数字化改革背景下的财政支持乡村产业高质量发展政策研究

浙江省财政厅农业处

摘要：农业农村高质量发展的最优出路在于深化改革，最大潜能在于数字赋能。以数字化改革为牵引，以设施改善、科技应用为切入点，集中财力支持推动乡村产业高质量发展，既是高水平推进乡村振兴、打造农业现代化建设标志性成果的必然要求，也是促进农民持续增收、扎实推动实现共同富裕的重要抓手，更是深化财政支农体制机制改革创新、构建涉农资金统筹整合长效机制的具體实践。本文基于对财政支持开展乡村产业高质量发展的探索实践，进一步总结经验启示，分析存在问题，进而提出创新思路、完善政策的对策建议，供决策参考。

关键词：数字化 乡村产业 改革

一、研究背景和意义

（一）发展数字农业是推动传统农业迈向现代农业的关键路径

数字化改革是全面深化改革的总抓手、是迈向现代化的关键路径，而数字农业正是数字化改革在农业产业上的具体实践，是数字经济范畴下用数字化重组方式对传统产业进行变革和升级的典型应用之一。近年来，我省通过省级乡村振兴产业发展和集成创新示范建设、“三农”新型基础设施建设试点等项目实施，带动全省初步完成了数字农业的基础设施设备建设，推动农机装备结构优化和转型升级。目前，我省农业农村数字化水平居全国前列，其中临安、慈溪、德清、平湖等地已纳入国家数字乡村建设试点县，临安、余姚、长兴、浦江、柯城、三门等地已纳入国家“互联网+”农产品出村进城试点县。

（二）发展数字农业是展示农业农村高质量发展标志性成果的重要内容

数字农业是将数字化信息作为农业新的生产要素，用数字信息技术对农业对象、环境和全过程进行可视化表达、数字化设计、信息化管理的新兴农业发展形态，具有典型的标志性意义。紧紧抓住数字化带来的重大历史机遇，全面推进农业农村数字化改革，以数字技术倒逼体制机制创新，以数字化手段提升农业农村的管理和服务水平，将是我省加快推动农业农村高质量发展、助力我省“三农”工作继续走在前列的重要内容。

（三）发展数字农业是打造现代化先行省和建设共同富裕示范区的内在要求

数字化改革是解决通向现代化和共同富裕的“船”和“桥”的问题，为现代化先行和共同富裕提供根本动力。发展数字农业，一方面有利于进一步发掘数字化在乡村振兴中的巨大潜力，以信息流、数据流带动技术流、资金流、人才流、物资流向农村地区集聚，优化配置城乡之间的劳动力、土地、资本、技术、数据等资源要素，进一步解放和发展农村数字化生产力。另一方面，农业的数字化改造和农业农村数字经济发展潜力巨大，推进人工智能、大数据、云计算等现代数字理念、数字技术普及应用，培育和壮大农业农村数字经济，不仅有助于不断拓宽农民增收渠道，而且可以打破时空界限，提供城乡统一的智慧公共服务，提升农村人口的幸福指数。

二、浙江省财政支持乡村产业高质量发展的探索实践

近年来，浙江省财政厅坚持农业农村优先发展，以数字化改革为引领，全面贯彻落实新发展理念，创新财政支农工作思路，部署开展了省级乡村振兴产业发展示范建设，择优确定一批示范县（市、区），通过机制创新、数字赋能，探索具有浙江特色的乡村产业高质量发展之路。截至2021年底，浙江省已择优确定临安、德清、平湖等35个县（市、区）开展省级乡村振兴产业发展示范建设，实际已完成投资34.3亿元。项目实施聚焦现代农业产业体系，着力支持构建“产业大脑+场景应用（数字农业工厂或基地）+业态培育”的发展模式，在促进乡村产业高质量发展方面取得了初步成效，展现了贯彻新发展理念、推进数字化改革创新对乡村产业高质量发展的重要支撑和提升作用。

（一）支持构建一个“乡村大脑”

