“十四五”时期推进社会领域公共服务高质量发展的对策建议

王皓田　徐照林

社会领域公共服务关乎民生，连接民心，推进社会领域公共服务高质量发展是改善人民生活品质，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的必然要求。党的十九届五中全会《建议》中，对健全基本公共服务体系，提升基本公共服务水平作出了新的部署。《“十四五”公共服务规划》进一步提出公共服务高质量发展的任务要求。本文聚焦健全公共服务体系的难点、痛点和堵点，坚持问题导向与目标导向相结合，从财力保障、政策支持、人才队伍、制度创新等角度提出促进公共服务高质量发展的对策建议。

一、社会领域公共服务高质量发展呈现新内涵

“十四五”时期，社会领域公共服务将进入“优质化”发展新阶段，呈现服务保障上从“注重兜底”到“注重生活”，在服务决策上从“政府配餐”到“百姓点单”，在实现目标上从“服务供给”到“需求满足”等新内涵。

（一）服务保障从“注重兜底”到“注重生活”

党的十八大以来，国家先后颁发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》等一系列有关促进社会领域公共服务高质量发展的公共政策，不断完善保障体系。随着我国小康社会的全面建成，基本公共服务均等化深入推进，非基本公共服务弱项不断增强，基本民生保障网底不断兜牢，全面改善了人民群众的生活，人民群众生活水平的提高进一步拓展人民需求，开始从注重兜住底线转向注重生活水平，向着高效、便捷、智慧的高质量方向发展。

（二）服务决策从“政府配餐”到“百姓点单”

“十三五”时期，城镇新增就业累计超过6000万人，就业率一直处于较高水平，养老、医疗、工商等社会保险参保人数不断增加，保障性住房工程稳步推进，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，建成世界上规模最大的社会保障体系。随着我国公共服务体系不断健全，供给能力不断提高，公共服务也将从低水平兜底型向高水平质量型转变，服务决策也将从原先的政府配什么，百姓享用什么，到百姓需要什么，政府配什么转变。这既包含了社会领域公共服务数量与质量有效供给的双重问题，也包含了社会领域公共服务需求精准化问题，还包含了政府与社会力量共同参与到社会领域公共服务供给主体中，提高服务供给效率问题。

（三）实现目标从“服务供给”到“需求满足”

以人民为中心，提升人民群众获得感是社会领域公共服务的本质要求，人民群众的获得感、满足感、幸福感是社会领域公共服务的最终实现目标。当前不管是基本公共服务实现服务能力全覆盖、质量全达标、标准全落实、保障应担尽担，还是非基本公共服务实现付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管的目标，都把公共产品供给程度作为考量标准之一。随着我国公共服务体系不断健全，供给能力不断提高，社会领域公共服务要从供给角度的“服务供给、机会均等”，逐步转向需求角度的“需求满足、结果均等”，更加注重服务配送的“最后一公里”，更加注重精細化。

二、当前社会领域公共服务高质量发展存在的问题

当前，我国社会领域公共服务发展面临的问题大致可以概括为公共服务需求增长与供给不足矛盾突出，公共服务城乡、区域、人群不平衡挑战严峻，托幼、上学、就医、养老等方面的公共服务发展质量与群众期待差距较大三个方面。究其原因，主要表现在公共服务法治保障基础不充分，公共服务资源配置机制不完善，公共服务财力保障体系不健全，公共服务人才队伍建设不足，公共服务绩效评估与综合监管机制不完善等方面。

（一）法治保障基础还不充分

一是基本公共服务立法相对滞后。虽然从2006年开始，党的十六届六中全会就明确提出形成惠及全民的基本公共服务体系，相继颁布多项政策文件，统一规范基本公共服务。但是，目前城乡统一的《基本公共服务法》还没有建立，在医疗卫生、住房保障、公共安全等领域基本法仍然缺乏，公共服务缺乏法律刚性保障，导致公共服务政策落实不彻底、执行难等问题仍然存在，也影响到准入、投融资渠道、监管等问题。

