地方政府隐性债务中PPP项目债务的判定

孙景云

党中央、国务院十分关注地方政府相关部门债务管理中的债务风险情况，有效防范地方政府财政债务风险，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是坚决打好防范化解重大风险战役的重要任务。精准认定地方政府债务数值，规避地方政府违规举债担保产生的风险，推动建立健全地方政府债务风险防控监测机制，强化隐性债务变动统计工作，如实反映隐性债务增减情况，夯实防范化解隱性债务风险的基础。笔者结合对政策的理解及在财政收支审计项目中的实际操作，浅议一下PPP项目债务的判定。

PPP项目的相关概念

PPP是英文Public-Private-Partnership的简称，该词最早由英国政府于1982年提出，指地方政府及所属部门与社会方资本之间通过签订合同约定的一种服务合作模式，这种模式下政府根据社会方提供的某种公共物品和服务支付费用，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。通俗来说，PPP模式是由社会资本承担建设维护一系列主要工作，融资很大一部分靠社会资本方自身完成，根据投资建设获得回报;政府部门负责监管，根据相关的绩效评价方案报告支付或扣除政府付费部分，这样就缓解了政府部门的资金压力，同时基础设施、公共服务的品质得到提升，为公众提供更好的服务。

在我国，PPP项目指的是地方政府选择具有投资、运营能力的社会资本方，按照平等协商原则签订PPP项目合同，明确双方权利义务，由社会资本提供公共服务，政府依据设置绩效目标和绩效指标进行考核，按照公共服务绩效评价结果报告向社会资本方支付可用性付费与运维绩效服务费。

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政府隐性债务的PPP项目范畴

地方政府部门、国有企业、事业单位为项目债务提供任何担保的，形成政府提供担保的债务，由政府提供担保、承诺的债务，判断标准关键为事实上并非由财政资金偿还，但地方政府部门提供了担保函或承诺函，包括但不限于出具承诺函。

采用回购、承诺最低收益、额外附加条款举债等方式进行违规融资，可用性付费与运营期绩效评价挂钩比例不足30%，固化政府可用性付费支出，形成的债务是政府部门以财政资金来支付的。通过约定回购本金、承诺保底收益等方式固定政府支出责任的，名为PPP项目或“政府购买服务”等的债务关键判断标准为，是否存有回购本金、保底收益等固化政府支出责任的安排。

按照国家政策规范运作PPP项目中可用性付费和运营期绩效考核对应付费被财政归入预算安排的，不应认定为政府隐性债务，但列入财政预算安排未足额按时间节点支付的，形成政府性欠费，事实上形成政府支出责任，也是隐性债务的一种表现形式。

判定政府隐性债务的PPP项目的标准及金额的确认

目前PPP项目绝大多数属于政府公益性项目，很难产生收益，全部靠政府付费，认定的支付方式大部分为可用性付费与运营期绩效服务费，通过分析这两种付费模式如何付费、如何进行绩效考核方式，来判断PPP项目是否形成政府隐性债务。

政府部门与投资方签订合同未标明对可用性付费和运营维护服务费进行考核，也未约定绩效评价，相当于“一锤子买卖”，按照结算数据截至某一时间段项目总投资数额扣除已支付的金额，尚未支付的金额，形成政府隐性债务的数额。如：某PPP项目合同中可用性服务费的支付方式未与绩效考核挂钩，运维绩效服务费原则性提出与绩效考核挂钩，根据年度考核结果按整年予以支付，但未设置绩效目标和绩效指标，项目实施过程中也未制订相关的绩效评价工作方案，那么实际已完工投资减去实际支付数额，剩余未支付的部分，违规新增隐性债务。如果该项目未到达支付时限或者目前处于建设期，该项目建设期间应支付金额没有约定与绩效考核挂钩，更未约定绩效挂钩比例多少，那么总投资数额形成新增隐性债务。

政府部门与投资方签订合同约定了绩效考核评价，但同时约定了保底收益或固定收益;或既未说明保底收益或固定收益，但是模糊了付款方式，也未提到绩效评价，事后也无补充绩效评价合同;未按照《国务院办公厅转发财政部国家发展改革委 中国人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，形成政府隐性债务。如：某项目签订合同未约定项目可用性付费（即项目建设成本）与绩效考核结果挂钩，仅约定当绩效考核得分低于某个分数时，投资方应按照每低多少分支付多少金额的标准支付违约金，固化了政府支出责任，按照结算数据总投资扣除已支付的数额违规新增隐性债务。同样，目前处于建设期的项目，如果运维服务费未完全与绩效考核挂钩，按照合同约定社会资本方至少能获得固定的运维服务费，总投资即形成新增隐性债务。

政府部门与投资方签订合同约定了绩效考核评价，但未进行运维绩效考核，也就是绩效考核评价未完全执行，形同虚设，或者付款方式过程中仅仅进行可用性付费考核，未进行运维付费绩效考核，同样形成政府隐性债务。如：某PPP项目为了顺利入选综合信息平台库，实施方案编制了绩效考核方法和指标，但项目协议直接约定按照概算总投资一定比例支付财政补助，补助金额与绩效评价不挂钩，形成违规新增隐性债务。

纳入预算安排的规范运作PPP项目，未足额按时间节点支付，形成政府性欠费的事实上形成政府支付责任。如：某PPP项目，进入付费期后按照每年的可用性绩效考核和运营维护绩效考核进行年度付费。根据合同和绩效考核结果，应向社会资本方支付可用性付费，但截至某一时间段应支付尚未支付的部分，也就是未按约定向社会资本合作项目合作企业履行付款责任，未支付部分形成新增政府隐性债务。

无论是采用回购方式实施的PPP建设项目，还是承诺保底收益或固定收益方式，或者未足额支付政府性付费，都是新增政府隐性债务，增加地方政府违规举债风险。在法律层面上，对政府相关部门和社会资本方的权利、义务和风险进行细化，对相应的双方进行相互制约，在最大限度内发挥社会资本的优势，释放社会资本活力，提高公共服务供给效率和质量，实现项目实施的初衷和使命。

准确认定地方政府债务数额，规避地方政府违规举债担保产生的风险，从严审核建设资金来源，夯实防范化解隐性债务风险的基础，推动建立健全地方政府债务风险防控监测机制，规范政府相关部门的融资行为，加强对政府投资资金的预算约束，杜绝违规新增隐性债务问题。（作者单位：通许县审计局）