积极构建统一的乡村振兴数据大平台，推动农业大数据的归集与应用。注重发挥省级顶层设计、统筹协调的“领队”作用，积极探索数字乡村发展新理念，全面开展乡村数据采集，全面摸清乡村资源家底，搭建全省农业农村数据库和数据平台，构建全省统一的农业农村数据共享机制和平台（见图1）。目前，该平台已归集近2万项数据字段和9.85亿条数据，绘制农村承包地、粮食生产功能区等32张图，探索形成基于省级统建平台延伸建设、基于城市大脑延伸服务、基于本地特色自建等3种“乡村大脑”开发模式，解决了农业农村综合管理中资源底数不清和共享性差的问题。

在此基础上，各地以项目实施为契机，布局建设符合当地实际和产业发展需求的“乡村大脑”，启动临安山核桃、平湖水稻、仙居杨梅、长兴湖羊等35个具有当地特色的乡村振兴数据大平台建设，并通过数字化设备比如田间摄像头、温湿度监控等手段，实现大数据资源汇聚，再通过大数据和人工智能对农业生产、加工、营销、物流等提供数据和技术支持，全面提升农业全产业链运营效率，整体系统推进数字农业建设。如，临安区依托数字乡村云平台，归集山核桃全产业链数据1500万条，实现示范基地气象、土壤、虫情实时监测和33家种植大户、262家合作社、250家加工厂、80家协会企业、763家干果销售企业的数据互联互通。

（二）支持打造一批“应用场景”

在项目实施牵引下，我省农业农村领域数字经济发展有序推进，数字田园、农村电商等数字乡村建设取得明显成效，技术指导、环境监测等农业农村领域治理能力明显提升。全省已累计开展163个数字农业工厂试点创建，示范带动1184个种养基地完成数字化改造，仅省级乡村振兴产业发展示范建设项目中，已支持配备传感器32167个、数字化设施设备3695台（套）。

1.在种植业上，推广设施农业环境监测、智能控制等技术，采集大棚中的土壤温湿度、二氧化碳浓度、光照强度等环境因子，自动调控风机、遮阳网、喷滴灌等设备，建立智慧生产管理体系，实现节本增效。全省已有371家规模主体开展数字技术应用，如德清水木番茄工厂将先进技术融入生产管理、产品营销等环节，效率是传统大田的30倍。

2.在畜禽养殖上，以智能化环境控制、精准化饲喂管理、疾病防控、资源化利用等为重点，推进畜禽圈舍通风温控、精准上料、粪污处理等数字化设备集成应用。全省已建成数字化牧场20家，其他年出栏生猪5000头以上牧场的环境控制、饲喂、产品和粪污收集等关键环节数字化率达到50%以上。桐乡华腾牧业利用物联网、人工智能、生物耳标等技术，可实现省工80%、节水60%。

3.在水产养殖上，推广水体环境实时监控、饵料精准投放、病害监测预警、循环水装备控制、网箱升降控制等技术，改变传统养殖模式，目前共有121家主体开展数字化水产养殖。湖州市南浔区“数字”养鱼技术应用面积已达10万余亩，较传统养殖亩均利润可提高1500元。此外，围绕涉渔产业、人员、船只等要素，舟山市加快推进海洋渔业生产与监督管理的信息化和智能化进程，完善海洋渔业安全生产闭环管理，进一步提升渔业管理规范化水平。

4.在管理服务上，以数据集成应用为基础，积极探索开发农业生产管理、农业行业监管、农村公共服务、乡村治理体系等方面的特色应用，着力推进数据共享、业务协同。如，平湖市上线“浙农补”应用场景，打通平湖市不同部门、层级系统8套，对接数据接口24个，实现种粮补贴从申报到补贴资金到账从5个月提速至5天。

