美国移民政策改革动向及对我国影响分析

刘旭　王明姬　王哲　田帆

2022年2月，美国国会众议院通过了《2022年美国竞争法案》（以下简称《法案》）。《法案》厚达2912页，内容除改善供应链、增加对半导体芯片等战略性产业的补贴支持、追加科技研发资助等措施外，还对既有移民政策进行了大幅调整，包括创设外国科技公司创业者赴美签证类别、放松对STEM专业移民限制等举措。《法案》未来需要与参议院的相关法案进行协调，届时有望形成一个取得两院“多数共识”的折中版本，随后才能正式在国会通过并由总统签署生效。如果《法案》相关的移民条款生效，将是美国30年来最大的移民政策改革举措，昭示美国正在加速布局争夺全球科技人才。即使《法案》最终未能通过，其移民条款也充分反映了美国未来的移民政策改革动向，其影响值得关注。

一、美国移民政策改革动向

（一）降低留美STEM专业博士绿卡申请限制

STEM专业是科学（science）、技术（technology）、工程（engineering）和数学（mathematics）等专业的统称。美国国际教育协会（IIE）发布的统计数据显示，2019—2020学年在美国际学生数量为107.5万人，其中选择STEM专业的比例高达52%。根据美国既有的移民政策，美国每年发放给职业类移民的绿卡数约为14万份，但任何國家申请者获批的上限不能超过总移民配额的7%，因此造成包括中国、印度等移民大国职业类移民申请者绿卡申请积压的情况，部分申请人等待时间甚至长达20多年。这在事实上导致了相当数量本有留美意愿的STEM专业博士生无法最终留在美国，影响了美国科技产业的人才储备。此次《法案》不仅豁免了STEM专业的外籍博士毕业生申请美国绿卡时7%的国别移民配额限制，还允许在美国以外的大学获得相关博士学位的毕业生申请美国永久居留权（绿卡），从而大幅减少了外籍STEM专业博士毕业生申请绿卡限制，并缩短了申请等候时间。据美国政策全球基金会统计，一项仅限于美国大学STEM领域博士学位的移民改革措施每年可惠及1万多人。

（二）增强美国对外国科技公司创业者的吸引力

一方面，《法案》有助于为美国科技产业吸引更多境外投资。根据经济合作和发展组织（OECD）统计，2015—2020年，美国外来直接投资呈明显下降趋势，外来直接投资规模由2015年的4838.5亿美元下降至2020年的1644亿美元，降幅达66%。为扭转赴美投资吸引力快速下滑趋势，鼓励外国科技公司更多赴美拓展业务，《法案》为外国科技公司创业者赴美设立了全新的签证类别，允许创业者在满足一定的经营条件后可以获得美国绿卡。另一方面，《法案》将有效提升美国对科技行业外籍人才吸引力。受特朗普时期孤立主义回潮、新冠肺炎疫情持续、国内社会矛盾冲突加剧等因素影响，近年来美国科技行业对外籍人才的吸引力相对有所下降。《法案》移民条款的出台，将方便美国企业雇主为更多科技人才提供永久居留权支持，从而吸引更多外籍科技人才在美工作，不断增强美国科技产业发展动力。

（三）加速布局争夺全球科技领域人才

特朗普上台后，按照“急中下层白人之所急”的施政思路，在打击非法移民的同时，通过扩大移民申请审查范围、放缓审查速度、增加申请人面谈比例、要求签证申请人提供包括社交媒体账号在内的多项信息等手段，持续规范移民申请流程，不断提高移民中高技能和英语熟练人群占比。这一举措虽然大幅提高了移民中技术移民比重，但技术移民的高门槛实际上无法增加美国技术移民的绝对规模。拜登政府上台后，为增强美国全球人才竞争力，美国联邦政府逐步改变了特朗普时期对外国移民的种种限制性举措，并通过降低H-1B签证门槛、取消按照薪资水平进行签证抽签等政策，吸引更多技术移民入籍美国。统计显示，2021财年美国H-1B工作签证的拒签率已由特朗普时期的最高超过24%降至4%，甚至低于奥巴马时期5%—6%的比例。此次《法案》作为对这一政策的延续和深化，无论未来能否在参议院顺利通过，均彰显出美国国内政治精英对于海外科技人才的态度和策略的进一步转变，全球科技人才争夺愈演愈烈。

二、美国移民政策改革对我国的主要影响

（一）加大我国全球引才引智难度

一是对我国吸引高端人才回流形成阻碍。尽管近年来我国留学回国人数不断增加，但仍有大量人才已经或计划留在海外。根据美国国家科学基金会的数据显示，2018年，在美国留学的 6182 名中国籍博士学位获得者中，有 79.4% 打算留在美国工作。而《法案》对STEM专业外国博士申请签证和绿卡限制的放宽，将使得中国人才留美变得更加便利。二是为我国聚集国际人才带来挑战。除了吸引海外人才回流，近10年来我国对祖籍国非中国的国际人才吸引力也显著提升。有研究发现，我国从非洲地区、南美地区以及亚洲经济欠发达地区引进的科研人员数量已经占到了引进科研人员总数的12.7%。而美国人才吸引力提升的同时会对我国吸引其他国家国际人才带来挑战。三是《法案》中的移民条款有可能对其他国家产生示范作用。美国作为全球人才竞争最大的目的国及受益国，相关政策变化有可能引起其他发达国家效仿跟进，使得国际间的人才争夺战全面升级。

