聚焦铸牢中华民族共同体意识主线打造武陵山龙凤经济协作高质量发展示范区

地处武陵山区的湖北来凤县与湖南龙山县是全国县城间毗邻最近的两个县。2011年，武陵山龙山来凤经济协作示范区（以下简称“龙凤示范区”）获国务院批复，龙山来凤一体化建设上升为国家发展战略。10多年来，特别是近年来，两地立足一河两岸、一桥相连、一水相依独特区位优势，聚焦铸牢中华民族共同体意识主线，着力打造武陵山龙凤经济协作高质量发展示范区，在优化区域经济布局、促进区域协调发展方面做了大量有益探索。最近，恩施州民宗委、恩施州武陵山经济研究会和来凤县委政策研究室组成联合调研组，历时6天，深入龙山、来凤两县进行实地调研，走访了23个县直单位、35个重点村、56个市场主体，对龙凤示范区建设进行了实地调研。

一、做法与成效

（一）同谱协同并进曲，共谋发展全局绘蓝图

一是坚持协同发展，共筑示范平台。两县在“全域协同、全面赋能”上持续发力，认真贯彻新发展理念，积极融入省、州“十四五”发展规划，围绕渝东南、渝东北、长株潭、宜荆荆恩城市群和恩施州西翼、湘西州北部连片发展布局谋篇，着力在乡村振兴、产业协作、要素流动、生态环境、城乡建设、疫后重振上合力攻坚、抱团发展，携手构建新发展格局，切实提升龙凤示范区的战略位势和区域能级，全力打造武陵山区域经济增长极。二是坚持规划引领，勾勒发展蓝图。科学编制“十四五”规划，按照“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”原则，立足空间联合、交通联建、市场联动、产业联接目标，完善《龙凤示范区发展战略规划》和空间布局、城镇建设、产业发展等12个专项规划，按5A级景区标准编制龙凤中心城区控制性详细规划和重点区域城市设计，按3A级以上景区标准编制乡镇集镇规划，有序推进产业、交通、文旅、生态、公共服务等十个“一体化建设”，全面布局“龙凤一体、城乡一体”的“全域龙鳳”建设蓝图。三是坚持多级联动，凝聚发展合力。建立完善国家、省、州、县四级联动协调推进机制，主动融入新发展格局，围绕“共建武陵山区域中心城市”目标定位，持续在“全域协同、全面赋能”上发力。印发《关于武陵山龙山来凤经济协作示范区建设合作框架协议》，建立完善联席会议、联合向上提请事项、联合办公等机制，指导成立协作联谊组织21个，2020年以来，先后围绕高铁高速配套、“十四五”规划编制、示范区提档升级等召开联席会议8次。

（二）同搭融合发展台，打造民族命运共同体

一是推进双城融合，共建酉水新城。按照“一水、双城、三区、四片”布局，全面推进龙凤核心区、龙凤新区和龙凤经济开发区建设，投资近6亿元改造升级龙凤老城区主街道等基础设施;累计投资150亿元共建湘鄂情大桥、武汉大道、龙凤科教示范园、龙凤百亿产业园等项目30余个，联手规划建成龙凤中央、东城、南城、北城四个片区，完善城市整体功能和骨架，推动人口、产业、要素向中心城区集聚，两县县城实现零距离对接，中心城区面积达35平方公里、人口超30万人。二是推进错位发展，共建示范试点。坚持差异化定位、有序化协作，全面做强龙凤中心城区主引擎，做实乡镇发展节点，做优乡村振兴文章，持续打造城乡一体化建设示范体系。抢抓乡村振兴和美丽乡村建设机遇，规划建成龙凤中心城市“一个中心”，来凤大河镇至龙山农车乡、来凤百福司镇至龙山水田坝乡、来凤三胡乡至龙山里耶镇、中心城区至龙山苗儿滩镇“4条乡村振兴带”，百福司镇、里耶镇等10个乡村振兴示范镇，桐子园、涝车河等91个乡村振兴示范村（社区）。三是推进联合立法，共建生态家园。用好用足民族区域立法自治权，制定实施《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》。开创跨区域协同立法先例，携手鄂湘渝黔11县市持续开展酉水河保护立法和十年禁渔工作，强化部门协同、司法联动，共同开展饮用水源地保护、非法养殖捕捞行为防范打击，联合关闭酉水河两岸露天采石场并积极复垦复绿，实现酉水河流域全面禁渔退捕和生态环境修复。