（三）支持培育数字化新业态

随着数字赋能推动区域优势乡村产业快速发展，形成了数字农业的全新生态系统。在此过程中，各地积极引进和培育智慧农业和数字化农业科技型服务企业，为乡村产业高质量发展和现代化建设注了新动能。目前，已有中国移动、中国联通、安厨网络、甲骨文科技、浙江托普云农等一批主流涉农科技企业主动对接项目县，并为农业大数据平台、数字工厂、示范基地等提供技术。如托普云农利用人工智能、物联网、大数据、区块链等数字技术，为农业农村农政体系数字化转型与农业生产数字化应用提供了重要的技术支撑与数据服务；浙江庆渔堂科技有限公司，建立首个面向渔业产业链的科技运营服务平台，将零散鱼塘资源组织成规模化科技养殖体系；安厨控股有限公司打造以农业大数据中心及大数据分析平台的农业大数据平台，实现农业农村业务协同+数据共享。这些农业企业以数字化驱动全面提升农业农村生产智能化、经营网络化、管理高效化、服务便捷化水平。

同时，各地牢固树立“互联网+”新理念，通过深化电子商务进村示范，推进线上线下渠道融合发展，初步建立起了城乡互惠、稳定匹配的产供销关系，有效促进了中高端农产品网络销售大幅提升，以数字化催生乡村新产业新业态初露端倪。如南浔区积极支持打造浙北最大水产交易中心，集水产品综合交易区、水产品展销中心、物流配送体系、水产品检测中心、信息服务平台等多功能模块于一体，重点加强与互联网、电子商务、数字物流有机融合，预计年交易能力达10万吨，年交易额达20亿元以上。

三、财政支持乡村产业高质量发展的经验启示

（一）注重顶层设计，全域布局推进

以《数字乡村发展战略纲要》《浙江省數字乡村建设实施方案》为统领，坚持政策顶层设计与基层创新实践有机结合，在全省面上全域布局实施推进重大平台、重大工程、重大项目、重大改革，使各项措施在政策取向上协同配合、实施过程中相互促进、要素保障上聚焦聚力。

围绕地方特色优势产业发展，从省级层面入手，优先确立公共平台、数据资源、基础设施和特色应用四大体系构架，并统一规范项目实施标准。目前，省级已编制农业农村数字化改革标准化体系定义集、“浙里乡村”跑道建设指南、浙农码赋色规则，印发数字三农协同应用平台技术与管理、数字乡村建设等标准规范。同时，在搭建好公共数据平台基础上，着力推进资源整合、数据共享、统一管理，切实增强部门之间业务多跨协同；并根据不同类型的产业特点，支持各地因地制宜开发区域性、个性化的特色服务应用，有效发挥数字赋能推动特色产业发展作用。

（二）注重项目牵引，撬动各方资源

乡村产业数字化、高质量发展涉及环节多、覆盖面广。为打破部门壁垒、构建多元投入机制，创新谋划省级乡村振兴产业发展示范建设项目载体，集中财力支持推进数字浙江建设向乡村深度延伸，全力促进数字经济新技术、新设施、新业态在乡村产业发展领域的应用和转化。

一是搭建整合平台。各地将项目实施作为涉农资金统筹整合的重要抓手，因地制宜加大对性质相同、用途相近的资金，尤其是跨部门、跨行业相关资金的统筹力度，切实加大财政投入力度。省级乡村振兴产业发展示范建设项目，省级财政计划投入28亿元，带动地方财政投入和社会主体参与投资51亿元，省级财政资金投入放大倍数达到1.8倍。

二是发挥市场作用。通过财政支持引导，创新社会资本投融资模式，提高市场主体参与乡村产业数字化发展的主动性和积极性；同时，通过数字化建设，促进“联耕联种”、“代耕代种”、“全托全管”等新型产业经营业态和模式加快发展，促进数字技术与农业产业的深度融合，不断催生出新业态、新模式、新动能。

三是加强财金协同。在财政资金的带动下，人行、银保监等部门积极指导推动辖内金融机构创新金融产品和服务模式，持续加大“三农”信贷投放力度。省农担公司以数字化改革为抓手，融合财政和担保功能，积极开发上线“浙里担”场景应用，其银担系统直连模块自上线以来，仅半年时间便为2348个农业主体办理担保贷款12.05亿元。

（三）注重资金绩效，强化闭环管理

一是创新分配机制。改变过去“撒胡椒面”式的补助形态，采取竞争性分配方式，优先支持政府组织保障有力、产业特色优势明显、基础条件良好、工作举措务实创新的县（市、区）。这一方式引起了地方党委政府、新闻媒体等高度关注，浙江日报等媒体记者曾到评审现场报道相关资讯。

