政策工具视角下我国0~3岁婴幼儿托育政策文本的量化分析

王伊莹 蔡迎旗

【摘要】本研究基于政策工具视角，构建了“政策工具—发展要素—政策时间”三维分析框架，对1949年至2021年11月国家层面颁布的27份0～3岁婴幼儿托育政策文本进行编码和量化分析。结果发现，政策工具的使用趋于多元化，但命令工具使用较多；发展要素的配置趋于综合化，但各发展要素还存在配置差异；政策工具的使用和发展要素的配置随政策时间的推移而变化。基于此，本研究建议，在未来0～3岁婴幼儿托育政策的制定中，应合理优化组合政策工具，增强其适切性；均衡配置各发展要素，促进0～3岁婴幼儿托育的综合发展。

【关键词】政策工具；0～3岁；婴幼儿托育；政策文本

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2022）09-0002-06

【作者简介】王伊莹（1999-），女，河北邢台人，华中师范大学教育学院硕士研究生；蔡迎旗（1969-），女，湖北浠水人，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，博士。

党的十九大提出要实现“幼有所育”的目标，此后，国家加大对0～3岁婴幼儿托育的重视，颁布了一系列政策文件，2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，为婴幼儿托育的发展指明了新方向。我国自1949年以来就针对0～3岁婴幼儿托育颁布了相关政策文件，尤其在“全面二孩”政策实施后更是加大相关政策的颁布力度，但当前我国0～3岁婴幼儿托育的发展还存在主管和监管部门不明、供需矛盾严重、缺乏规范和监督等问题[1]。如何更好地发挥政策效应来促进婴幼儿托育的发展成为本研究关注的重点。因此，本研究从政策工具视角出发，对1949年以来国家层面颁布的27份0～3岁婴幼儿托育政策文本进行编码和量化分析，构建了“政策工具—发展要素—政策时间”三维分析框架，以期为我国0～3岁婴幼儿托育政策的完善提供参考。

一、样本选择与分析方法

（一）样本选择

本研究以1949年以来我国0～3岁婴幼儿托育政策文本为研究对象，为保证文本的科学性，选取的文本应符合以下特征：（1）发文单位为国家层面的各单位；（2）其内容与0～3岁婴幼儿托育密切相关；（3）政策类型为法律法规、意见、纲要、通知、指示等，讲话、报告不计入在内。选取的时间范围为1949年至2021年11月，基于此，本研究共筛选出政策样本27份。

（二）分析框架的构建

本研究基于政策工具维度（X轴）、发展要素维度（Y轴）以及政策时间维度（Z轴），构建了1949年以来我国0～3岁婴幼儿托育政策文本的三维分析框架（见图1，下页）。

1. X维度：政策工具维度

本研究借鉴麦克唐纳（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）[2]以及施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[3]的分类标准，将0～3岁婴幼儿托育政策工具分为命令工具、激励工具、劝告工具、能力建设工具和系统变革工具。命令工具指政府运用合法的权威包括命令要求、规则、法规标准对政策目标对象的行为进行规定，所期待的结果是服从，或行为与规则所要求的一致；激励工具指政府通过财政资金支持、奖励、惩罚、补贴等措施来引导人们遵从规定；劝告工具指政府采用宣传引导、鼓励号召的形式，引导人们形成与政策偏好行为有关的观念；能力建设工具指政府为个体、群体或机构提供得以做决策或采取某种行为的培养培训、资源、政策倾斜、设施建设等；系统变革工具指政府通过组织结构的变化、权威的转移等促进政策目标的实现[4]。

2. Y维度：发展要素维度

世界卫生组织于2018年颁布《儿童早期发展的养育关怀框架：帮助儿童生存和茁壮成长以改变健康和人类潜力的框架》（The Nurturing Care Framework for Early Childhood Development： A framework for helping children survive and thrive to transform health and human potential），提出促进0～3岁婴幼儿发展的五维战略行动，即领导与投资、家庭及社区、加强服务提供、过程管理与监测、数据利用与创新[5]。本研究在借鉴已有研究的基础上[6]，将这五维战略行动作为0～3岁婴幼儿托育政策的发展要素维度。

3. Z维度：政策时间维度

基于我国0～3岁婴幼儿托育政策的演进历程，本研究引入政策时间维度，探讨不同阶段0～3岁婴幼儿托育政策工具和發展要素的演进规律。借鉴已有相关研究，本研究将1949年以来我国0～3岁婴幼儿托育政策的发展划分为三个阶段：第一阶段（1949年至20世纪80年代中期）是福利化时期，国家提供带有福利性质的托育服务，主要由各单位举办福利性的托儿所[7]；第二阶段（20世纪80年代中期至2016年）是市场化时期，单位福利性的托儿所逐渐瓦解，托育服务开始回归家庭，呈现出市场化倾向；第三阶段（2016年至今）是多元供给主体时期，随着“全面二孩”政策的实施，我国逐渐重视婴幼儿托育服务，国家、市场、社区、家庭等多主体参与到婴幼儿照护中。

