基础设施公募REITs主要问题及政策建议

李廷伟

一、基础设施公募REITs发展现状

（一）政策体系初步构建

近年来，围绕基础设施公募REITs制度建设，形成了由国务院及有关部门进行顶层设计，地方政府推动落实，交易所、行业协会执行保障的政策监管体系。国家发展改革委、中国证监会等有关部门，相继出台了《关于推进基础设施不动产信托投资基金（REITs）试点相关工作的通知》《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》等政策文件，明確了基础设施公募REITs的资产类型、税收政策、扩募规则等内容。地方政府纷纷出台专项政策，如北京、上海、深圳、成都、无锡、南京、西安等地，为公募REITs提供了优质的基础设施项目来源。交易所、行业协会先后发布了基础设施公募REITs业务办法，审核关注事项指引、发售指引、扩募规则等配套规则。随着各项政策举措不断落实，基础设施公募REITs政策体系逐步形成并日益完善。

（二）产品运行平稳有序

成功上市发行的基础设施公募REITs，聚焦重点区域、重点行业，实现了平稳上市、平稳交易、平稳运行。我国的基础设施公募REITs均为契约型，采用“公募基金+资产支持专项计划”的形式，实现了基础资产证券化。现有的12只REITs项目主要分布在京津冀、长三角、粤港澳等地，涵盖高速公路、仓储物流、产业园区、市政设施等传统基础设施，并将进一步拓展至保障性租赁住房、水利设施、新能源、5G等领域，相关数据显示，REITs项目上市以来平均涨幅超20%，单项目日均成交金额约2400万元，平均流通换手率约1.98%，市场流动性较好，价格发现功能较为有效;合计募集资金458亿元，带动了超3000亿元的新增基础设施建设资金，通过优先支持科技创新、绿色发展等基础设施补短板，有效助力了基础设施建设，促进了产融结合和地方经济发展。

（三）市场功能逐步发挥

伴随着市场参与主体日益多元化、专业化，基础设施公募REITs试点建设在提高资产管理水平、推动基础设施高质量发展、降低债务风险等方面的功能愈发凸显。发行成功的12只公募REITs，其基础资产项目企业实现了在不增加债务的情况下收回前期投资，改变了原有自建自持不动产的重资产运营模式，推动融资所得资金更广泛地投入到日常经营管理，助力企业在新形势下提高运营管理效率。通过进一步扩容试点范围，公募REITs可以为5G、云技术、大数据中心等新型基础设施建设提供投融资服务，充分引入社会资本满足新型基础设施投融资需求，也为国有资本在未来的退出提供新的渠道。与此同时，地方政府通过发行公募REITs，盘活了大量存量资产，降低了银行债务风险，从整体上降低了宏观杠杆率。

二、当前基础设施公募REITs面临的主要问题

（一）配套制度尚不完善

从国际成熟经验看，税收优惠、估值方法、投资者保护和国有资产募集流程等对公募REITs发展起到重要推动作用，部分发达国家已经建立完善的配套政策，但我国现阶段公募REITs市场依然面临较明显的制度约束。税收优惠方面，尽管财政部、国家税务总局联合发布了《关于基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点税收政策的公告》，重点减轻了设立环节的税负，但该政策多为“提纲挈领”，部分细则仍有待实践中完善。国有资产方面，政府需要公开挂牌方式转让基础设施，达到公募REITs持有基础设施项目完全所有权或特许经营权，但整个过程周期冗长，容易遭遇恶意摘牌等风险。在交易、估值配套方面，目前缺乏对公募REITs会计认定、估值方法等方面的规范和指引，在现有估值方法下，评估价值相较于净资产溢价率较高，由此带来的估值偏差将影响项目收益，并最终影响市场有效运行。