二是创新管理机制。为切实强化示范建设项目管理，建立财政支农重大项目监管工作专班，实行项目联系制，明确专人分别负责联系若干个示范建设项目，重点指导协调各方，督促示范县按照既定的实施方案和建设规划，切实抓好具体项目落实，充分发挥示范建设成效。

三是创新补助机制。改变原来一次性补助方式，采取动态奖补方式，探索建立以绩效为导向的激励约束机制。纳入示范建设范围的地区首批安排4000万元，省财政适时组织开展示范建设情况的绩效评价，对示范建设成效明显的，将再安排一定的奖补资金；对示范建设工作组织不力、未按要求开展示范建设的，省财政将不再安排后续奖补资金；主要项目无法实施的，将取消其示范建设资格，并视情收回已下达的奖补资金。

四、乡村产业高质量发展中存在的问题

尽管浙江省在推进乡村产业高质量发展方面取得了初步成效，特别是在数字农业、数字乡村建设等方面先行一步，但是也还存在着短板和弱项。

（一）数字农业发展仍有明显短板。一是数据集成机制不够完善

虽然以“浙农码”为代表的全省涉农领域主体、要素、产品等已建立统一的数字入口，但在数据收集、聚合方面还存在一些不足，特别是数据标准化定期更新机制、跨部门数据归集机制等仍不完善。二是配套基础设施不够完善。目前，我省“三农”新型基础设施建设还不够完善，覆盖范围狭窄，阻碍了农业农村产业和数字经济有机融合。如，农业数据资源监测体系尚未构建，不能实时、快速获取资源情况。三是数字化发展能力不高。由于农作物生长模型、农业问题远程诊断、农业专家系统与决策支持系统不够完备，导致农产品核心数据标识不够；再加上，数据孤岛明显，农产品销售与生产环节分离，全产业链数字化能力还有待进一步加强。

（二）地区之间数字化发展不够平衡

尽管全省数字乡村建设总体水平较高，但地区发展不平衡现象突出，不同行业、产业之间差异也较大。如我省县域数字农业农村发展水平排名后十位和前十位的县（市、区）平均发展水平分别为47.1%和89.1%，两者相差甚远，且呈现出浙北强、浙南弱的现象；畜牧养殖、淡水渔业数字化程度较高，种植业数字化程度还较低，尤其数字种业发展不足。

（三）数字农业复合型人才不足

一方面，全省各级涉农科研院所（校）中，普遍缺乏农业数字化人才，导致对数字化系统构建、先进技术应用的指导服务能力欠缺。另一方面，农业生产经营主体数字技术掌握程度不高，农业企业缺少专业人员，数字农业第三方服务体系也不健全，导致数字技术应用难以完全到位，数字化设备运行和后期维护难以有效落实，深化数字化应用仍是任重道远。

五、加快推动乡村产业高质量发展的对策建议

（一）优化财政资金投入机制，多渠道多元化筹集支持乡村产业高质量发展资金

立足我省财政支持乡村产业高质量发展探索实践，一方面要充分发挥市场机制作用，用好市场力量，财政资金要投入到市场不能发挥作用的重要领域。通过财政支持引导，建立健全农业产业链共投共享、利益协调机制，形成农业生产产前、产中、产后各环节主体共同投入数字化建设和分享数字化收益的模式。另一方面，要进一步健全完善乡村振兴投融资机制，以财政金融协同支农应用（浙里担）平台为切入点，进一步整合重大财政支农项目、市场主体投融资需求、乡村振兴保障政策等数据资源，打造财政金融多跨协同应用场景，推动财政支农政策与金融产品、融资工具有效衔接，从而引导撬动更多金融资金投入乡村产业高质量发展。

（二）优化财政资金投入方向，有力加大乡村产业高质量发展重点领域和关键环节支持力度

1.要优先支持数据互联互通和集成应用。一是要加快推进农业农村大数据中心建設，完善统一的数据规范标准体系。要把数字化作为农业高质量发展的新标配，通过实施一批重大项目，持续支持推动农业农村领域数字经济新型基础设施建设。二是要着力在平台融通、数据互通、信息沟通上做文章，加大力度支持跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的协同协作，促进平台系统综合集成，数据资源互联互通、共建共享。三是支持重点要从系统建设、设备购置，逐步转向数据生产和有效应用，并借助新产业新业态为乡村产业发展持续注入新的活力和动能。

