京津冀基础教育协同发展的路径研究

王莉　张爽

[摘   要]京津冀协同发展是重要的国家战略。基础教育作为基本的社会公共服务，在协同发展过程中发挥基础性作用。调研发现，京津冀三地的基础教育协同发展已取得很大成效，但现实需求与教育现状仍存在诸多问题，如京津冀区域的基础教育发展水平差距大，且优质教育资源分布不均等。基于此，借鉴新区域主义理论，通过分析政府、市场、社会组织及学校四大主体的优势与需求，搭建一种新型的协调合作的理论与模式，进而提出不同主体驱动下的协同发展路径，以期实现京津冀基础教育的优质均衡发展。

[关键词]新区域主义;京津冀;基础教育;协同发展

“十三五”时期，北京市教育系统与天津、河北签订各类合作协议168个，京津冀教育协同发展的格局基本形成。[1]2021年是“十四五”规划开局之年，也是京津冀协同发展的重要一年，要加快推动京津冀协同发展。[2]自京津冀协同发展上升为国家战略以来，从顶层设计到全面落实，非首都功能疏解、重点领域率先突破、公共服务共建共享等都取得了较大的进展。[3]就基础教育领域而言，也开展了“名校办公校、名校办民校、大学教育集团办公校”等形式丰富、卓有成效的实践。[4]但当下协同发展的现实需求与区域教育现状间仍存在诸多问题与矛盾，如无序合作导致的高额协同成本，形式大于内容的低效合作等。基础教育协同发展进入了瓶颈期，需要开展系统的路径研究，以指导实践，缩小三地基础教育发展差距，实现从差距合作到差异合作，真正实现区域教育的优质均衡发展。

一、新区域主义：

京津冀基础教育协同发展的基本立场

京津冀基础教育协同发展属于区域教育范畴，区域教育属于区域性公共产品。当一种公共服务产品呈现全国性供应不足，或者不能满足人们的个性化需求时，区域间会因为共同的需求或利益而联合，设计并遵守同一套制度或机制，共担成本、共享利益。区域教育协同发展带来了一种发展视角的转换，即从以往“竞合发展”向“融合发展”转变。[5]然而，区域协同发展与传统行政逻辑在本质上具有矛盾之处。

新区域主义理论提出由区域内地方政府、非营利组织和市场主体所构成的治理主体及其组织形态，用三者非固定模式的组合或有机结合来弥补单方面的局限性，以更好地解决区域公共问题。[6]区域主义是一个过程，是多层次的，且通常是由区域化的参与者自愿建构。因为政府不是教育产品和服务的唯一提供者，而且教育的公益性又不允许完全交给市场来协调，而新区域主义理论提供了一种新型的协调合作的理论与模式，由政府、市场、社会组织及学校构成网络驱动，既有纵向推动也有横向协调，长远来看是推进基础教育协同发展的最佳选择。

1.治理基础上的合作与合作介质

当下的京津冀基础教育协同发展，更多地是依赖中央与地方政府自上而下的行政推动，初期效果较为明显，但长远来看，还存在一些弊端，如政府无法提供教育合作所需的所有资源。而新区域主义强调与各主体横向的联系及与地方合作的分权，[7]提倡采取多样化的治理方式，包括行政力量推动的合作，但更强调不同主体间的自愿平等合作。

治理基础上的合作介质，指的是在灵活的参与规则下，各主体自主、自愿、平等地参与合作，可以是签订正式契约基础上的合作，也可以是无契约的口头约定合作。因此，京津冀基础教育协同发展的各主体既可以通过签订正式制度化的合作协议以保证合作顺利进行，也可以基于非正式的制度安排，自由建立手拉手伙伴关系或组织联盟。

2.多元协作的网络化合作与资源依赖

新区域主义强调将所有区域参与者整合到区域问题的解决中，可能会出现多级政府组织间、政府与市场、甚至是公民之间的主动协调与合作，这就意味着所有参与者构成了多元协作的网络化结构。但不同主体拥有的教育资源数量、教育权力以及教育相关信息等是不同的，所以在不同的合作中，不同主体发挥着不同的作用与功能：政府借助其行政、法律等手段有更多的政策、空间等资源优势，市场在资源配置中具有决定性作用，发展社会组织又是整合社会资源的有效形式等，各主体基于对不同资源的依赖或需求而选择合作的对象。

