the last link of business work， documents filing is the 'last mile' of digital government construction. Firstly， this paper analyzes the governance needs of digital government and its impacts on documents filing. Secondly， the problems in the concept， subjects and effectiveness of documents filing under the governance needs are proposed， including are the lack of governance elements in the concept， the insufficient governance ability of management subjects， and the difficulties in feeding back to digital government governance for filed documents. Finally， the corresponding approaches are proposed， including expanding and correcting the concept of government electronic documents filing rationally， improving the filing governance capability with the co-governance of multiple subjects， and breaking down and reorganizing traditional filing contents to support governance.

Keywords：  Digital government; Electronic documents; Filing; Electronic records; Governance

政務档案是我国档案资源的重要组成部分，做好政务电子文件归档工作旨在从入口保障数字时代政务档案资源的齐全完整。近年来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标下，政府改革已不满足于自我效率的提升，正向协同高效、便民利民的数字政府迈进。数字政府建设的过程蕴含着管理型政府向服务型政府的转型，其中，“治理”是贯穿始终的特征词。政务电子文件客观真实地记录了数字政府的发展历程，文件归档作为有效保存这些记录的前提与基础，有义务关注并结合前端变化，促进后端档案工作在数字政府背景下的优化提升。同时，档案部门作为政府治理主体的一员，也肩负着自我革新的使命，需要结合数字政府的治理需求，识别并突破政务电子文件归档的现有局限，为数字政府发展贡献档案力量。

1 文献综述

目前政务电子文件归档的研究内容广泛，按文件类型区分如下。（1）一般政务电子文件归档。陈永生等研究了电子政务系统中文件归档的内涵、方式及选择[1];刘越男指出了大数据政策背景下政务文件归档面临的概念、范围、体制、方式等挑战[2];王赟轩研究了政府部门电子政务文件的归档范围及电子档案保管期限[3];宋华等研究了政务云环境下电子文件归档的安全保障策略。[4]（2）政务社交媒体文件归档，以肖秋会等对政务微博的归档范围及流程的研究为代表。[5]（3）政务服务电子文件归档。陈永生等基于互联网政务服务平台中的文件归档反思了档案学基本理论[6];还有对行业标准《政务服务事项电子文件归档规范》的解读研究。[7]结合数字政府背景的电子文件归档研究中，浙江省政务服务事项及政务大数据的归档与管理受到普遍关注[8];吉祥介绍了苏州工业园区“一网通办”单套归档实践。[9]在实践探索的基础上，詹逸珂等提出了数字政府建设背景下档案部门实践“前端控制”原则的应然路径[10];宋铎设计了数字政府中政务服务信息实时归档模型。[11]

已有研究关注了信息化发展给政务电子文件归档带来的新问题与新挑战，但相对忽略了数字政府建设从管理走向治理的变革路径给政务文件归档带来的影响。有关数字政府背景下的电子文件归档研究偏向宏观层面，提出将归档作为档案信息化建设的一部分纳入数字政府建设整体规划，或介绍相关实践案例，或关注管理主体职责，尚缺乏将数字政府的治理需求与电子文件归档这一具体环节密切结合的微观视角。在现有研究基础上，论文聚焦文件归档环节，从理论视角分析数字政府的治理需求以及对文件归档的影响，并研究解决政务电子文件归档所面临的问题。

2 数字政府的治理需求及其对文件归档的影响

数字政府建设深度融入了治理理念，实现了政府治理从形式到内容的变革重组。数字政府对治理目标的不断追寻，改变了业务运转模式与文件形成方式，从深层次影响着政务电子文件归档。

首先，平台化与资源集中。在平台化成为整个数字化领域发展趋势的情况下，数字政府的业务架构从分散化模式向平台化模式转变，以复用、共享和服务来降低数字政府的开发与运行成本，提高服务和监管效率。[12]与之相对应，通过平台集中档案资源是平台化业务环境中政务电子文件归档的要点。根据资源整合的不同程度，我国基于数字政府平台的政务服务主要可分为两种模式：一种是只通过平台进行材料受理的“窗口”模式，另一种是全流程通过平台办理的一体化模式。不同建设模式背后对应着不同的档案来源：窗口式平台只作为材料的出入口，机构的业务系统是记录形成的核心源;一站式平台为机构提供了统一的操作环境，记录直接形成于平台。面对不同的记录来源，目前政务服务事项电子文件归档普遍采用“平台-机构”的对接方式，即通过平台与机构档案管理系统的对接来收集归档材料。这种方式引入思索对接归档的必要性与实用性：窗口式平台开展对接归档的意义为何？一站式平台“转接”机构档案管理系统集中资源是否必要？回答上述问题需要充分结合数字政府的治理需求以及平台建设特征进行分析。