（三）同建特色产业链，全力协作示范树标杆

一是做特色农业经济，夯实产业发展特色。建立“产业协同、利益共享”机制，推动形成相互依托、相互借力、相互融合产业发展布局，共建百合、藤茶等特色产业基地108.3万亩，打造“来凤藤茶”“龙山萝卜”“里耶脐橙”等国家地理标志品牌12个，培育年销售收入过5000万元的市场主体19家。全面夯实科技兴农基础，立足农业农村部对口帮扶优势，建成农业农村部实践教育基地、武陵山国家农民培训基地、龙凤职业技术培训中心，共培训生产经营、农业技术人才2500余人。二是做实工业经济，筑牢产业发展底色。共同制定龙凤示范区惠企政策和服务措施，分类实施动态跟踪和分级服务管理，全面推动工业经济转型升级健康发展。协同开展招商引资，统筹推进放宽市场准入、减轻企业负担等工作，沿酉水河打造30平方公里“龙凤百亿产业园”，配套水、电、路、网、气等基础设施和仓储物流、“三废”处理等公共服务，招引入驻规模以上工业企业94家。三是做强文旅经济，培育产业发展亮色。按照“千年秦城、武陵佛地、酉水双城、艺术土家”品牌定位，建立完善“品牌共创、市场共建、信息互通、游客互送、利益共享”区域旅游合作交流机制，大力实施旅游资源综合配套建设，规划建成4A级景区3家、3A级景区6家。充分挖掘整合湘鄂川（渝）黔革命根据地红色旅游资源，全面用好张富清党史学习教育“活教材”，创新推出张富清“一馆三点”（先进事迹陈列馆、三胡乡狮子桥电站、大河镇独石塘村、百福司镇高洞村）、茨岩塘边区红色旅游线路，全力打造全国红色文化旅游目的地。2020年以来，两县累计接待游客502万人次，实现旅游综合收入24亿元。

（四）同打跨省服务牌，聚焦共享共赢惠民生

一是公共服务跨省通办。共建两省政务服务一体化平台，全面梳理事项清单、制定办理流程，创新实施“标准统一、相互授权、异地受理、远程办理、协同联动”的“跨省通办”政务服务新模式，实现两地企业和群众办事“无差别受理、同标准办理”和“就近一次办成”。截至目前，来凤县31家单位1300余项事项和龙山县23家单位596项事项可实现异地互办。二是城乡公交一体运行。在全国率先开通跨省城市和乡镇区间公交车，制定《龙凤示范区交通一体化规划》《龙凤经济协作示范区交通一体化方案》，优化完善公交线路设置和站点建设，推动实施公交线路、车辆标志外型、运营时间及收费、营运管理“四统一”，实现龙凤城市及跨县乡镇公交一体化。三是金融合作互惠互通。打破行政区划限制，成立金融生态示范区工作领导小组，建立金融联席会议制度，联合争取国家和省、州财税金融部门开发多样化金融产品，在全国发行首张以城市命名的龙凤金融IC卡。探索实施龙凤示范区“金融信息”共享，统一企业和个人信用体系，采取交叉授信方式推动实现跨省信贷、公积金购房一体化。指导金融机构推行汇兑存单、银行借记卡、资金汇划同城办理，实现“支付同城化，结算低成本”，累计开展异地贷款207户，发放贷款8456万元。

（五）同做最美石榴籽，擘画民族团结同心圆

一是“协作互助”湘鄂情。两县以铸牢中华民族共同体意识为主线，协同推进龙凤示范区高质量发展，演绎了“民族团结、龙凤呈祥”的美丽画卷，完美展现了两县人民“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的新时代风采。两县连续7次同时被国务院授予“全国民族团结先进集体”称号，是全国绝无仅有的“双子星”，已成为武陵山片区民族团结协作的典范和缩影。二是“人才交流”促发展。顺应大流动大融居趋势，积极创造共学、共育、共事、共用、共享的社会条件，推动两地人才广泛交往、交流和交融。两县共同编制了《武陵山龙山来凤经济协作示范区人才一体化發展规划》，建立人才资源数据库，成功举办“龙凤经济发展暨土家文化论坛”“龙山来凤全民创业就业培训”“龙凤人才一体化座谈会”等活动，实现龙凤人才跟踪管理，资源信息适时发布。建立公共卫生服务体系，符合初级职称评审条件的人员在两县均可申请职称评定，两县共同认定，区内有效，不需要到上级部门进行复审、复评或另行确认。坚持打破区域界线，开展人才培训交流，互通使用。目前两县已交流科级干部20人、医生71人、教师100余人、各类技术人才300多人。三是“文化繁荣”放异彩。挖掘用好楚文化、长江文化、清江巴土文化、红色革命文化等蕴含的历史价值、民族价值、精神价值，将丰富的民族文化资源打造成具有全国影响力的文学作品、文旅精品、文创产品，丰富人民群众精神文化生活，共筑人心归聚、团结奋进、崇美向善的龙凤民族精神家园。

二、痛点与障碍

（一）政策扶持不够

龙凤示范区是继成渝、北部湾后国家规划的第3个省际间经济协作区。10多年来，从国家层面看，国务院只批准成立龙凤示范区，没有明确政策和资金支持;从省级层面看，除湖北省发改委印发《关于加快推进来凤县建设武陵山龙山来凤经济协作示范区的意见》（鄂发改地区〔2015〕183号）和湖南省发改委印发《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划的批复》（湘发改赈〔2012〕815号）外，无行政管理、财政税收、土地使用、金融投资、产业发展、项目建设等配套政策及具体项目和资金支持。