二、我国0～3岁婴幼儿托育政策文本的三维分析

本研究对1949年以来我国0～3岁婴幼儿托育政策文本进行内容分析，在进行内容分析的过程中，选择合适的分析单元非常重要。分析单元是政策内容量化分析中最重要也是最小的元素，可以是独立的字、词、句、段落等[8]。本研究对我国0～3岁婴幼儿托育政策文本进行反复研读，将每一条款作为编码单位，按照“政策编号—相关条款—具体内容排序”进行编码，共324个分析单元（见表1）。

（一）X—Y维度的交叉分析

本研究通过对1949年以来我国0～3岁婴幼儿托育政策文本中各政策工具在不同发展要素中的使用情况进行分析，发现政策工具的使用趋于多元化，但命令工具使用较多（见表2）。命令工具的使用频次最高，占43.52%，说明政府主要通过命令要求以及规则、法规标准来规范相关要求，运用自身权威促进婴幼儿托育的发展。当涉及婴幼儿切身利益如安全时，国家往往采用命令工具，对任何危害婴幼儿身心发展的行为零容忍，如“依法逐步实行工作人员职业资格准入制度，对虐童等行为零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入”[9]，最大程度保障婴幼儿的权益。命令工具具有低成本、高效率的优势，便于进行自上而下的控制，但也存在不利于调动政策执行者的积极性，忽视政策执行的差异性等不足[10]。其次为劝告工具和能力建设工具，分别占25.00%和18.52%，說明政府也重视通过宣传引导、鼓励号召的形式来引导全社会重视婴幼儿托育，并加大对教师的培训以及完善婴幼儿托育的相关设施，为托育服务的发展提供保障。激励工具和系统变革工具的使用频次较低，分别占6.79%和6.17%，说明政府虽然通过财政支持、奖励措施来支持婴幼儿托育的发展，但支持力度还有待加强，系统变革工具的使用频次最低，说明政府较少从组织以及各机构层面来对婴幼儿托育进行政策引导，各组织机构间协调沟通以及分工协作力度还有待加强。

此外，发展要素的配置趋于综合化，但各发展要素还存在配置差异。在发展要素维度上，政策工具的使用主要集中在加强服务提供上，占52.78%。我国0～3岁婴幼儿托育起步较晚，还存在许多亟待完善的地方，因此当前的重点仍是加快建设婴幼儿托育服务体系。其中，命令工具的使用频次最高，劝告工具次之，说明我国政府注重通过命令要求与鼓励引导并行的方式来加强婴幼儿托育服务的提供；能力建设工具的使用频次位列第三，说明我国政府也重视对婴幼儿托育服务从业人员的培养和培训，提升其专业能力，为婴幼儿提供更加专业的照护服务。其次为领导与投资、过程管理与监测，分别占19.13%和16.36%。婴幼儿托育的发展需要国家从领导层面进行规划和设计，领导与投资维度使用频次最高的政策工具是命令工具，而几乎不使用劝告工具，说明在婴幼儿托育的领导与投资方面，政府较多运用自身权威从领导层面做好顶层设计，通过命令要求的形式来发挥引领作用，而很少运用鼓励号召的形式来领导婴幼儿托育的相关工作。目前托育服务市场化趋势明显，需要从政策层面进行监督和管理使其规范化发展，过程管理与监测维度使用频次最高的也是命令工具，体现了政府重视用命令要求的形式对婴幼儿托育发展过程进行管理与监督，包括对托育机构提供服务的监督、对各相关部门间组织协调的管理等。家庭及社区维度的使用频次占8.95%。家庭及社区作为婴幼儿发展过程中的重要主体，承担着照护婴幼儿的主要责任，但相关政策文本中对家庭及社区的提及较少，还有待加强。其中，使用频次最高的政策工具为能力建设工具，国家通过为家长开展培训和育儿指导，整合利用各方资源向家长及社区提供照护指导服务，并加强社区婴幼儿照护配套设施建设，提高家庭的科学育儿能力。在各发展要素维度中使用频次最低的为数据利用与创新，占2.78%。这说明随着现代社会信息技术的迅速发展，政府也逐渐意识到将网络媒介、数据平台应用到婴幼儿托育中，利用其方便快捷的优势来助力婴幼儿托育的发展。但其使用程度还有待加强，这也是未来发展婴幼儿托育的重要关注点。

