长短结合应对近期基建项目融资难

马德隆

一、近期基建融资难呈现项目分化、区域分化和省市县分化三大特点

近期，基建项目普遍出现了不同程度的融资难度加大的问题。集中表现为，作为政府投资基建项目主体的城投、交投、水投等地方政府融资平台，很多贷款事项银行拒绝审批或审批不通过。由于银行贷款普遍占到融资平台资金来源的50%—80%，对很多基建项目进度形成了实质性影响。经多方调研梳理，融资难呈现项目分化、区域分化和省市县分化三个特点。

一是公益性项目影响大，经营性项目和重大项目影响小。一直以来，融资平台承担了大量公益性项目融资功能，此类项目基本无收益，无法获得正常的项目贷款，多是以自筹、PPP、政府购买服务和非标贷款为主。现在，PPP、政府购买服务、银行非标贷款等主要融资渠道均不畅通。相较来说，经营性项目具有现金流，在项目通过评审和融资平台高评级的前提下，大多可保障正常融资;重大基础设施项目拥有相应背书，融资渠道也基本畅通。

二是西南和东北地区影响大，东部地区影响小。近期的基建项目融资难呈现明显的区域分化特征，西南和东北地区政府债务率普遍较高，受监管政策变化的影响较大，而东部地区政府债务率不高的地区受影响相对较小。

三是市县平台影响大，省级平台影响小。省市县间的融资平台同样呈分化特征，市县级融资平台的影响较大，有的县级融资平台反映几乎已无任何项目贷款来源。大部分省级平台影响较小，主要是自身体量大、资产优，有些还有专门的财务公司，发挥了“蓄水池”作用。

二、监管叠加疫情是直接原因，而根本在于转型慢

（一）监管持续收紧叠加疫情影响是直接原因

在防范地方政府债务风险背景下，地方政府融资平台的融资能力整体上受监管政策的松紧影响较大。从监管政策看，近年来，合规重点从地方政府转向金融机构，无疑大大收紧了融资平台银根。

从疫情影响看，一是地方政府财力下降影响化债进度。1—4月，全部作为地方收入的国有土地使用权出让收入约1.5万亿元，同比下降约30%。二是融资平台经营性现金流骤降。地方政府对其融资平台的支持主要体现为划转部分经营性资源以提升平台现金流，而疫情带来的流量减少使平台盈利能力大幅受限。三是银行贷款投向分流。过去基建项目由于体现的是政府信用，而普遍被银行认作为优质项目来贷款，现今基建项目监管趋紧转而加大对民营小微企业和其他实体产业的支持力度，在客观上形成了一定资金分流。

（二）融资平台和基建投融资模式转型跟不上形势变化是根本原因

伴随着地方政府土地信用的壮大，融资平台及基于融资平台形成的投融资模式在我国基础设施快速稳定发展中发挥了关键的保障作用。然而，对于“全面加强基础设施建设”和“构建现代化基础设施体系”要求而言，随着土地信用的衰落，根治预算外资金和隐性债务积累的风险只是时间问题，融资平台和基建投融资模式在这种变化中未能很好地同步转型，特别是在打通项目资金全周期运转和外部收益内部化的路径上未出现实质性转变。只是在这个过程中，叠加了疫情因素，放大了融资平台短期中面临的困难。

三、近期对策

（一）多措并举避免出现融资平台债务违约和工程烂尾

债务违约对于融资平台的信用影响十分致命，而工程烂尾对地区形象和政府公信力影响较大，需在依法依规前提下，保障在建工程顺利完成和存量债务按约还款。一是给予复工复产最大便利。恢复经济社会活力是地方政府财力和融资平台现金流的根本，随着全国疫情防控形势的好转，需加快清理废除阻碍复工复产的前提条件和加码措施。二是允许在建项目继续融资。在防范风险基础上，通过存量担保、交叉担保、压减规模等方式，允许金融机构对在建基建项目继续提供融资，避免出现工程烂尾。三是以非隐债方式提供一次性流动性贷款。通过中央预算内资金、中央专项资金、特别国债和各地复工复产基金等，以低息无息方式，对面临资金链断裂、刚性兑付预期强等较大困难的融资平台提供一次性流动性贷款。