2.要优先支持产业融合发展和集成创新。要支持开展“农业+”行动，以数字赋能为方向，加快发展农产品精深加工，打造一二三产深度融合的农业全产业链，以产业融合发展不断延伸产业链和价值链，并在产业规划布局上，把更多产业链留在农村、把产业增值收益留给农民。同时，要积极支持信息技术、设施装备与种植业、种业、畜牧业、渔业、农产品加工业全面深度融合和集成创新应用，通过数字化分析和农机化装备，全链条提升生产、加工、营销、物流等环节运营效率。

3.要优先支持科技人才引进和研发推广。一方面，要积极支持农业科技创新发展，建立富有特色的“三位一体”农业教育科研和推广体系。要加强数字技术复合型人才培养，特别是在农业物联网、互联网、大数据等领域中，培养一批应用管理一线的实用人才。要结合实施“两进两回”行动，鼓励大中专院校毕业生、农业科技人员投身数字农业，投资创办农业数字化服务组织、农产品电商企业，扩大农业数字化技术推广队伍。要加快培育乡村数字技术人才，提高基层涉农部门工作人员和新型农业经营主体的数字化应用能力和知识素养，不断提升应用能力。

另一方面，要聚焦数字农业前沿领域、关键环节、核心技术，进一步强化高校、科研院所和企业的作用，完善协作开发机制，支持开展联合攻关。推进物联网、环境感知、动植物生理特征监测识别、数据传输、数据处理、终端应用等设施设备开发，加快智能化农机装备研究，制订完善数字农业相关基础标准，强化数字技术支撑。大力支持推进农业物联网、互联网等技术应用，特别是精准农业航空领域在数字农业和数字乡村建设中的典型应用，进一步实现农业生产管理过程的精准化、智能化、科学化。

（三）优化财政资金投入方式，有效提高财政支持乡村产业高质量发展政策实施绩效

1.创新支农资金分配方式。针对乡村产业高质量发展“卡脖子”问题，在竞争性分配基础上试行揭榜挂帅模式，主动设计项目由地方竞标解决。在面上，关键共性的发展瓶颈，可以选择部分市县从机制创新、政策创设、技术应用等方面开展示范试点，创新整建制解决方案，探索区域数字农业发展新路子，减少重复投入；在点上，组织开展数字农业工厂试点创建，选择有代表性的特色产业和有一定规模、有一定数字技术应用能力的种养业主体，探索开展农业生产管理全程数字化建设，着力打造一批有一定影响力的可看可学的数字农业典型案例和示范样板，逐步形成一个区域有一批示范领域、一个产业有一群示范主体的新局面。

2.完善支农项目管理机制。以财政支农重大项目监管工作专班为基础，进一步建立健全项目实施管理定期调度和激励机制，有效强化重点区域重点项目的绩效监控评价。同时，注重绩效评价质量及结果应用，建立常态化的评价机制。通过抽调市县农财骨干、引入社会中介机构等方式开展绩效评价，从更加专业的角度及时掌握和发现项目实施过程中存在的问题，并有针对性地提出整改意见建议，逐步完善以绩效为导向、全过程监管的激励制约和管理机制。

3.强化资金统筹整合机制。聚焦农业农村领域数字化改革、全力实施农业“双强”行动等乡村振兴重点任务，主动加强政策谋划和载体设计，聚力打造乡村产业高质量发展平台，并将其作为涉农资金统筹整合的有力抓手，切实加大对乡村信息基础设施建设、数字化系统开发与数据治理、数字农业工厂建设等财政投入力度。要坚持以规划实施为引领，以重大项目实施为契机，因地制宜加大对性质相同、用途相近的资金，尤其是跨部门、跨行业相关资金的统筹力度，加快推动构建乡村产业高质量发展多元化投入保障新格局。

责任编辑：李政