其次，整体性与协同共治。平台化手段促生数字政府的整体性特征，“强调部门间和机构间的合作、一致性和信任机制，它们之间是一种平等的、相互信任的诚信关系和合作伙伴关系”。[13]与整体型政府相伴的是科层制的逐步瓦解，“信息快速流动的扁平化和交互化打破了工业社会对治理主体、治理客体的二元分割，使得治理格局呈现出多中心特征”。[14]这一趋势将引导政务电子文件归档的重新定位：单一入口的档案管理系统需要面临多元化的记录来源问题，扁平交互的业务环境也要求归档收集的多维立体;同时档案部门是政府整体之中的一员，政务电子文件亦是政府信息资源整体中的部分，多主体参与归档工作以及让政务文件归档融入并服务于整体政府，都离不开整体型政府思维的运用。

最后，服务性与互通共享。数字政府的治理目标是更好地为社会提供公共服务，这一目标的实现需要观念的转变和数据的支撑，政府主体“后台化”的特征也从不同方面给文件归档带来影响。针对记录主体，强调服务意味着政府“主人翁”意识的弱化，同时政务服务事项成为显现的关联，对应档案管理工作，则代表着机构来源的弱化以及事项联系的增强;针对归档对象，数据跑路是服务型政府的保障，这不仅要求资源管理的细粒度，还强调不同机构间、政府与公民间数据资源的互通共享，相应地，政务电子文件归档无法忽视数据资源，其中的责任权属与共享参与也应当厘清。此外，数字政府平台的搭建“减少提供公共服务的中间环节，增强了政府提供公共服务的时效性”，[15]这一服务愿景也给政务电子文件归档的环节设置以及服务价值提出更高要求。

3 治理需求下政务电子文件归档的问题分析

3.1 概念问题。“政务电子文件归档”本是一个熟知的概念，但在数字政府的治理需求下审视这一概念的传统理解，便会发现其中的局限性。

3.1.1 文件归档。业务部门将办理完毕且具有保存价值的文件及其管理权限移交至档案管理部门的归档概念全面地含括了文件归档的要点。其中“办理完毕”“资源转移”“档案部门”等已成为开展文件归档的惯性思维，在业务结束后启动归档工作，并且强调向机构档案部门集中归档文件。但办毕归档及档案部门资源掌控的要求与数字政府的时效性及多主体协同治理有所冲突，致使政务电子文件归档“环节”式的存在感突出，无法真正融入数字政府的治理体系。事实上，文件归档的本质是将文件纳入档案管理范畴的过程，至于如何开展这项工作的附属概念，如对于“文件”“纳入”以及“档案管理”的修饰不仅不应圈定，还需要随数字政府的发展需求而转变。对于归档概念在数字政府治理需求下的局限性问题，需要在准确把握本质内涵的基础上灵活界定文件归档的需求性概念外延。

3.1.2 政务电子文件。作为归档对象，政务电子文件是另一个核心概念，然而，目前有关政务电子文件的概念仍十分模糊。较为明确的观点称政务电子文件“指机关事业单位在使用办公系统处理公务的过程中，基于计算机等电子设备形成、办理流转、存储管理的各种形式的信息记录”。[16]很显然，这一概念仍停留在办公自动化与电子政务阶段而未能包含政务服务模块。除此之外，与政务电子文件相关的概念，如政府部门电子政务文件[17]、政务服务事项电子文件、政务文件[18]、政务/政府信息资源[19]等概念频繁出现，但上述概念或缺乏清晰界定，或局限于电子政务或政务服务某一方面，另有共同的不足在于未能揭示数字政府环境下“事项联系”的治理特征。在概念具象化中，面对治理环境中数据态记录的形成，电子文件与数据的关系梳理对于归档概念明晰具有必要性。

3.2 归档主体治理能力不足。“就治理主体而言，数字政府的治理形态表征为多元治理主体的协同共治。”[20]在此背景下，政务电子文件形成的多主体参与以及来源于不同主体信息资源的分散性，客观要求以多主体共同参与文件归档的方式提高归档能力，从而确保政务档案资源的齐全完整与安全可控。但传统归档锁定业务部门与档案部门二元主体，并强调通过归档来保障档案部门绝对控制档案资源，致使多元治理需求下的政务电子文件既归不全也归不好。

