大别山革命老区振兴发展的成效、问题与对策

曹忠祥　王继源　郑国楠

2019年9月，习近平总书记深入大别山革命老区考察调研并做出重要指示：“要把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好生活”。“十三五”时期，在国家相关规划和政策的支持引领下，大别山革命老区脱贫攻坚取得全面胜利，经济社会面貌发生巨大变化，老区人民同全国人民一道进入全面小康社会。进入“十四五”时期，随着国内消费升级、产业转型升级等新趋势更加明显和“双循环”新发展格局战略性重构步伐逐步加快，大别山革命老区面临一些新的机遇和挑战。如何在國家战略全局中找准定位、顺势而为，瞄准新形势下自身发展中的问题和短板集中发力，做好巩固拓展脱贫攻坚成果和推进高质量发展两大文章，是未来大别山革命老区振兴发展面临的艰巨任务。

一、“十三五”大别山革命老区振兴发展主要成效

自2015年《大别山革命老区振兴发展规划》印发实施以来，各部门各地方紧紧围绕目标定位，扎实推动老区振兴发展，老区综合实力稳步增强，特色产业不断壮大，生态文明建设成效显著，脱贫攻坚取得决定性进展，呈现出不断向好的发展态势。

（一）经济综合实力明显提升，为中部崛起提供了重要基础和动力

2015—2020年，大别山革命老区经济以高于中部地区、也高于全国的速度快速增长，综合经济实力不断增强，为促进中部崛起发挥了重要支撑作用。2020年，老区实现地区生产总值1.77万亿元，比2015年增长53%，占全国地区生产总值的比重从1.68%提高到1.74%。2019年，老区城镇居民人均可支配收入为3.22万元，农村居民人均可支配收入为1.51万元，均取得了较快增长。

（二）特色产业逐步壮大，保障国家粮食安全和促进地方经济发展的内生动力提升

大别山革命老区是国家重要的粮油生产基地和特色农产品产区。近年来，老区坚持藏粮于地、藏粮于技，持续推进高标准农田建设，粮食综合生产能力不断提高，积极发展高效种养和绿色食品等特色农业，粮油、蔬菜、水果、肉禽和中药材规模不断壮大，打造了信阳毛尖、六安瓜片、泌阳花菇等知名品牌。工业转型升级加快，农产品加工、纺织服装、汽车配件等传统产业转型发展，高端装备、生物医药、新能源新材料、电子信息等战略性新兴产业发展迅速。大力发展红色旅游，培育了一批精品红色旅游线路，旅游产业已经成为区域支柱产业。

（三）脱贫攻坚成效显著，积极探索了人口密集欠发达地区振兴发展新路子

大别山革命老区属于国家原14个集中连片特殊困难地区，集山区、老区、库区、贫困地区为一体，人口稠密，是全国脱贫攻坚主战场之一。“十三五”时期，老区按照精准扶贫精准脱贫基本方略，创新农村电商扶贫、乡村旅游扶贫、资产收益扶贫等模式，开展了多种形式的技能脱贫培训，对自然条件恶劣的深度贫困县的22万人口实施了易地扶贫搬迁，积极探索搬迁安置区与高效农业、特色产业有效衔接，带动区域经济发展壮大。截至2020年末，老区28个原国家贫困县全部摘帽，累计减少贫困人口472万人，驻马店“互联网+分级诊疗”健康扶贫模式和贫困家庭重度残疾人集中托养入选“全球减贫案例”。

（四）生态环境持续改善，初步建成长江和淮河中下游地区重要的生态安全屏障

大别山革命老区位于长江、淮河两大水系的分水岭和南北气候的交汇点，是国家重点生态功能区之一。近年来，老区坚持生态优先、绿色发展，推进了长江生态环境保护与修复和江豚自然保护区建设，开展了沿淮湿地恢复治理、淮河上游主要支流综合治理，建设了一批国家生态文明建设示范市县和低碳城市试点。经过几年的努力，老区生态环境持续好转，地表水保持稳定，长江干流水质优良，集中式饮用水水源地水质达标率100%，空气质量明显好转。