同理，京津冀基础教育协同发展涵盖了多元利益相关者，协同发展所需要的资源也不再单一依靠政府提供，而是可以借助多種途径进行资源动员以实现资源优势的互补，即通过“联合行动体”构建的资源统筹体系，各主体可以共享彼此的优质教育资源以提高合作成效，实现“1+1>2”的效果，实现合作共赢。

3.信任关系下的政府赋权与目标共享

新区域主义注重信任关系网络的建设，而不必依赖高层级权力结构介入或通过正式制度来化解集体行动困境，有助于降低成员间的沟通与监督成本。[8]基于信任关系下的政府赋权，使得利益相关者都可以参与到区域决策中，而不同利益相关者便有多重的价值目标，那么在此基础上形成的治理会更为多样和复杂。鉴于此，还需要提高各主体间的目标共享程度，进而有效避免合作的冲突，增强彼此的合作认同感，从而提升合作水平。

在京津冀基础教育协同发展过程中，多元主体合作同样可能出现不同的价值目标从而引发矛盾。比如社会组织的公益性和市场的逐利性，这就需要各主体之间提高其合作目标的共享程度，基于共同的价值观开展合作，保障合作的顺利开展，从而达成多主体合作管理、治理的最优效果。

4.网络化地方合作的治理模式

新区域主义理论的治理模式有多种，其本质是将政府组织、非政府组织、市场、公民个人等都纳入治理体系中，核心是多元参与合作。网络化地方合作治理模式是其中一种，也更适合我国国情，指政府、市场、社会组织等多元主体间建立在市场原则、公共利益和认同之上的网络合作模式，其关系网络注重网络中各主体的协调互动，注重探究各主体间协同合作而形成的共生关系。[9]比如地方政府间通过跨地区协议网络进行横向合作，中央政府对地方政府的纵向指导与合作，政府与非政府组织及其他利益相关者的网络化平等协作等，通过政策、制度化协议等稳定网络化地方合作治理模式，即强调通过多层次、多主体的合作协议网络来促进区域治理。[10]

在我国，采取网络化地方合作治理模式是必要且可行的。首先，京津冀协同发展体现的是国家意志，追求的是根本的、长期的、整体的利益，这就意味着不能忽视长远发展所需的市场、社会组织等各主体的内驱力的提升。其次，政府作为组织者和监督者，制定战略、统筹规划，为社会组织、市场等主体发挥作用创设制度环境，创造合作平台，防止不正当竞争和无序竞争等，社会组织发挥其公益性、专业性特色，市场合理配置教育资源等。

5.渐进式的区域协调管理实践模式

依靠现有行政机构、单一功能区域组织及委员会等社会团体，通过协商、投资控制、制度激励等方法，采取渐进式、有限目标的区域协调管理。[11]这一模式对京津冀基础教育协同发展的参考性较为契合。

此外，调研梳理出名校办分校、教育集团吸纳成员校、教育帮扶或校级友好合作、项目合作及教育联盟五种合作类型，这些合作形成了不同主体驱动下的协同发展模式。鉴于学校是协同发展的重要实践者，是协同发展中最频繁的参与主体，虽然学校与政府、市场、社会组织并不在同一话语体系内，本文仍将其单独列出作为协同发展的主体之一。

基于上述理论的分析，以及实践对理论的回应，可总结出影响协同发展的三大要素为“目标的共享程度、资源的依赖程度、相互依赖的介质”，并提出一种新型的协调合作的理论与模式，如图1所示。

二、不同主体驱动下

京津冀基础教育协同发展的特征

1.政府驅动下协同发展的特征

政府驱动下的协同发展模式是指由政府或相关教育部门主动发起的合作办学，各参与协同发展的主体间会签署协作框架协议作为制度性约束。

（1）基本办学资源有所保障

首先，政府可以借助其行政、经济、法律等手段为办学主体提供政策、资源及社会方面的支持。其次，政府具有相对完备的资源统筹体系，可以为学校提供资源支持，有助于基础教育优质资源的创生与辐射作用的发挥。如S校是大学与政府、企业联合创办的公办学校，在政府支持下，其办公经费、教师工资标准等基本办学资源都高出当地20～30%的比例。