一方面，归档所强调的档案部门单一主体对资源的集中统一管理难以为继。首先，只有经过归档环节的档案资源才能被纳入档案管理的范畴，档案部门无法跨越归档界限管理文件，但面对五花八门的业务系统与电子文件，“以一对多”的档案管理系统的对接压力较大，导致能归入档案管理系统并由档案部门进行集中统一管理的资源有限。其次，在数字政府强调和遵循“数据驱动范式”的当下，业务流程的优化与再造，业务活动的变更与新增，业务、系统与数据之间的多元对应关系等[21]也加深了政务电子文件形成与分布的复杂性。在这种情况下，以档案部门集中统一管理为目标的归档的难度与日俱增，归档管理的功能须考虑通过不同主体以分散的方式实现。另外，在数字政府建设中，面对诸如大数据管理局、大数据中心、政务服务数据管理局等数据管理机构的设立，倘若档案部门仍强调归档后才开始管理资源，既会丧失数据管理的主动权，也不利于维护应归檔政务资源的齐全完整与长期可用。

另一方面，在多元共治的业务环境下，由于文件形成者不仅是单一的业务部门，传统归档中“业务部门-档案部门”的二元主体视角有所局限。在政务服务一体化平台、政务微博、政务微信、公务邮箱等第三方平台形成的数据、社交媒体文件、电子邮件等统一存储于平台，形成过程涉及多主体。针对这些资源，当前的归档模式仍多由各业务部门负责将自身形成的部分归至单位档案管理系统。但更多原始数据生成并存储于第三方平台，其归属与管理的权限握于第三方，若想确保归档资源的齐全完整，则须将平台纳入归档的能动主体范畴。从归集的终端来看，各数据管理机构在数据的归集共享中积极作为，这对归档集中的必要性形成直接挑战，因而厘清业务部门、档案部门与数据管理部门在归档中的任务与职责，做好差异化的归档管理十分必要。

3.3 归档文件治理效用发挥有限。数字政府环境下的业务办理、政府决策等都需要真实可靠的数据来支撑，但随着政务数据资源的不断产生与积累，一致性偏低、时效性较差、关联性不足等导致的数据可用性不足问题逐渐暴露，亟须加强数据质量管理以保证数据的时效性、完整性和真实性。尽管新兴的数据管理机构同样承担着数据集中管理的职责，但文件归档所强调的固化保存和关联整理两大要点可分别从维护文件的原始状态与原始关联两方面确保包含数据在内的各类政务电子文件的真实性与完整性，也为数据资源的长期保存奠定专业基础。经过归档操作以及归档后一系列专业化管理的档案能够在不容篡改的基础上维持对事件描述的连贯性和完整性，从而赋予档案区别于一般数据资源的凭证价值与参考价值。由此可知，归档有助于在数字政府治理中发挥档案资源的价值，档案部门与数据管理机构以不同的职责共同助力数字政府的建设与发展。

然而，当前的文件归档在衔接与区分文件管理和档案管理的过程中，形成了一道天然“鸿沟”：一方面，只有经过归档的文件才能被施以档案化的管理，也才能“成为”档案发挥价值;但另一方面，归档又只能始于业务结束之后，这意味着档案价值的获得也在业务活动结束之后而非过程之中。相比于数字政府治理在业务活动过程中对档案资源原始凭证价值的需要，始于业务活动结束后的传统归档具有明显的滞后性，致使归档文件难以及时有效地反哺治理。

与此同时，始于业务结束后的文件归档与档案管理也意味着档案资源利用的滞后。理想状态下，档案应当作为一种信息要素融入数字政府的信息资源池，与基础数据、电子证照等资源一起作为资源整体支撑政务活动的开展，但普遍认知是，由于档案具有一定的封闭性，文件经过归档成为档案后就很难再被便利获取了，更不用说共享调用。事实上，在业务开展过程中，业务文件经过固化关联等档案化管理后便能视作档案资源，并且由于未归入档案部门，因而与其他信息资源的审批调用无异，可直接在业务办理中发挥其应有价值。但现有的文件归档一方面遵循业务办理结束后的启动机制，另一方面又强调档案部门对资源档案化管理的控制权。由于档案部门无法在业务工作中施加档案管理，同时归档后的档案利用审批具有时滞，使归档文件无法基于单次借阅审批实现无限复用，更无法及时参与政府信息资源的互认共享，呈现出极大的内向性与滞后性，有悖于政府治理活动对消除信息不对称，推进系统互联、业务协同的要求。对此，在业务活动中对文件施以档案化管理无疑是解决政务档案资源治理效用发挥有限的可行途径，但在管理主体方面，还需打破传统归档对档案部门管理权限保障的固化认知。