二是公共服务领域中央与地方权力分配法律缺失。地方政府是实现基本公共服务均等化，增强人民群众公共服务供给的政策制定者和执行者。但是地方政府由于缺少法律制度的约束，在公共服务供给中主动性不足、担当性仍然不够，下一步需要进一步理顺中央与地方权责关系，落实党的十九届四中全会重要部署。

三是社会组织与公民参与公共服务供给的法律缺乏。现行的社会组织政策法规存在时间滞后、内容宽泛、可操作性差等问题，一定程度上制约了社会组织发展，影响其参与提供公共服务。虽然当前政策法规都明确公民享有基本公共服务供给及评估的参与权，但是没有明确具体的权利与义务，而且公民治理主体本身在参与提供公共服务的能力有限，阻碍了其作用的发挥。

（二）资源配置机制还不完善

一是供给主体间还不平等。近年来，国家出台一系列政策推进社会力量进入公共服务领域，社会力量参与公共服务供给的规模有所扩大，但是公立性机构“一支独大”的格局仍然没有改变。在服务定价方面，公立性机构由于受到财政保障下可以通过低价竞争驱逐社会力量;在财政补贴方面，公立性机构能够较为容易获得大量财政补贴，而社会力量较难获得而且补贴较少，社会力量参与公共服务供给与公立机构相比仍然存在不平等事实。

二是城乡、区域、人群仍不平衡。城乡不平衡表现在城市公共服务资源投入较多，而农村公共服务资源投入较少，导致农村公共服务资源总体不足。区域不平衡表现在东部发达地区由于地方财力较为充裕，公共服务投入较多、发展较快，中西部地区由于财力有限，公共服务投入较少、发展相对缓慢。人群不平衡表现在我国拥有2.4亿流动人口，许多公共服务项目难以覆盖;我国即将进入重度老龄化社会，其中失能半失能老人将近4400万人，我国持证残疾人在2019年已达到3681.7万人，失能半失能老人、残疾人综合服务设施、康复设施也面临不少的缺口。

（三）公共服务财力保障体系还不健全

一是政府与市场边界划分不清。一方面是政府包揽过多，包揽了市场与社会力量提供的部分，不仅降低了公共服务供给效率也造成一定资源浪费;另一方面是本该由财政承担的基本公共服务，政府承担不够，造成基本公共服务供给不充分。

二是中央与地方财政事权与支出责任落实不够。央地两个积极性问题一直受到国家的高度重视。2018年1月，国务院办公厅颁布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步明确了央地权责，规范央地支出责任分担方式。但是由于分领域的改革方案还没有系统性出台，在具体实施过程中，央地事权边界不清、职责交叉，以及省以下财政事权和支出责任划分不尽规范等问题仍然存在。

三是财政投入精准度与效率仍然不足。据测算，我国公共服务性预算支出增速在“十四五”期间将高于GDP平均增速，财政性公共服务支出增长压力将逐步加大。在支出压力不断加大的情况下，粗放式的财政投入已经难以为继，提高财政投入的精准度和效率尤为重要。

（四）公共服务人才队伍建设仍然不足

一是人才总量短缺。公共服务人才总量不足是制约公共服务发展的重要掣肘。以持证社会工作者作为参考，2020年全国持证社会工作者共有66.9万人，全国综合社区服务机构和设施52.8万个，每个综合社区服务机构和设施拥有持证社会工作者仅为1.27人。

二是培养培训机制不健全。高等、中等院校对于公共服务相关学科专业开设不足，相关职业技能培训和职业技能鉴定国家支持奖励补贴力度不大，公办与非公办服务机构人才培养培训合作机制不健全。例如，目前养老服务机构的护理员学历普遍不高，技能普遍难以满足养老服务标准化的要求;当前设置“幼儿教育”类专业的职业院校较少，即使设置“幼儿教育”专业，主要针对3岁以上的幼儿群体进行教育，而非托育行业的服务对象。