（二）X—Z维度的交叉分析

本研究从政策时间维度对0～3岁婴幼儿托育政策文本中不同政策工具的使用情况进行分析，发现政策工具的使用随政策时间的推移呈现先减少后增加的趋势，各个阶段均是命令工具的使用频次最高，但在不同阶段呈现出一定差异性（见表3）。

第一阶段，政策工具的使用频次占28.40%。这一阶段，国家多采用命令要求的形式来规范托儿所的领导和管理问题，使其得以良性发展；同时也注重通过宣传引导的形式鼓励各企事业单位办好托儿所；在能力建设工具上注重对托儿所保教人员的培养和培训；在激励工具的使用上主要是给予托儿所人力、物力、财力方面的支持，扶持托儿所的发展；系统变革工具的使用相对较少，主要通过各部门分工协作来做好托幼工作。

第二阶段，政策工具的使用频次占21.30%，相比于前一阶段使用频次有所下降。这主要源于随着改革开放的推进，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，原来由单位办的福利性质的托儿所逐渐瓦解，婴幼儿托育朝着市场化方向发展，专门针对婴幼儿托育的政策文件减少，往往是在有关3～6岁学前教育的政策文件中涉及0～3岁婴幼儿托育。这一阶段仍是命令工具的使用频次最高，其他政策工具的使用频次都较低，国家主要通过命令要求的形式对托儿所的建筑设计、卫生保健等进行规范，使幼儿获得安全有保障的托育服务。

第三阶段，政策工具的使用频次占50.31%，这一阶段的使用频次又开始增加。随着2016年“全面二孩”政策的实施，国家开始重视并大力发展0～3岁婴幼儿托育，并相继颁布一系列政策文件来支持婴幼儿托育的发展，涉及托育机构的设置和管理、婴幼儿保育指导、保育人员的培训等多个方面。这一阶段，命令工具、劝告工具以及能力建设工具的使用频次都较高，国家通过命令要求与鼓励引导相结合的方式使多元主体参与到婴幼儿照护中，并不断完善相关设施设备和人员培训。而激励工具和系统变革工具的使用频次相对较低，说明国家对婴幼儿托育的支持以及不同部门的职责分工还有待加强。

（三）Y—Z维度的交叉分析

本研究从政策时间维度对0～3岁婴幼儿托育政策文本中不同发展要素的使用情况进行分析，发现各发展要素的配置随着政策时间的推移也呈现先减少后增加的趋势，这与政策工具使用的趋势一致（见表4）。其中，加强服务提供这一发展要素的使用频次均最高，数据利用与创新经历了从无到有的过程，增幅最大的为过程管理与监测，增幅最小的为领导与投资，家庭及社区的使用频次仍相对较低。

无论在哪个发展阶段，加强服务提供这一发展要素的使用频次均最高，体现了国家认为促进婴幼儿托育发展的关键在于加强服务提供，重视对保育教师的培训、提供设施资源、规范婴幼儿保育服务的提供等。数据利用与创新这一发展要素直到第三阶段才出现在政策文本中，说明随着教育现代化的不断发展，国家也逐渐重视将现代信息手段应用到婴幼儿托育政策中，如“运用互联网等信息化手段对婴幼儿照护服务机构的服务过程加强监管”[11]，这有利于提高婴幼儿托育的工作效率和便捷性。过程管理与监测的增幅最大，说明在婴幼儿托育有了一定发展后，国家逐渐重视对其进行管理和监测使其得以规范和可持续发展，如2019年我国颁布了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》来加强托育机构的专业化、规范化建设。领导与投资的增幅最小，表明在婴幼儿托育发展的起步阶段，各方面发展不完善，需要国家从领导与投资层面进行规划和引导，而随着其逐渐发展完善，国家将关注点转向其他方面。此外，家庭及社区是婴幼儿照护中的重要主体，尤其是家庭在婴幼儿发展过程中发挥着不可替代的作用。从政策时间维度来看，我国逐渐重视家庭及社区在婴幼儿发展中的作用，从最早创办托儿所开始就提出托儿所要定期举办家长座谈会，到现在的托育机构应定期召开家长会议、成立家长委员会以及建立家长开放日制度等，还鼓励托育机构加强与社区的联系和合作。这无不体现出国家重视家庭及社区参与到婴幼儿照护中，但家庭及社区这一发展要素的使用频次仍相对较低，在未来制定婴幼儿托育相关政策时需继续重视家庭及社区的作用。