4 政务电子文件归档的优化

4.1 合理拓展与匡正有关概念。针对文件归档及政务电子文件概念的局限性，此文虽未能直接给出新的定义，但结合治理需求，提出数字政府环境下合理界定政务电子文件归档概念的要点，以辅助概念的准确把握与灵活理解。从本质来看，“政务电子文件”“纳入”“档案管理”是政务电子文件归档的要点。

4.1.1 政务电子文件。首先，由于归档对象关涉归档范围，现有政务电子文件概念的片面性有碍文件归档范围的划定与拓展。从业务划分来看，政务电子文件的来源不仅指政府公务处理或政务服务的其中一种，而应涵盖数字政府中的一切活动;从具体对象看，政务电子文件也不应狭隘地理解为文本形式的非结构化信息，尽管网站网页、社交媒体、电子邮件、政务数据等信息特征各异，需要区分并采用不同的归档管理方式，但都归纳概括为“政务电子文件”，有助于相关理论研究与实践工作的焦点统一，也有利于政务档案资源的统筹管理;更重要的，在扁平化与服务型政府治理视角下的政务电子文件绝不仅要包含机构主体元素，还应当适度体现“政务事项”这一客体元素，以更好地贴合数字政府从管理走向治理的建设成效。

其次，对于政务电子文件“办理完毕”的修饰有待重新审视。在信息交互、多主体协同的业务环境下，对于“办毕”的认识已变得模糊。一方面，如政务信息的发布伴随着互动评论与转发，虽然互动的热度具有时效性，但从理论上讲已不存在办毕或结束的标志。另一方面，如政务服务中的联合审批事项，在最后结果出具之前已经历经多个分支审批并有流程“办理完毕”，需要思考确认不同的节点。相比之下，贯穿于政务活动中的过程性归档既避免了治理环境下对业务办毕的争议，又能将归档真正融入前端并确保归档的及时有效，但归档的具体实施方式有待进一步研究。

4.1.2 归档概念的灵活解读。在将政务电子文件“纳入档案管理范畴”的过程中，当前归档概念在方式上要求资源转移并集中，管理主体上强调档案部门的控制权。但在整合共享与协同发展的数字政府环境下，上述突出档案部门的意识割裂了部分与整体的关系，有碍档案部门融入数字政府的整体发展。

对此，应更加灵活地理解“纳入档案管理范畴”。首先，“纳入”的判定应以是否按照档案管理要求为本，而非是否集中于档案管理系统。在此并非说明档案资源的集中管理不必要，而是提出面对复杂多元的业务环境既不能也不需要等电子文件进入档案管理系统后才按档案要求对归档文件进行管理。依照档案管理要求进行管理的政务电子文件，虽未归入档案管理系统，但既具有档案的凭证参考价值又能发挥政务资源及时共享利用的作用，能更高效地服务于数字政府的各项治理活动。其次，与存储位置相关，管理主体也需要以更为开阔的眼光来看待，“档案管理的范畴”不应以档案部门或档案系统为界限。

4.2 提升归档主体的治理水平。多主体协同共治是提升归档治理水平的重要方式。虽然业务部门和档案部门在长期的归档实践中已经建立了相对稳固的合作关系，但还不足以应对数字政府给政务电子文件归档带来的新问题，需进一步寻求突破与优化。文件工作与档案工作界限分明的必然性决定了档案部门无法强力介入前端对业务文件施以档案化管理，但面对归档的滞后问题，又不能任由应归档政务资源暴露于失真、失效、失控的风险之中。折中而行，可将档案化管理的部分职责让渡予业务部门，并尊重与发挥其他相关归档主体在政务电子文件归档中的重要作用。