（五）基础设施建设步伐加快，对经济社会发展的支撑作用明显增强

综合交通网络日趋完善，加快贯通沿江通道、京港（台）通道，商合杭、合安、郑渝高铁郑襄段开通运营，汉十、安九等高铁项目加快建设;周口至南阳、黄冈至鄂州、息县至邢集等高速建成通车，许昌至信阳、上蔡至罗山、枣阳至潜江高速等加快建设。能源保障能力不断提高，加快电网改造，支持绿色清洁能源发展，推进金寨抽水蓄能电站、望江香茗山风电、中燃高新区储气等项目建设。信息基础设施建设全面加强，实现4G和宽带网络城乡全覆盖。

二、大别山革命老区高质量振兴发展面临的薄弱环节

受历史因素和客观原因制约，大别山革命老区目前还属于地跨三省的发展“洼地”，整体经济实力弱、基础设施短板多、城镇化水平低，资源优势尚未充分转化，巩固提升脱贫攻坚成果的任务还很艰巨。

（一）发展基础不牢，致贫返贫风险依然较大

当前，大别山革命老区经济发展水平相对鄂豫皖三省及全国平均水平仍有较大差距。2020年，老区地区生产总值仅占鄂豫皖三省的12.9%，低于18.3%的同期常住人口占比，人均地区生产总值约相当于鄂豫皖三省的70%和全国平均水平60%。随着2020年脱贫攻坚目标的完成，老区自我发展能力不强、产业发展质量不高、解决相对贫困支撑不足的问题逐步凸显，稳定脱贫任务十分艰巨。特别是受疫情、汛情影响，脱贫攻坚面临新的困难，影响农民持续增收的不确定因素较多，深山区、行蓄洪区、边远边角地区巩固脱贫成果难度较大，因疫致贫、因疫返贫的风险较高，社会保障兜底机制仍需要进一步完善。

（二）资源挖掘不深，红色文化保护利用不充分

大别山革命老区红色基因富集、自然资源丰富、人力资源众多，但资源优势还没有充分转化为发展优势，特别是红色资源缺乏深度挖掘和综合开发。大别山是土地革命战争时期全国第二大革命根据地，创造了“28年红旗不倒”的奇迹，拥有鄂豫皖苏区首府革命博物馆等大量红色资源，但相当数量的革命遗址处于荒废甚至消失状态，部分革命遗址产权不清，一些革命纪念馆配套设施陈旧，缺乏有效保护机制。红色旅游规模不大，在全国的影响力和知名度不高，与历史地位贡献不相符。

（三）基础设施不畅，便捷高效的交通网络尚未形成

受地理条件限制，大别山革命老区内联外通的路网尚未形成，河南老区南部没有高速公路串联，湖北北上跨省高速公路铁路仍是空白，霍山、岳西、望江、枞阳等县尚不通铁路，公路整体技术等级偏低，部分自然村不通硬化路，内河航道资源未有效开发，淮河干流航道通航里程短、等级低。水利、能源、信息等基础设施仍相对薄弱，中小河流治理、水库除险加固、城乡防洪排涝等欠账较多，重大电源点建设亟待加强，部分水电供区电网改造滞后。

（四）城乡融合不足，公共服务短板较为突出

大别山革命老区城镇化率低，2019年常住人口城镇化率为48.0%，低于全国12.6个百分点，常住人口比户籍人口少835万人，人口整体处于净流出状态。城乡融合发展不充分，城市与乡村资源要素双向传导不足，基础设施和公共服务向乡村延伸不够，对乡村发展带动能力弱，城乡收入水平差距依然较大。老区缺少有辐射带动力的区域中心城市，城市综合承载能力不足，公共服务欠账多，社保、教育、文化、医疗、养老等方面的短板仍需补齐。如信阳市888万人口仅有1所三甲医院，人均床位数、职业医师数低于全省平均水平。