（二）进一步加剧我国高端人才外流

目前，在高科技领域，我国高端人才外流较为严重。以人工智能为例，我国已经成为全球人工智能领域的最大人才输出国。据美国保尔森基金会2019年统计，中国过去10年培养的顶尖人工智能人才中，三分之二在国外工作，其中85%集中在美国，谷歌、IBM等美国高科技公司和美国高校是中国人工智能人才最青睐的工作地点。《法案》的移民条款通过后，能够使得美国公司或高校为来自世界各地的优秀研究人员快速争取到绿卡，而这些研究人员并不需要留美经历。此外，《法案》对STEM专业外国博士和科技公司创业者的倾斜，会通过产业、技术、文化等途径传导，对我国吸引各领域人才均会带来不利影响。

（三）增加我国缩小“留学逆差”难度

一是提升了我国留美学生的预期。《法案》移民条款传达了新的政策信号，我国部分学生对赴美留学的前景预期将有所回升。2019年中国和美国在海外留学生分别占世界留学生总数的25%和6%，在美的外国留学生中，来自中国的留学生数量排在第一位。二是降低我国对海外留学生的吸引力。美国此次释放的政策信号会在整体上提升针对各个国家学生的吸引力，对我国教育“出口”将会形成新的限制。2019年来我国留学生总数约占世界留学生总数的8%，来自亚洲的留学生人数超过一半。

（四）阻碍我国构建良好人才生态

一是阻碍科技创新动力形成。人才是科技创新、产业转型升级的源泉，海外人才在其中的作用不容忽视。联合国数据显示，发达国家外国人口比例通常在10%左右，美國硅谷超过50%的科技人员是外来移民。而我国以粤港澳大湾区为例，深圳和广州的外国人口数量仅在5%左右。二是创新要素面临进一步流失风险。在人才流失过程中，技术、资本、信息等创新要素会以人才为载体同步流失。三是参与国际人才治理体系进程面临新困难。“十三五”期间，中国科协及全国学会共推荐359名我国科学家在国际组织任职，若我国的国际人才吸引力相对下降，对我国人才参与国际事务能力也会产生间接不利影响。

三、提升我国国际人才竞争力的对策建议

（一）大力吸引高端人才“回流”

一是高度关注并持续追踪美国后续政策。将海归群体、尤其是高级人才动向纳入统计，定期发布海归高端人才报告，为我国人才政策调整优化提供依据。二是设立“高端人才回国发展”等专项，提升研发资金和创业项目支持力度，并对回流人才及家人在教育、医疗、养老等社会福利方面提供高标准、高品质保障，对特殊技能人才开设绿色通道。三是调动科技企业引才热情。鼓励和引导国内高科技公司加大对回流人才吸引和培养力度，加大对高端人才提供高报酬、高福利、优质研发平台和创新环境的企业的税费优惠和典范表彰力度。

（二）不断集聚全球高端人才和智力资源

一是实施更积极灵活的人才引进政策。针对人才和智力资源较为丰富的国家制定更加便利的引才措施，放宽技术技能型人才和外国优秀留学生取得永久居留权的条件，对华人华裔科学家及其家人采取更开放的国籍制度等。二是打造“国际人才先行区”试点。推动技术移民立法工作，实现技术移民、工作管理、永久居留等制度配套化，解决境外人才子女上学、配偶就业、医疗保障等问题。三是打造科研创新高地吸引人才。国内高校、研究机构积极参与国际大科学工程建设，提升科技期刊质量和影响力，多种形式聘请外籍专家参与中长期科研项目，吸引国际组织在华定期开展高水平学术交流，加强科技创新与成果保护力度，实施境外人才科技成果转让、科研成果奖励政策。四是稳步提升教育国际化水平。支持有条件的高校、科研院所在海外建立办学机构和研发机构，吸引当地优秀人才;缩小高等教育服务“逆差”，支持STEM专业的外籍高校毕业生来华就业创业。

（三）更加注重培育良性科研生态

一是提升科技专业吸引力，引导更多青年学生选择科技专业作为终身职业。二是加强“高精尖缺”人才培养，健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的评价体系，落实以增加知识价值为导向的分配政策。三是加大对青年人才支持力度，鼓励青年人才独立牵头项目研究，提高项目管理和经费使用灵活度。四是打破人才流动机制障碍，鼓励高校和科研院所采取更加开放的用人制度，自主聘用流动人员。

（刘旭，国家发展改革委社会所所长、研究员。王明姬，国家发展改革委社会所副研究员。王哲，国家发展改革委社会所助理研究员。田帆，国家发展改革委社会所副研究员）