三、政策建议

（一）合理优化组合政策工具，增强其适切性

有研究指出，优秀的政策设计意味着政策工具之间的有效组合[12]，选择政策工具时应根据实施背景、意识形态与目标不断地革新和调整[13]。因此，在未来0～3岁婴幼儿托育政策制定过程中，需要对各种政策工具优化组合，除了命令工具的使用，也应该重视发挥其他类型政策工具的优势。

第一，合理增加激励工具的使用比例。国家應加大对婴幼儿托育的扶持力度，通过财政资金投入大力发展普惠性托育服务，帮助家长摆脱因价格昂贵而对托育机构望而却步的困境，使家长能够“托得起”，还可对严格执行相关规定以及表现突出的托育机构、保育人员、社区等给予一定的物质或精神奖励，提高政策执行者的积极性。

第二，适当增加劝告工具的使用比例。国家应积极鼓励、引导社会各主体参与到婴幼儿托育中，鼓励托育机构管理者自觉履行托育机构设置标准和管理规范的相关要求，引导保育人员不断提高自身专业素质和能力，提供科学专业的保教服务，鼓励家长从家庭层面为婴幼儿发展提供支持，引导社区充分发挥自身资源优势建立社区早期教育活动中心、社区托管服务点等。

第三，运用能力建设工具为婴幼儿托育发展提供支持和保障。一方面，健全保育人员培养培训体系，在高等院校中开设不同层次的托育相关专业，如早期教育专业、幼儿发展与健康管理专业等，形成职前培养、在职培训以及职后培训为一体的培养培训体系，在政策中进一步细化职前和在职培训需要达到的标准和条件[14]，提升保育人员的专业能力。另一方面，完善婴幼儿托育设施建设，如配备完善的婴幼儿托育安全设施、公共场所的母婴设施、托育机构的游戏设施等，为婴幼儿托育发展提供保障。

第四，使用系统变革工具健全婴幼儿托育组织管理体系，形成各部门统筹合作的机制。婴幼儿托育的发展涉及卫生健康、妇幼保健、疾病预防控制、市场监管、妇联、民政、教育等多个部门，因此，国家应加强对婴幼儿托育的领导，明确各部门的职责分工，加强各组织机构间的合作和配合，促进婴幼儿托育的规范发展。

（二）均衡配置各发展要素，促进0～3岁婴幼儿托育的综合发展

目前在0～3岁婴幼儿托育政策中，加强服务提供这一发展要素的占比较大，为使各类政策工具能够在各发展要素中得以有效使用，需要进一步均衡配置各发展要素。

第一，适度增加领导与投资要素的配置。目前我国婴幼儿托育的发展还不完善，需要从领导与投资层面加以引导和规范，在确定政策目标以及统筹规划婴幼儿托育整体发展方面要由政府来牵头。另外，财政投资、税收优惠等激励措施的采取也需要政府层面的投资和支持。

第二，加强过程管理与监测来促进婴幼儿托育的可持续发展。婴幼儿托育在发展过程中还存在缺少管理、监管不到位等问题，从相关政策文本中也可以看到我国逐渐规范婴幼儿托育的发展，加强对其监督和管理，切实保障婴幼儿的权益，对危害婴幼儿切身利益的行为零容忍。为促进我国婴幼儿托育的科学、规范发展，在未来的政策制定中应继续加强对婴幼儿托育机构人员、环境、质量的管理与监测，整顿不合格的托育机构，缓解由市场化发展带来的矛盾。

第三，重视家庭及社区在婴幼儿托育发展中的作用。按照布朗芬布伦纳的生态系统理论，家庭是婴幼儿生存和发展的微观系统，社区是中间系统，二者共同支持着婴幼儿的发展。家长要承担起照护婴幼儿的主体责任，社区要充分利用自身资源优势为家庭提供照护服务。未来的政策制定中也应该重视对家长进行专业指导，为其提供科学的育儿知识，提高家长的教养水平。

第四，持续将数据利用与创新应用到婴幼儿托育中。随着现代信息技术的发展，我国进入教育现代化2.0时代，大数据也被广泛应用到教育领域。在婴幼儿托育中同样需要发挥大数据的优势，如建立婴幼儿信息管理系统、利用互联网宣传婴幼儿科学照护知识、利用网络对保育人员进行线上培训等，可以大大提高工作效率。

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本文系国家社会科学基金教育学重点课题“我国学前教育可持续发展的路径与对策研究”（课题批准号：AHA200010）的研究成果之一。

通讯作者：蔡迎旗，896397541@qq.com

（责任编辑 王平平）