三是职业发展体系不完善。以养老服务为例，当前养老服务职业标准体系尚未建立，养老托育人员經济待遇低、职业晋升渠道不畅通、发展前景不明朗，行业吸引力不大，难以吸引到优秀的从业人员，而且流失较为严重，这已经成为制约养老服务最大的难题之一。

（五）公共服务绩效评估与综合监管机制还不完善

一是绩效评估机制不健全。公共服务进行绩效评估对于提高公共服务资源的使用效率，提升公共服务的效益都具有重要的意义。目前，我国公共服务责任主体不明、流程不规范问题还普遍存在，还没有建立科学的动态调整机制，而且第三方评估机构还不成熟，公共服务绩效评估机制还没有能够充分建立健全。

二是综合监管机制不完善。监管主体职权不清，往往各自为政，形成多头监管局面。以养老服务为例，我国养老服务政策的制定和管理分属众多部门，在养老补贴方面，民政部门、卫健部门、残联关注的对象不一样，交叉补贴、分割管理较为突出，缺乏统筹实施。

三、“十四五”时期推进社会公共服务高质量发展的对策建议

聚焦社会领域公共服务发展的新内涵，针对面临的难点、痛点和堵点问题，“十四五”时期推进社会领域公共服务高质量发展需要从法律保障、资源配置、财力保障、评估与监管、人才队伍等方面打出政策“组合拳”。

（一）夯实公共服务法治保障基础

一是进一步推进基本公共服务专项立法。从基本公共服务内容、对象、标准、任务、工程等方面梳理现有法律法规，在“十四五”时期适时制定推出《基本公共服务法》，明确公民基本公共服务权，规范基本公共服务管理体制，合理划定政府与社会的服务边界，形成政府与社会共同推进基本公共服务合力，建立跨区域、跨领域统一的基本公共服务体系。同时，在医疗卫生、住房保障、公共安全等领域推进基本法的建立，加强法律刚性保障。

二是进一步完善中央与地方权力分配的法律保障。落实十九届四中全会部署，从法律层面，进一步理顺中央与地方的权责关系，适当加强中央在养老保险等方面的事权，减少并规范中央和地方在公共服务领域共同事权，支持地方创新性开展工作。

三是加强社会组织公共服务供给制度支撑。完善社会组织等社团法规，明确非政府组织参与公共服务供给的权利和义务，消除现行社会组织法规政策存在时间滞后、内容宽泛、可操作性差等问题。颁布制定新一轮《社会信用体系建设规划纲要》，进一步完善政府与社会组织合作机制。

（二）完善公共服务资源配置机制

一是健全基本公共服务标准体系。在全面评价评估的基础上，每年动态调整《国家基本公共服务标准》相关内容。国家标准要从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，突出重点领域、重点群体和薄弱环节，将有限资源优先用在“刀刃”上，把靶心聚焦在“雪中送炭”上。各地在制定本地区标准时，要与国家标准和行业标准规范充分衔接，同时要因地制宜，尽力而为、量力而行。

二是完善公共服务规范化发展体系。进一步加强政社合作，明确政府与社会力量责任边界，政府要加强基本公共服务供给，发挥在基本公共服务中兜底职能，同时要充分发挥市场机制作用，完善多元供给体系，与市场协同发力，不断提升公共服务供给质量和效率。

三是推进区域、城乡、人群三个“平衡”。在区域平衡方面，加大对欠发达地区的支持力度，开展发达地区的定向援助和对口帮扶。在城乡平衡方面，推进城乡公共服务设施的建设，增加公共服务在乡村的供给，增强公共服务在城市、县城、小城镇和乡村之间的同步性，不断提高城乡社区公共服务供给水平。在人群平衡方面，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业，保障农村转移人口与本地居民享有平等的基本公共服务。