多元主体协同共治必然伴随着多元需求，明确参与各方的利益诉求、共同目标与责任分配是促成多主体良性互动与联合行动的基础与前提。具体而言，档案部门应当按照确保政务电子文件真实完整、安全可用的档案管理要求，参与业务记录的来源分析和相关管理规则的制定，就固化、关联等归档事宜作出原则性、标准化的指导，使业务流程更好地兼容档案管理要求。各业务部门应当意识到档案化管理对于支撑业务流程持续高效运转的重要性，并自觉将档案管理要求融入政务电子文件管理的全过程，规范业务记录及其元数据的形成与维护，在来源于不同主体的记录之间建立起围绕同一事项的原始关联，为政务电子文件的流动与共享，以及后续归档对接工作的顺利开展做好充分的质量准备。信息部门应当综合运用各种技术手段在业务系统中内嵌各种档案管理规则，通过技术赋能提升档案化管理的自动化、智能化水平，增强固化保存、关联整理、归档对接的可操作性和可信任度。各数据管理机构深度参与政府数据的存储管理与共享利用，必须关注其与档案部门在管理目标上的异同并注重在管理手段与管理方式上的相互借鉴，從而为数字政府探索更综合、更高效的数据治理模式。

对互联网中的政务电子文件而言，其归档权责划分更加复杂。如网站网页、政务社交媒体等，由于面向社会公众公开，归档主体存在选择的可能性，目前主要存在档案馆直接捕获归档、文件形成单位捕获归档，以及图书馆与社交媒体平台合作归档等方式，方式的多元化实则包含着机构档案管理阶段存在之必要性的隐藏命题，亟待从制度上予以规范确认，防止遗漏也避免重复。还需关注的是，社交媒体文件归档关涉第三方平台、账号主体与公众权益，又要求归档工作必须在多元利益主体的权责博弈中找寻平衡。

更进一步地，从政府履职的角度来看，伴随业务办理同步形成、流转并存储于政务平台的电子文件之间存在基于事项的原始关联，但由于归档局限于二元主体，目前即使全形成于统一申办受理平台中的文件也采用对接回机关档案管理系统的归档方式，而非直接以平台为单位进行归档。对于维护办事机构的全宗而言，这种方式有其合理性，但一体化平台未尝不可视为一个“机构”，构建“办理事项”的客体全宗。据此，突破既有主体局限，以平台为“主体”直接将文件统一对接归档至平台“档案室”，或可成为真正维护归档文件事项关联完整性的有效方式。

4.3 充分发挥归档文件的治理效用。针对在数字政府环境下，归档文件治理效用难以发挥的问题，关键是将档案管理的要求前移，以档案管理的特殊优势更好地服务于政府治理，其解决方案是对归档进行拆分与重组：在业务环境中由形成者对政务电子文件进行档案化管理，业务结束后再将已经过规范化档案管理的电子文件转交至档案管理系统进行集中统一管理。

对传统文件归档和档案管理而言，文件得以向档案转化，档案价值得以获得与存续的关键在于固化保存、关联整理等一系列专业化档案管理要求在文档衔接和档案管理期间的落实。向前延伸至文件管理阶段，“只要按照归档要求对文件进行固化保存与关联整理，便可视为完成了档案化管理……便能够在业务系统中形成事实意义上的档案”。[22]在此基础上，业已实现档案化管理的政务电子文件便具备了档案的凭证参考价值，并且由于这些文件仍处于现行阶段且不曾脱离业务环境，仍然可以作为一种相对灵活的政务资源提供跨地区、跨层级、跨部门的共享利用。有鉴于此，政务电子文件档案化管理所承载与体现的档案价值与治理效用便随之得到更充分、更自由发挥。

但需要明确的是，对政务电子文件施以档案化管理并使其在业务环境中发挥基于档案价值的治理效用并不意味着归档工作可以就此中止。归档工作的重要价值除了保障归档文件质量以外，还在于从源头上为档案的集中统一管理奠定资源的数量基础。同时，尽管档案化管理赋予了业务文件某些档案属性特征，但真正能够且需要作为档案予以长期保存的文件仍然需要经过基于价值判断的选留过程，才能集中资源与精力对具有历史文化价值的部分进行更妥善安置与专业管理。此外，相比于业务系统支撑业务办理的核心目标，档案部门更有义务与能力考虑并兼顾档案长久保存、长期可用的需求。因此，在业务环境中对政务电子文件施以档案化管理之后，仍有必要通过归档对接实现档案部门对档案资源的集中统一管理。

由此来看，以治理效用发挥为目标的档案化管理实质上可以认为是对传统归档的优化转型，它仍包括传统归档的全部内容，也强调文件实体与管理权限的双重转移，只是在时间上将档案管理要求前移至文件管理阶段，并依据业务实际适时完成后续的归档对接任务，以此来保障档案部门对档案资源的集中统一管理。

*本文系国家社科基金青年项目“电子文件归档的中国特色研究”（21CTQ042）的成果。

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