（二）发展后劲不足

从自身看，来凤、龙山两县分别于2019年、2020年相继退出国家级贫困县行列，发展基础相对薄弱;恩施、湘西两州财力相对有限，在全力支持龙凤示范区发展上存在一定难度，例如，在实际工作中，来凤先行先试，通过自主投入财政资金20多亿元、BT模式投入社会资本80多亿元推进龙凤示范区项目建设。项目完工后，政府每年回购需要资金1亿元，县级财政压力很大。从外在看，两县在获取帮扶上存在一定差异，长沙市自1994年起对口帮扶龙山县，据统计，1994—2020年，长沙市对龙山县累计投入帮扶资金12亿元，并计划在乡村振兴5年过渡期内投入帮扶资金不低于10.5亿元，起步早、时间长、力度大。

（三）刚性约束不强

目前两地协作以县级层面推进为主，省级以上层面尚未建立联席会议等机制，区域一体、资源整合、要素配置、基础建设、产业分工、环境保护等协调协作机制建设缺位，区域协作机制柔性协商居多，刚性约束不足。例如，在G242国道、S367省道、鹤来一级路绕城线、垃圾焚烧发电和乡村振兴新产业等建设项目占补耕地指标方面（共计206公顷），没有建立省级联席会议研究机制，将龙凤示范区建设项目视同省级重点项目，出台相关政策，保障项目用地需求。

三、政策建议

（一）在组织领导上再提高度

一是国家成立相应机构，统筹推进区域调发展战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系，确保党中央国务院重大决策部署贯彻落实。二是湖北、湖南两省党委政府同步建立协作机制，明确支持龙凤示范区升级发展有关规划、计划、目标和工作事项。三是省发改委协调“推进长江中游三省协同发展联合办公室”编制龙凤示范区中长期发展规划。四是省组织部、省委党校选派科研人才，给予龙凤示范区人才支持。

（二）在政策支持上再增强度

一是省发改委将“继续设立‘龙凤经济协作示范区”作为“十四五”重大事项向国家发改委申报，纳入鄂湘渝黔革命老区规划支持事项。二是比照长沙市对口帮扶龙山县模式，强化武汉市对口帮扶来凤县工作，并延续武汉市对口帮扶来凤工作机制，深化“山川协作”工程，协助国内500强龙头企业进驻来凤发展特色产业。三是省财政厅设立龙凤示范区专项补助，加大生态文化旅游一体化建设资金转移支付力度，革命老区资金、财力性转移支付和一般性转移支付等专项补助向龙凤示范区倾斜，增加来凤县新增政府债券限额，并逐年加大对龙凤示范区建设的资金投入力度，坚持公共财政服从和服务于公共政策，增强国家重大战略任务财力保障，支持龙凤经济示范区建设发展。四是省自然资源厅保障龙凤示范区发展用地需求，将示范区内交通基础设施、公共服务设施视同省级重点项目给予相关政策支持，如请求国家和省“十四五”期间加大项目建设耕地占补指标的政策倾斜力度，对来凤已纳入项目储备库600个项目，每年支持500亩以上耕地占补指标实行省级统筹;保留支持龙凤示范区社会兜底工程建设。

（三）在项目建设上再加力度

一是建议国家和省设立鄂湘赣三省毗邻地区中省预算内专项资金，将龙凤示范区纳入专项范畴，省预算内资金每年给予龙凤示范区至少5000万元支持，省直相关部门每年给予龙凤示范区项目库内项目建设支持，每年至少推动一个重大项目开工建设。二是省委、省政府扶持来凤打造集藤茶种植、加工、研发、市场交易、旅游观光等功能于一体的武陵山区藤茶产业综合体，建成“中国藤茶第一县”“世界藤茶之都”;支持雪茄烟产业发展，在基地建设、项目投入、合作交流、品牌建设等方面给予政策、技术、资金等方面的扶持。三是省发改委支持安恩张铁路在来凤火车站并线，并向国家发改委争取在“十四五”期间将其纳入国家铁路网规划并开工建设;加快推进来凤至重庆秀山高速建设。四是省发改委、省退役军人事务厅给予张富清初心教育基地或奉献精神现场教育基地项目资金支持。五是省发改委将沅江流域“三河五岸”项目纳入省重大项目库并给予资金支持，省财政厅协调财政部，将该项目纳入国家“PPP项目库”。六是将空军来凤旧机场迁建纳入国家“十四五”重大示范工程预研项目，并积极协调军方，尽早启动空军来凤旧机场的迁建工作。

（联合调研组：湖北省恩施州民宗委、来凤县委政策研究室、恩施州武陵山经济研究会。组长：王兰英，副组长：向莉萍，成员：孙云逸、王胜澎、张舒源、廖建洲）