气候变化视角下农村基层公共卫生安全治理研究

王向阳 常丽君

摘要：本文简要介绍了国内外气候变化研究情况，基于强化多部门联防联控合作机制，聚焦弱势和贫困群体、农村社区和基层公共卫生工作者适应气候变化能力的提升进行探索，提出加强适应气候变化的中国基层公共卫生安全治理能力建设的政策建议。

关键词：适应气候变化 农村 公共卫生 安全治理

习近平总书记指出：“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。”随着新冠肺炎疫情在全球的持续大流行，今年将是全球疫病防控年，成为全球主要矛盾、焦点和主基调。亟待健全我国农村、社区等基层公共卫生安全治理体系，强化和提升弱势和贫困群体，以及农村社区和基层公共卫生工作者适应气候变化能力。

一、国内外气候变化研究综述

针对气候变化对于人类健康的影响，国内外进行了大量的学术研究，研究表明，气候变化是人类社会在21世纪面临的最严峻挑战之一，在全球范围内对于冰川融化带来的病毒通过候鸟迁徙传播及食源性疾病的动态监测与预警至关重要。

（一）国外研究聚焦气候变化对动物媒介传播疾病的影响

世界卫生组织研究表明，非黑色素瘤皮肤癌的发生率在2050年后可增加6%～35%；全球气温每升高约1℃，登革热的潜在传染危险将增加31‰～47‰。佛罗伦萨·福克等（2019）研究了气候变化对媒介传播疾病的影響，疟疾、黄热病、莱姆病、鼠疫、登革热和利什曼病等每年会导致全球70万人死亡。盖茨基金会（2020）研究显示，全球气候变化加剧背景下，从艾滋病、非典、中东急性呼吸症、埃博拉，再到新型冠状病毒肺炎，均是动物作为宿主而传播到人类身上的病毒。

（二）近年来，我国学者也在气候变化与人类健康的相关研究取得了积极进展，而成果的应用有待加强

在全国层面，基于不利环境温度给多种疾病死亡风险带来的负面影响得到首次估算，受到上述负面影响的城市与人群分布特征得到探索（阚海东等，2018）。殷倩等（2019）聚焦气候变化对人类健康的作用机制研究获得新进展，除了MMT（死亡温度），他们引入了易获取的MFT（最频温度）因子，首次估计了全球的MMT。

（三）针对适应气候变化的基层公共安全能力建设问题的研究同样取得积极成果，面临的挑战是多学科、多部门的合作机制有待加强

施小明（2017）、马文军等（2018）提出应重视大气污染和气候变化急性健康风险评估与适应研究，如何减缓风险、提高公众适应成为极为急迫的研究课题。赵英民（2019）指出，全面提升适应气候变化的公共卫生治理能力，加快建立高温热浪与居民健康风险相关联的早期预警系统，建立健全健康调查、监测和极端天气风险评估制度与标准体系，制定适应气候变化的公共卫生应急预案，健全适应气候变化的救援机制，进一步加强适应气候变化的疫情动态监测、疾病防控和影响因子的研究。

（四）虽然针对农村、社区基层公共卫生安全治理能力建设存在的问题开展研究并取得进展，但基层弱势群体适应气候变化的背景研究有待深入

王琛琛（2017）研究认为，服务内容落实不到位、人力资源匮乏、服务管理体制不顺、经费来源保障不力、政策激励导向不明等是制约基层公共卫生服务能力提高的主因。俞祖成（2020）提出目前城乡基层社区在疫情防控工作中普遍面临工作人手不足、信息沟通不畅、法律意识不强、防控手段单一、志愿者动员困难、居民情绪疏导方法缺乏、居民恐慌心理消解不足以及特殊群体关怀不足等一系列问题。刘远立等（2020）则提出充分发挥基层卫生机构和家庭医生的“守门人”作用。

二、适应气候变化的农村基层公共卫生安全治理研究逻辑框架

（一）农村基层公共卫生安全治理结构和体系有待完善，使用多学科方法具有必要性与紧迫性

研究表明，我国现有针对农村、社区居民和弱势群体适应气候变化的健康风险管理模式，有待加强改革系统集成和制度创新，卫生健康、生态环境、气象、农业农村各部门管理目标碎片化，基层公共卫生安全治理结构和体系有待完善。其中，灾害管理学忽视气候变化带来的复杂健康影响，而聚焦极端天气灾害的灾后救援与应急管理。人类生物气象学则聚焦大气成分变化和气象因素在广阔尺度上对大众健康的影响，重点为城市热岛效应和不利气象条件。预防医学研究则更加聚焦健康效应评价，却忽视社会因素和宏观政策背景的作用。