（2）基础教育办学主体间的目标共享程度较低

合作办学多为政府自上而下的行政推动结果，办学主体间认同感不足，合作基础薄弱，可能会导致合作动力不足，甚至产生办学冲突，最终影响办学成效。例如，政府驱动下名校与企业合办B校，企业希望借助名校品牌效应，投入不变，每班增加十人以增加收益，因为影响教学效果而未得到名校认可，两者对利益与教学效果的追求便出现了不可避免的冲突。

（3）协同发展以政府的“合作框架协议”为介质

政府与市场等办学主体签署“合作框架协议”，就开展合作的具体领域、责任与义务、合作的规则与原则达成共识，政府部门有相关的问责机制持续跟进合作办学的全过程。但调研发现，已签署的“合作框架协议”虽然明确了各方责任与义务，但相对随意且粗糙，没有建立系统的管理制度、严格的制度性约束以及相应的问责机制，不能提供过程性保障，松散的合作关系也难以达成较高的教育合作目标。

（4）受政策周期影响较大

京津冀协同发展战略提出之初，各地政府纷纷响应，但随着时间的推移，上级部门没有再提出明确的政策要求，地方的积极性也随之降低，导致行动力不足。正如基础教育的协同发展现今也到了瓶颈期，由于缺乏进一步的政策要求，使得相关部门的行动力也随之下降。

2.市场驱动下协同发展的特征

市场驱动下的协同发展模式指的是由市场主动发起的合作办学，一般是市场基于利益自愿参与，达成合作意愿后缔结合作契约。

（1）市场逐利性特征明显

市场办学的根本目标是盈利。在教育合作中，倘若市场与名校有寻租行为，又或者市场因看中短期效益而合作，同样是因为利益，市场极有可能过度关注品牌效应而忽略教育教学管理和人才成长的规律，这些都会导致低效率和资源浪费。比如有企业花高价买教育品牌，而实际运营中却不尊重教育规律，通过扩大招生规模获取高收益，严重影响了教育质量。

（2）协同发展主体在平等协商下缔结契约

各办学主体会在自由、平等基础上协商并缔结契约，依据契约做出规制内的行动与获取收益。但调研发现，有些校企合作虽然签署了合作协议，但协议未明确规定双方的责任、权力及义务，导致当企业发现“无利可图”后缩减了资金支持，由学校自负盈亏。

（3）协同发展主体对彼此的资源依赖程度较高

企业以互惠互利为前提采取合作，然而企业不可能拥有所需要的全部资源，使得其对外部资源存在依赖性。以教育市场领域的合作为例，企业想介入教育市场并获得更大的利益，首先须获得市场准入资格，其次要有优质的教育资源及优秀的教师与管理团队，这就需要企业与有品牌影响力的专业教育组织或机构合作。

3.社会组织驱动下协同发展的特征

社会组织驱动下的协同发展指由专业机构为代表的社会组织发起的合作办学，社会组织为学校提供专业性指导、价值性引领等，最具特色的是高校跨区域支持中小学校的教育教学管理的发展。

（1）社会组织专业性较高且路径明确

社会组织指以专业机构为代表的社会组织，在本研究中具体指由公办高校或其他专业教育组织办学，借助其系统、前沿的专业知识和人员进行系统管理，如学校发展的价值观与目标、制度与文化建设、干部教师队伍建设等。在此基础上，学校发展整体规划会更注重教育规律及学校发展规律，学校发展的路径也更为明确。

（2）社会组织发展及跨区域支持体制机制障碍多

首先，过度强调对社会组织的审批与管理，很大程度上限制了社会组织的发展。其次，以大学跨区域支持中小学发展为例，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”体制，这就意味着需要大学来协调各种关系。此外，大学的拨款机制、人事管理体制等也不利于其跨区域支持中小学校发展。

