以强基层为导向推进六项系统集成改革探索全面全域全民市域社会治理

陈金明

习近平总书记就社会治理作出系列重要论述，着重指出加强和创新社会治理关键在体制创新，核心是人，社会治理的重心必须落到城乡社区，要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层。要注重改革举措的配套衔接，注重分类推进，加快形成科学有效的社会治理体制。国家发展改革委体管所课题组近期就市域社会治理体制机制问题开展了系列调研，我们在综合调查研究基础上，总结提炼出市域社会全面治理、全域治理、全民治理内涵，实施分级分类治理，推进系统集成六项改革。

一、把握当前市域社会治理新趋势，扎实推动社会治理重心落到城乡社区

当前，市域社会治理呈现诸多新特点新趋势。党的十九届四中、五中全会提出推进市域社会治理现代化以来，特别是中央实施市域社会治理试点以来，各地呈现出一系列新趋势。数字化智能化治理迅速发展，以社区服务和网格员等为代表的基层庞大治理队伍优势显著，中国特色社会主义制度优势在社会治理领域充分彰显，我国超大市场和人口大国社会治理应用场景优势明显，来自基层和群众创造的改革举措蓬勃涌现。

在推进市域社会治理现代化试点实践中，一些问题有待进一步解决。一是在市域普遍建立了市、区（县）、街镇（乡）、社区、网格五级治理模式，但相应的分级分类职能转变和权责规范还不健全。社会治理重心在基层，但基层责任过大任务过重，基层人员及机构解决问题的权利或授权不足。二是对市域社会治理内涵外延把握尚不够准确，治理边界在部分领域不够清晰且有“无所不包”的倾向。三是社会流动主要特征变化，正从“人”的流动性向“物”的流动性再到“数”的流动性跨越，社会治理对管人管物到管数等治理对象变化还不能完全胜任。四是人民美好生活需要不断发展，社会治理的内容和治理重点同人民群众需要尚不完全适应。市域社会治理上发展不平衡不充分问题突出，不同区域间治理短板弱项差距较明显。五是社会治理重心向基层下移，市域社会法治化治理制度保障还不完善。治理资源配置与治理重心存在不同程度错位，基层治理成效高，但基层的能力建设不足和困难也比较突出。

二、探索全域治理、全面治理、全民治理内涵路径，是分级分类推进市域社会治理现代化的有效路径

为精准有效推进市域社会治理，我们在研究基础上提出系统性治理方案，建立治理权责清晰化、治理效率最优化、治理成本最适化、治理能力现代化和治理保障法治化五条标准，推进市域社会全域治理、全面治理、全民治理。

推进市域社会全面治理。一是治理领域全面。社会治理不止是传统意义上针对人的治理，要推动人的治理、物的治理和数的治理并重，甚至未来要以数的治理为新的突破口。充分运用大数据、区块链、人工智能等“硬技术”“黑科技”推进社会治理现代化。二是治理主体多元全面。大力推动我国社会治理主体多元化发展。更好发挥党政主体作用，着重在城乡社区基层加强党对社会治理的领导力量。全面推动社会主体参与市域社会治理，特别注重发展各种新型组织参与社会治理。积极拓展各种形式的基层群众参与自治渠道。三是治理周期全面。将全周期理念充分融入市域社会治理，建立全周期社会治理路径。针对人的生命周期特点，对不同阶段需要建立更加精准治理模式。针对物的生命周期特点，建立房屋建筑、车辆等固定物体和移动物体基础数据库，实行从源头到终结的全周期治理。针对信息等数字化治理特点，建立区块链等新技术支撑的数字化治理模式。

推进市域社会全域治理。全域治理是市域社会治理题中应有之义，坚持从三方面切入，推进全域社会治理。一是扎实推进市域社会全域五级分级治理。实行市级主导、区县主抓、街镇（乡）主战、社区主阵、网格主源的权责功能定位，要将街镇（乡）建设成为我国市域社会治理的主力军，将社区建设成为我国市域社会治理的主阵地。二是扎实推进城乡区域全域治理。明确以城市为主体治理单位，延伸推进城乡一体治理。重点抓好城市群都市圈市域社会治理，抓好新建城区、城市老旧小区、人口密集地区、城乡结合部等城市社会薄弱部位的治理。实施乡村空间网格化管理，并在市域范围内实现城乡一体化治理。坚持区域差异分类推进市域社会治理。发达地区应在数字化智能化治理上走在前列，中西部地区更应将改革作为市域社会治理的主要突破口和重要抓手。三是构建市域社会全域立体化治理体系。市域社会治理不应局限于平面上的治理格局，要拓宽治理维度，创新思维，充分发掘现代立体治理手段方式，探索建立全域立体化治理体系，逐步实现全域网格化、全域可视化、全域数字化治理。