（二）提炼出健全农村基层公共卫生安全治理体系的战略路径、战略任务、战略目标等若干重大研究问题

战略路径——优化中国农村、社区等基层公共卫生安全治理结构和体系、加大改革系统集成和制度创新力度。战略任务——实现人防、技防、物防三位一体：在人防领域——基于多学科方法构建新的多部门联防联控合作机制；在物防领域——将气候变化适应重点和基础医疗公共卫生防控资源聚焦于农村、脆弱社区；在技防领域——改进现有与气候变化敏感因子相结合的监测和预警系统。战略目标——全面提升适应气候变化的基层公共卫生安全治理目标系统性和整体防控能力。

（三）研究重点聚焦农村基层公共卫生安全治理能力建设，研究难点在于多部门通力合作、技术路线选择和气候变化引起中国区域健康风险的深度研究

重点是加强农村、社区等基层公共卫生安全治理能力建设，尤其加强环境卫生综合服务例如水资源、卫生设施、疫苗接种，有效应对气候变化对城乡弱势居民群体摄取营养的冲击。

难点之一是多部门通力合作，深入开展气候变化和极端天气对大众健康的不利影响与相关风险评价，加强传染病监测和控制病媒，发展气候、环境、健康三者整合的监测方式。一方面基于针对气候敏感性疾病的早期预警和监测、预测，向大众提供匹配的气候与气象服务，另一方面用于指导公共卫生相关规划与政策。

难点之二是在设计适应气候变化的公共政策时，基于气候决策给农村、脆弱社区居民健康带来的协同效益和潜在影响，制定性价比较高和被大众广为认可的技术路线。

难点之三是加强研究全球变暖如何改变天气模式并引起中国区域健康风险的变化，探索其灾难性健康后果的出现时间和阈值，健全气候变化造成中国区域健康风险的检测和归因方法，研究气候变化如何影响农村、脆弱社区基层医疗卫生系统设施和功能，以及如何将气候变化适应纳入卫生部门的发展规划等。

三、多管齐下健全适应气候变化的农村基层公共卫生安全治理体系

（一）强化依法应急管理意识，健全早期监测预警网络

完善疫情及突发公共卫生事件的网络直报系统，健全极端天气气候事件与健康监测预警网络（含食源性疾病），对极端天气气候事件所导致的健康危害进行实时监测、分析和评估，加强现有天气和健康监测能力建设，拓展早期监测内容。全球气候变化导致北极冰川加速融化和臭氧层破坏，因而带来超级病毒（细菌）在全球传播，其所引起的食源性疾病在全球暴发越来越成为大概率事件。我国应加强国际合作，加快聚焦该领域进行前瞻性研究与跟踪，在全国建立相应的预警机制，并与我国突发公共卫生预警响应机制有效衔接。

（二）增加对适应气候变化的农村基层公共卫生安全治理体系的投资

各级财政加大政府购买服务力度，根据极端天气变化状况，优化农村、社区基层公共卫生服务机构建设布局，加大农村、社区基层公共卫生人才梯队培养力度，增加基层公共卫生服务人员激励提升渠道，激励家庭医生签约服务。

（三）健全基于多學科多部门的联防联控机制

有针对性开展气候变化对公众健康的影响与风险评估，将农村、社区基层社区居民健康纳入气候决策过程，健全气候变化造成中国区域健康风险的检测和归因方法。明确突发公共卫生事件农村、社区基层应对责任主体，健全疾病预防控制体系、突发公共卫生应急机制和储备体系，完善应急预案，将分级诊疗制度、传染病监测预警等进行有效整合。

（四）实施适应气候变化的公共卫生应急（救援）预案演练考核

着力提高地方政府治理能力，加强各级地方党委、政府领导突发公共卫生应急专业知识培训，并纳入干部年度培训计划。应根据极端天气变化、交通状况、人口密集度等定期完善、修订应急（救援）预案，国家疾病控制和应急主管部门将地方政府突发公共卫生应急预案演练考核作为年度重点工作。

（五）提升农村基层弱势群体和卫生工作者适应气候变化的能力

聚焦农村、脆弱社区和贫困群体进行特殊关怀，大力开展气候变化对人体健康的影响以及提升农村、社区等基层卫生工作者适应气候变化能力的科普宣传与培训。

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（作者单位：中国财政科学研究院首都师范大学）责任编辑：宗宇翔