（3）社会组织整体发展发育不够成熟

我国社会组织发展较晚，高专业度和较成熟的社会组织较少，提供优质教育服务能力有限。我国社会组织最突出的问题是资金不足，[12]此外，社会组织缺乏监督，加之网络曝光的各种“公益腐败”案件，使其社会公信度低，最终导致很多社会组织走向市场化营利道路，形成恶性循环。

4.学校驱动下协同发展的特征

学校驱动下的协同发展指优质中小学校（输出校）在教育发展相对薄弱的地方与政府、企业或社会组织等合作办学，为新合作学校（输入校）提供专业性指导、价值性引领等。

（1）学校办学的内驱力较强

输出校内驱力较强，既可以承担社会责任，促进优化基础教育资源配置，让更多的学生接受更优质的教育，也可以实现其学校文化的传承与发扬。同时，输入校内驱力也较强，既可以共享优质的教育教学资源、借鉴优质校科学的管理经验，也可以在优质校帮助下提升教育教学水平等。

（2）单体学校构建资源统筹体系较难

首先，输出校需要派干部及教师团队参与输入校的教学管理;其次，学校要为交流活动提供相应的资源，如交通、食宿等费用支出，这些都会影响输出校本校的教育工作及资源使用。所以需要构建资源统筹体系，但是单体学校难以构建这一体系，还需要政府、市场等主体共同解决，因此学校驱动对外界的资源依赖程度较高。

（3）对当地政府行政能力的依赖性较高

我国基础教育实行“地方负责、分级管理”办法，三地在办公费用、教师编制、岗位设置等各方面都存在很大差异，这就导致跨区域合作办学受到很多现实因素的限制。调研发现，输入校遇到的困难大部分是受河北地区教育体制制约，如当地未设置的教师岗位就不能提供编制，绩效一刀切政策等，极大地影响了协同发展的深入进行。

三、不同主体驱动下

京津冀基础教育协同发展的路径

1.政府驱动下的协同发展路径

（1）提升地方教育行政部门的行政与管理能力

一是对内合理设置组织机构，如成立专门的基础教育协同发展对接部门，对外给予各办学主体充分的办学自主权;二是加强对相关行政人员的系统化培训，实现专业化与职业化;三是采用现代化治理方式提高行政效率;四是贯彻落实服务型政府理念，为学校发展提供一定的政策与资源支持。

（2）建立基础教育办学主体之间的沟通机制

建立良好的、规律的沟通机制以增进各方参与者的认识与理解，特别需要积极促进输出方对输入方的社会经济文化的理性认识，从而缩短各方的文化磨合周期，并进一步降低磨合成本，最终使得各主体在共同愿景指引下以及资源与技术支持下，实现从差距合作到差异合作，实现真正的协同发展。

（3）创设合作机制，搭建与市场、社会组织的合作平台

随着公众对教育资源的需求量增大，政府部门可以通过购买服务等方式与私营部门建立合作伙伴关系，[13]以市场竞争的方式提供服务，可以在减少政府教育经费支出的同时，提高教育质量与教育资源配置效率，而且拓宽基础教育的投资主体，有助于推动教育协同深入发展。同时，学校应充分利用政府创设的合作机制，搭建合作平台，开展校企合作等。

（4）签署合作框架协议以明确责任与义务

各主体达成合作意向后，应就合作的权责、绩效等进行精细化、科学化的严谨的设计并具体落实在合同中，既可以保证对合作各方的积极激励，同时也可以避免因为权责不明、绩效难以评估等原因造成运行不良和资源虚耗，以科学的管理和法治約束机制来维护基础教育的公益性。

2.市场驱动下的协同发展路径

（1）多元问责维护教育公益性

一是前期吸引尽可能多的企业参与，后期要监督评估服务的质量;二是依法购买教育服务并严格签订合同;三是政府部门对购买教育服务的成效负责;四是借助专业的第三方评价承担相应的职能;五是购买服务前的公众听证会，购买服务后对公众的满意度调查等。[14]