（三）健全公共服务财力保障体系

一是健全基本公共服务稳定投入机制。明确基本公共服务在财政投入中的优先地位，不断提升在财政支出中的比重，增强基本公共服务财政保障能力，支撑《国家基本公共服务标准》有效实施。要加强对基层、农村地区基本公共服务的财力支撑，进一步加大地方政府债券对基本公共服务保障的支持力度，切实建立起以保障基本公共服务为核心的公共财政体制。

二是落实中央与地方财权与支出责任。坚持“突出一般、辅之专项、补充特殊”思路，清理整合、分类规范、归并交叉项目，要分项目、分情况，根据地区间财力因素按照不同比例进行转移支付。在《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的基础上，下一步要尽快研究出台分领域的改革方案，增强落地可操作性。

三是加强财政投入的精准度。增强财力的投入的精准性，明确人民群众对各类公共服务的普遍性诉求，注重公共服务提供的“精益度”。具体而言，加强省级政府转移支付的调节力度，对区域内财力较弱的地方，加大基本公共服务支撑，补足基本公共服务项目安排缺口。

（四）加强公共服务人才队伍建设

一是加强公共服务从业人员培养培训。加强政府对公共服务从业人员培训的投入机制，完善岗前培训和定期培养制度。建议在国家职业资格目录（专业技师人员职业资格）中，将养老护理人员、托育服务人员等增设为新的职业目录，将养老护理服务纳入农民工职业技能培训以及再就业技能培养计划。支持职业学校开设养老服务、护理照护相关专业和课程，通过校企联动，推进实训基地建设。完善在线、远程培训体系，健全繼续教育制度。

二是健全公共服务从业人员职业发展体系。完善从业人员工资增长机制，建立褒扬机制，依法保障从业人员合法权益。发挥行业协会作用，探索建立不同岗位的分级发展制度，引导更多社会专业人才聚集到公共服务行业中。制定灵活的基本公共服务从业政策，设置公共服务公益性就业岗位，鼓励低龄的活力老年人、有劳动能力的残疾人、妇女、低保人员等加入社区公共服务人员队伍。

三是促进公共服务人才合理有序流动。加强对中西部、农村、基层的人才对口支持政策，通过放宽城市落户限制、完善积分落户政策，拓宽技术技能人才上升通道，引导公共服务和管理人才向中西部、基层合理有序流动。完善政府购买公共服务服务指导性目录，健全政府购买公共服务绩效管理机制，充分保障基层服务力量。

（五）完善公共服务绩效评估与监管机制

一是健全绩效评估机制。在全面实施绩效管理导向下，将基本公共服务均等化政策纳入绩效评价范围，推动政策评价与项目评价相结合，内部评价与外部评价相结合。建立健全第三方评估的体制机制和政策保障，积极培育和大力发展第三方评估机构，进一步完善公共服务绩效评价的工作实践。

二是完善公共服务综合监管机制。按照《国家基本公共服务标准》要求，各地要加快相关任务落实，相关部门要及时跟踪各地的实施进展，了解各行业发展水平，尽快构建基本公共服务均等化评价指标体系，对各地落实情况开展年度监测和中期评估。积极推动科研机构开展第三方基本公共服务社会满意度调查，及时了解居民的诉求，畅通居民反馈渠道，加强人民群众的监督。

三是健全配套政策。结合人口发展趋势，根据资源承载能力不同等因素，提前规划公共服务所需土地资源，优先保障基本公共服务建设用地，统筹布局城乡公共服务设施建设。同时，要加强社会信用体系建设，将公共服务机构、从业人员、服务对象诚信情况记入信用记录，对严重失信主体进行失信惩戒。

〔本文为研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重大项目“推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革研究”（项目编号：21ZDA049）、国家发展改革委体管所2022年青年人才项目阶段性成果〕

（王皓田， 国家发展改革委体管所副研究员。徐照林，中国经济体制改革杂志社博士）