推进市域社会全民治理。一是完善全民覆盖体系。全面、完整、精准推进市域社会治理全覆盖，不重不漏。大力推动市域社会城乡治理一体化，补齐农村社会治理短板。加快推进新的身份信息管理技术，顺应数字化智能化治理要求。适应人口变化形势，提高社会治理人性化，增强包容性，消除困难群体治理盲区和死角。二是推动全民治理互动。人民群众美好生活需要就是社会治理的终结目标，要更大力度推进社会治理全民互动。要以网格化治理为信息来源基础，以社区为发现问题、汇集需求的主渠道，以APP等移动智能终端为全民参与治理的主要形式，治理政策和治理资源跟着人民需求走，实现全民参与良性互动治理。三是促进治理成果全民共建共享。逐步建立社会治理共同體理念，市域是大的社会治理共同体，街镇（乡）是中观层面的治理共同体，社区及社群则是微观层面的治理共同体。健全全民共建共享机制，让社会治理成果汇集全体人民。

三、围绕推动市域社会全面全域全民治理，着力推进六项系统集成改革

推进市域社会治理现代化要坚持系统观念，深化改革思维，坚持问题导向和目标导向相结合，当前宜着力从六个方面推进市域社会治理系统集成改革。

一是推进市域社会治理权责清单化改革。深入学习习近平总书记关于经济治理、城市治理、社会治理的系列重要论述，更好把握党和政府在市域社会治理上的职责，更加精准厘清市域社会治理边界。建议以权责清单形式确定市域社会治理分级分类任务事项。完善市域社会治理统筹领导体制机制。

二是推进市域社会治理重心基层化改革。坚持把治理重心下移和向基层放权赋能作为改革的一条基本主线。着力向基层放权赋能，加强基层体系、基层队伍、基层管理服务平台建设。推动“基层吹哨、部门报到”标准化模式化机制化，加大放权赋能改革，健全“吹哨人”制度，加大对“吹哨人”赋权，完善部门协同联动授权机制和接诉即办机制。

三是推进市域社会治理全面数字化改革。加快大数据平台建设，推动社会治理模式从线下向线上线下融合转变。着力推动人、物、技全面数字化治理改革。推动数字化治理底层基础建设，推动物联网、楼宇、住宅、动产、不动产、车辆，以及人员等信息联通联动。加强人工智能同社会治理的结合，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。建立社会治理标准协同机制，建立市域社会治理国家基础信息标准，明确网格划分标准、物理信息编码标准，将杭州、深圳等统一地址库基础数据库等做法上升为国家治理要求，以数字化和应用场景引领社会治理基础性变革。

四是推进市域社会治理资源配置标准化改革。以强基层为主线创新市域社会治理资源要素配置体制机制。深化县级财税体制改革，构建适应市域社会治理的资源配置体制。建立资源直达社区的配置机制。深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精準有效的服务和管理。建立市域社会治理基本公共服务标准，建立相应的财力保障机制。建议把一部分社会治理兜底事项列为国家基本公共服务。探索建立市域社会治理设备设施配置标准化体系，纳入国家基本公共服务体系标准。

五是推进市域社会治理队伍专业化改革。推进市域社会治理现代化，要把核心放在人的全面发展上，依靠人的素质提升从根本上推动社会治理提升。坚持和发展新时代“枫桥经验”，建立宏大的社会治理基层队伍。建议在国家职业资格目录中，将网格员、城市管家、社区工作等增设为新的职业目录，既充实基层力量，又利于扩大就业。盘活用好各类存量人才资源，充分拓展社会各界专业人才参与市域社会治理的渠道和机制。

六是推进市域社会治理保障法治化改革。完善社会治理法治体系，增强宪法和法律对市域社会治理赋权赋能，用好国家赋予的市级立法权。省级人大加强对市域社会治理授权，加强市级制定地方性法律法规的权限，鼓励支持地方政府围绕社会治理现代化增加地方性法律法规制定和实施。加快对涉及社会治理的法律法规制订完善，特别是新冠肺炎疫情防控以来，尤其要增加公民融入社会治理的权责义务规定、信息安全监管、隐私保护、数字化治理规范等法治完善。

（作者单位：国家发展改革委体改所）