（2）加强合同管理的契约精神

首先，加强合同管理，对项目产权、权责、绩效等进行更加精细化、科学化的研究与设计，以保证对各主体的积极激励，同时避免因产权模糊、权责不明、绩效难以评估等原因造成运行不良和资源虚耗。其次，注重企业契约精神的培育，强调自由、自愿、平等，强调以互利的方式实现个人正当利益，其实质是缔结契约主体间权利的互相让渡，让渡权力的同时也将相应的责任与义务一同让渡给彼此。

（3）唤醒教育市场中的企业社会责任意识

首先，企业在追求合理回报时应主动承担对家长和学生的社会责任，如改善办学条件、提高师资水平、保证教育教学质量等;[15]其次，企业尤指教育培训机构，应注意协调好办学模式与教育规律的统一，规范办学行为，坚持以人为本，坚持特色化多元发展;最后，政府和社会要为企业创造良好的法治、管理与舆论环境。

3.社会组织驱动下的协同发展路径

（1）发挥专业系统性优势管理学校业务

社会组织依托其庞大的专家队伍以及专业、系统与前沿的知识系统，运用先进理念与教育教学管理方式，协助学校形成独特的内涵发展：一是在遵循教育发展规律基础上，协助学校制定发展规划;二是协助学校“制度建设、学生学习方式与干部教师队伍建设”等;三是注重学校内部管理的优化;四是注重文化建设与内涵发展，如学校的共同愿景。

（2）破除社会组织双重管理以及高校跨区域办学的体制障碍

对于社会组织，政府应探索新的管理制度，加大扶持与培育，如提供“发展空间政策、资金支持政策、人才政策及网络和信息政策”等。对于高校，政府应设置有效的激励机制及协调机制。此外，高校还可以搭建合作办学平台，如在一定区域范围内有一所合作校，借助该校辐射该区域的其它学校，从而提升整个区域的教育水平。

（3）在共同价值观基础上达成公共目标

在大学跨区域支持中小学发展视域中，通过确定两者的公共目标来提高双方认同度及目标共享的程度：首先，公共目标的达成需要建立在共同的值观基价础上，所以大学与中小学间应选择恰当的沟通方式以建立关系;其次，提高教育行政部门的参与度，进而增加政府的政策、人力以及财力等方面的支持。

4.学校驱动下的协同发展路径

（1）建立健全激励机制与保障机制

首先，政府部门应为办学主体设立激励与保障机制，对这些输出校及时“输血”，激励其长久持续的协同发展;其次，输出校教师如果因为与输入校的合作而工作量增加或者使其承担的压力增多，则需要学校采取一定的激励与保障措施。

（2）学校、政府等协同构建资源统筹体系

首先，政府部门应制定合理有效的协调机制与激励机制，对市场、社会组织等进行有效的引导，并给予一定的政策扶持;其次，学校应充分利用周边资源，如家长委员会或周边派出所、街道办等关心学校的老干部等，将这些社会资本汇入教育资源统筹体系。

（3）提升教育行政部门的行政与管理能力

以一所新办学校为例，北京市提供的支持资金滞留当地政府不能发放，学校春秋游安全预案无人接收，招聘图书管理员遭拒，很多问题当地政府都以“没有先例”拒绝，使协同发展只停留在喊口号上。所以提升行政部门的行政与管理能力非常重要。具体来讲，需要明确政府的责任与权力，通过系统化、专业化、职业化的培训提升其治理观念与治理方式，从而能够多方式、多手段解决学校办学过程中的问题。

四、结语

京津冀基础教育协同发展需要统筹推进，系统思考，有效且高效的合作关系网络的形成也需要一个过程。当下，基础教育协同发展已经从最初的政府倡导阶段发展到伙伴合作关系的形成阶段，接下来可能需要花更长的时间去消解组织内的横向边界与纵向等级。在此基础上，各主体要基于共同的价值观集体行动，形成良好的合作关系网络，才能够最终真正实现京津冀区域教育的优质均衡发展。

参考文献

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（责任编辑 姚力宁   校对 郭向和）

作者简介：王莉，山东石油化工学院教育与艺术学院，区域教育高质量发展研究中心，E-mail：wanglicnu@163.com（山东东营，257061）

张爽，首都师范大学教育学院教授，E-mail：iamzhangshuang@163.com（北京，100037）