三、促进大别山革命老区高质量振兴发展主要对策

“十四五”时期，在我国进入社会主义现代化新征程的时代背景下，大别山革命老区要以增强造血机制和内生动力为重点，努力巩固和扩大脱贫攻坚成果，率先探索建立解决相对贫困长效机制，将老区建设成为社会主义共同富裕的示范区，让老区人民更加充分地共享改革发展成果。

（一）巩固脱贫成果，压茬推进乡村振兴和新型城镇化

结合实施乡村振兴战略，加快建立解决大别山革命老区相对贫困的长效机制，保持精准脱贫政策的连续性，稳定脱贫质量，增强致富内生动力，持续改善相对贫困人口的发展条件。继续实施以工代赈、产业扶贫、乡村旅游富民等工程，并纳入乡村振兴规划项目常态化推进。坚持面上保护、点上开发，通过内聚外迁相结合，合理引导人口流动和城镇布局，做好生态宜居移民搬迁工作，持续释放劳动力优势，降低城镇化建设成本，加快农业转移人口市民化，走出一条新型城镇化与乡村振兴相得益彰、相辅相成的路子。著力补齐基础设施短板，为乡村振兴和城乡融合发展提供基础支撑。

（二）发挥比较优势，用足用好“一红一绿”两大核心资源

放大老区丰富的红色文化资源和绿色生态资源优势。一方面，要做好“红”的文章，保护传承利用好红色文化资源。加强革命遗址遗迹保护修复，加快红色文化传承创新，彰显“大别山精神是我们党的宝贵精神财富”，建设薪火不息、代代相传、永放光芒的“红色精神家园”。打造一批红色旅游经典景区、红色旅游精品线路、红色旅游名城名镇，打造全国著名的红色文化旅游目的地。另一方面，要做好“绿”的文章，架起绿水青山向金山银山的转化通道。要统筹山水林田湖草系统治理，构建大别山水土保持综合防护体系，完善多元化市场化生态补偿机制，探索生态产品价值实现试点示范，积极推进绿色产业发展。

（三）强化实体经济支撑，构建富有特色的现代产业体系

大力发展特色高效农业，在保障国家粮食安全的同时，发展高效经济作物、特色养殖和林下经济，推广“公司+农户”模式，建立利益联动机制。引导农产品在县域范围内就地就近深加工，建成一批农产品专业村镇和加工强县。加大传统产业改造力度，提升食品加工、家电、纺织服装、汽车、工程机械、建材等行业的设计、制造、工艺和管理水平，推动传统产业由资源消耗型向生态环保型转型升级。加快服务业现代化步伐，推动服务业、工业和农业融合发展。

（四）加强内外互促共进，推动形成高水平开放合作格局

主动参与长江经济带与长三角一体化发展，深化与沿江沿海省市在能源、农产品、劳务、旅游等领域的合作，积极承接东部沿海产业转移，合作共建内河港口和产业园区，打造长三角地区重要战略腹地。推动老区振兴发展与淮河生态经济带、汉江生态经济带有机融合，积极融入武汉城市圈、合肥、郑州都市圈建设，当好中部“绿肺”和都市后花园。加强与“一带一路”建设对接衔接， 鼓励老区企业利用国际展会及跨境电商等平台，推广特色农产品品牌，促进茶叶等特色优势产品出口，积极吸引国际资本参与老区开发建设。

（五）加快体制机制创新，进一步增强老区发展整体合力

以《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》为指引，加强巩固拓展脱贫攻坚成果、基础设施建设、生态环境保护修复、红色旅游等重点领域前瞻性研究，积极推进相关区域和重点领域规划或实施方案的编制，做好政策落实配套和重大项目谋划。建立健全大别山革命老区内部跨省协调机制，加强在交通基础设施、产业发展、流域治理、生态环境保护等领域的合作，共同建设开放通道与发展平台，共同推进跨省重大工程实施、共同打造区域公共品牌、共同建设一体化市场，推动省际毗邻地区融合发展，建设鄂豫皖省际交界地区合作示范区。

（作者单位：国家发展改革委国地所）