（二）优质资产依然稀缺

在国内疫情冲击、国际局势动荡的背景下，优质资产稀缺，市场面临“资产荒”，公募REITs成为众多投资者实现财富保值增值的新选择。目前公募REITs项目多位于国内一线城市，或者经济较为发达的区域，底层资产具备持续稳定现金流，这吸引更多投资者提高公募REITs配置需求。但是，除去原始权益人战略自持的部分以外，市场规模特别是流动规模仍然比较有限，优质资产项目稀缺性明显，此外，优质资产的稀缺性也使得REITs上市后整体上处于高溢价交易状态。尽管首批上市公募REITs已经解禁超百亿市值的限售份额，可流通份额扩大了一倍左右，一定程度促进了市场交易活跃度和市场流动性，但对解决资产稀缺依然有限。

（三）产品结构较为复杂

相比较国际REITs产品，我国公募REITs在现有法律制度下，采用“公募基金+ABS”的交易架构，涉及了诸多交易环节和交易主体，造成了代理层级多、代理链条长、代理成本高的局面。一方面，尽管基金管理人与ABS管理人大多要求为统一控制人，但在持续运营过程中，多个层级的管理人架构带来了流程复杂、效率低下，责任不明确等问题，亟需予以简化。另一方面，公募REITs在发行、运营和退出的各个环节涉及不同的政府部门，复杂的产品结构增加了政府各部门监管、协调、沟通的管理成本。

三、推动REITs健康发展的对策建议

（一）加快专项立法，完善制度体系

强化公募REITs的制度体系建设，逐步建立和完善针对公募REITs法律、税收和信息披露等多方面制度。首先，总结试点工作经验，加快公募REITs专项立法，进一步优化产品设计、简化交易结构，加快修订完善公募REITs涉及的《信托法》《证券法》等相关法律法规，不断夯实REITs业务法律法规基础。其次，应出台针对性、系统性税收制度安排，进一步细化公募REITs在发行、运营、退出等阶段的税收政策，完善税收优惠体系。最后，推动完善配套规则制度，完善发行询价机制，建立健全及时有效的信息披露制度和监督处罚机制，优化国有资产REITs发行流程，不断推动公募REITs市场发展壮大，服务实体经济高质量发展。

（二）扩大试点范围，做大底层资产

围绕优质资产项目，积极推动扩大试点范围。首先，稳中求进扩大REITs试点规模。聚焦条件成熟的重点项目，加快水利基础设施REITs试点和保障性租赁住房REITs落地，大力推动清洁能源、数据中心等新兴领域纳入基础设施公募REITs试点，持续扩大产业园区、高速公路、仓储物流、生态环保等行业基础设施REITs规模。其次，推动扩募规则有效实施，根据《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第3号——新购入基础设施项目（试行）》和《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指引第3号——新购入基础设施项目（试行）》等文件，强化内幕信息管理和利益冲突防范，严把项目质量关，压实参与机构主体责任。

（三）培育专业群体，提升投资水平

加大培育服务力度，加强人才队伍建设，提高公募REITs市场主体的综合水平。在发行人方面，积极开展公募REITs规则培训活动，为发行人提供REITs产品、规则、市场等情况的交流培训。在投资者方面，持续开展公募REITs产品的宣传教育工作，使投资者充分了解其产品特点与差异，促进投资者做好风险防范。继续鼓励保险机构、银行理财等机构投资者参与公募REITs投资，推动成立由基础设施REITs发起人、证券公司、基金公司、律师事务所等各类市场参与的REITs产业联盟，常态化组织相关交流活动。

（四）健全监管机制，推动平稳发展

统筹国家发展改革委、财政部、证监会、银保监会、证券交易所等有关职能部门，建立公募REITs综合监督管理机制，明确职责分工、聚焦关键流程，围绕公募REITs发行、运营和退出的各个环节，实现全流程监管，进一步减少信息沟通成本，同时避免出现监管真空，切实保障基础设施公募REITs的健康稳定发展。

（作者单位：国家发展改革委经济与国防协调发展研究中心）