（二）牵线协调融资平台混合所有制改革

近年来，地方政府融资平台间的整合、关闭、退出已陆续完成，并出现跨域整合的混改特征。通过在政府搭台下的企业合并、交叉持股、出售股权、收购重组等形式，有针对性地引入特定战略投资者，补充融资平台现金流和提升弱项经营能力。如果能顺势借助新的市场力量提升投资效率、革新经营理念、畅通财务循环、重塑法人治理，多元治理对融资平台的经营转型也大有裨益。一是鼓励沿链条拓展，如工程企业引入运营企业、装备企业，提升全周期运转能力。二是鼓励沿关联产业拓展，如基建企业引入房地产开发、商圈运营等企业，提升综合开发收益能力。三是鼓励沿区域拓展，如引入临近或关联区域企业，有利于拓展多区域业务。

（三）优先支持政府债务率较高地区盘活存量资产

在近年以REITs为核心的存量盘活工具中，更多针对流量较好的优质项目，而这些项目基本都位于债务率较低的地区，这些地区对于挖掘存量的需求并非十分迫切，债务率较高地区的项目反而难以落地。应对当前出现的融资难，可优先支持政府债务率较高地区盘活存量资产，通过REITs和PPP等工具，以批次、示范项目等为载体，借助中央部门或地方政府增信，既有助于解燃眉之急，也形成良好示范效应。

四、中长期改革方向

（一）转变融资匹配投资的传统观念，重塑投资融资联动的总体导向

隨着投资规模的逐年加大，各方在高度关注融资的同时，投资效率越来越被淡化。很多融资问题的产生正是由于对投资管理的轻视造成的。同时，沿着拓宽融资渠道来匹配投资需求的路径依赖已难以为继，单纯研究融资难以从根本上解决资金问题。这种投资融资间的矛盾决定需要改变观念，相对于对投资规模的直接要求，更应把形成的实物量作为基建投资的着眼点。在“多快好”的基础上，重塑投资融资联动的新格局，力求投资管理的效率与公平，使“多快好省”成为基建投融资的改革发展的总体导向。

（二）转变依赖债务融资的传统渠道，形成股债并重的融资格局

提升股权融资等权益性融资的比例是可持续融资的必然要求。不同领域基础设施盈利性相差较大，对权益投资吸引力不一，需要分类推进、精准施策。具有较强盈利性的经营性基础设施，如港口、煤电油气、铁塔基站等，收益能超过或覆盖成本且比较稳定，应逐步转变成以股权融资为主。具有一定盈利性的准公益性基础设施，收益能覆盖部分成本，可通过项目的拆分，把盈利性更强的部分，引入股权投资。同时，股权融资作为债务融资的基础，也促进间接融资向债券等更低成本、更长周期的直接融资方式转变。无收益的公益性基础设施，如普通公路、城市环境卫生等，理论上只能通过债务融资。一方面，可将一次性的债务融资变成分期的公益性采购，以时间换空间，通过衔接三年滚动预算形成长周期债务平衡。另一方面，在融合发展趋势下，特别是在引入了新型基础设施后，基础设施带来的各种经济流与商业开发、数据要素的结合有可能改变收益属性。

（三）转变重建设轻运营的传统路径，确立以土地为载体的全周期财务运转

基建各领域特别是政府投资项目存在不同程度的重建设轻运营问题，在谋划项目时往往更侧重于规划与建设，疏于对建成后的运营与开发，直接导致了财务失衡。土地是串接交通项目全生命周期的关键载体，解决投融资问题，势必要从土地入手。从特性上看，由于基础设施对客货流的集聚和对周边土地的显著增值作用，很多均与商业土地有天然的结合，这就要按照枢纽经济和通道经济理念，在地方层面探索基础设施跨界融合开发的全新路径，在中央层面突破对综合开发投资管理的瓶颈掣肘，从重建设轻运营转向规划、设计、建设、运营、开发等全周期统筹，统一规划、统筹开发、市场运营，通过与运营商业办公资源的长效合作机制平衡收益。

（作者单位：国家发展改革委运输所）