云南参与共建“一带一路”的进展、问题与对策

刘帆

云南毗邻东南亚、南亚，是西南地区对外开放的重要门户，是我国面向南亚、东南亚和环印度洋地区的大通道。习近平总书记考察云南时指出，云南的优势在区位，出路在开放，要在建设面向南亚东南亚辐射中心上不断取得新进展。近年来，云南坚持内外统筹、双向开放，充分发挥共建“一带一路”排头兵作用，开放合作水平不断提升。同时，云南在通道基础设施、产业基础、政策保障等方面仍存在短板弱项。下一步，宜聚焦设施联通、坚持产业引领、加大政策保障、统筹发展与安全，支持云南全面参与“一带一路”建设，实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，推动云南成为强大国内市场与南亚、东南亚国际市场之间的重要纽带和战略支撑。

一、云南参与共建“一带一路”取得积极进展

近年来，云南充分发挥比较优势，主动服务和融入国家发展战略，全面参与“一带一路”建设，建设面向南亚东南亚辐射中心取得显著成效，在构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局中发挥了重要作用。

（一）开放通道建设不断推进

云南北接中欧班列和长江黄金水道，东临西部陆海新通道，南接越南、老挝，西临缅甸，是我国连接南亚、东南亚的国际大通道，地理位置优越。近年来，云南不断夯实交通基础设施通道建设，积极打造出境通道，进一步加强与南亚、东南亚互联互通。一是加快构建铁路骨架。中老铁路于2021年底开通运营，实现我国铁路网与泛亚铁路中线的联通，构建起便捷高效的跨境物流通道。依托中老铁路，重庆、成都分别开行中缅海公铁联运班列，进一步拉紧云南与西南腹地特别是成渝地区双城经济圈的合作纽带。二是进一步畅通公路连接。中越、中老、中缅高速公路境内全线贯通，中老高速公路万荣—万象段顺利通车，为我国与越南、老挝、缅甸等国协同发展提供了坚实的通道基础。开通国际道路客货运输线路29条，国际道路运输合作扩展至越南6省和老挝10省。三是着力织密航空网络。开通70余条南亚、东南亚客货运航线，基本实现南亚、东南亚国家首都和重点旅游城市航线全覆盖，“空中丝绸之路”建设稳步推进。

（二）国际经贸投资不断深化

云南与南亚、东南亚地区产业结构互补，贸易往来传统悠久。近年来，云南不断深化与南亚、东南亚国家贸易合作，产能投资合作水平不断提升。一是对外贸易稳步提升。2021年，云南外贸进出口3143.8亿元，同比增长16.8%，保持稳定增长态势，其中对“一带一路”沿线国家、RCEP贸易伙伴分别进出口1810亿元、1407亿元，同比分别增长7.5%、5.1%，继续与东盟保持第一大贸易伙伴。二是国际产能合作深入推进。持续推进中国（云南）自由贸易试验区、沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、口岸产业园区等开放平台建设。充分利用跨境资源、劳务及出口便利等优势，创新推出“一线两园”模式，以跨境交通网络为连接线，将境内研发加工园区与境外组装销售园区相连，合理配置产业链各环节，进一步优化了区域产业布局。三是通关便利化水平进一步提高。开辟通关专用窗口和物流监管“绿色通道”，大幅压缩通关时间。创新实施“一口岸多通道”，开通首个中越农副产品快速通关通道。2021年，云南口岸进出口整体通关时间分别为7.93和0.15小时，较2017年分别压缩89.9%和80.4%，分居全国第三和第二。

（三）跨境金融合作不断拓展

云南不断扩大金融领域开放合作，加快推进面向南亚东南亚金融服务中心建设。一是畅通人民币跨境结算通道。已与106个国家（地区）建立跨境人民币业务联系，其中“一带一路”沿线国家40个，覆盖已建交的南亚、东南亚国家。截至2021年底，跨境人民币累计收付6581.55亿元，人民币已成为全省第二大跨境结算货币。二是创新区域货币交易模式。推出全国首例人民币对泰铢银行间市场交易，搭建了中老双边首条现钞调运通道和西南地区首个泰铢现钞直供平台。三是搭建金融机构服务网络。富滇银行在老设立老中银行，成为全国首家设立境外机构的城市商业银行。目前在滇外资银行已达8家，居西部省市第三。

（四）人文交流日趋活跃

云南与南亚、东南亚山水相连，民族文化传统相通，深化民心相通基础坚实、优势突出。近年来，云南扎实推进人文交流合作，形成了多渠道、多层次、多途径的民心相通新格局。一是跨境教育方面。西双版纳大力招收老挝等国学生来华学习，2020—2021学年共招收南亚、东南亚国家学生1900余人。二是跨境医疗方面。疫情期间，云南向众多南亚、东南亚国家派遣抗疫医疗专家组，瑞丽还建立了跨境医疗急救机制，为缅北等地人员入境紧急就医提供便利。三是跨境旅游方面。成功举办中缅胞波狂欢节等跨境民族文化节庆活动，进一步打造云南国际旅游品牌。四是深入缔结友城关系。截至目前，已与南亚、东南亚国家地区建立友城关系46对，占比近半数。

二、存在的四大问题

总体看，云南发挥区位独特、人文相亲等比较优势，与南亚、东南亚国家共建“一带一路”取得积极成效，但仍面临国际通道建设滞后、产业基础薄弱、政策保障不足、外部风险加大等四大问题，制约云南进一步深化与南亞、东南亚开放合作。

（一）通道基础设施存在短板

云南对外通道建设进展相对缓慢，“十三五”云南省综合交通发展指标中，规划建设出省出境铁路通道13条、水运通道5条，实际仅分别完成8条、2条，综合交通枢纽建设滞后，各种运输方式一体化融合程度不高。云南口岸建设起步晚、历史欠账多，部分口岸通关、查验、仓储等设施陈旧，信息化、智能化水平滞后，难以保障口岸流量爆发式增长需求，频频发生拥堵。如磨憨公路口岸设计通关能力为60万吨/年，而当前实际过货量超400万吨/年，严重超负荷运营。

（二）产业基础相对薄弱

云南产业结构以资源型产业和农业为主，总体上仍处于产业价值链中低端，产业链较短、上下游集聚效应不强，中老铁路开通运营或将对云南产生虹吸效应、管道效应。云南进出口贸易的规模、层次、结构均有待提升，以商品贸易为主，其中进口货物以能源、矿产、农产品等初级产品为主，2021年，进口原油天然气、金属矿砂、农产品分别约占总进口额的29%、27.6%和12.7%，但落地加工率偏低，对当地和周边国家产业发展带动效益较弱，辐射带动能力相对不足。

（三）政策保障有待完善

通关和贸易便利化水平仍有待提升，“大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定”自2018年签署有关实施谅解备忘录以来一直未落地实施，货物运输、人员往来等通关进程受阻。云南地方财政自给能力不足，加之融资渠道有限，许多重点项目面临资金短缺窘境，如磨憨铁路口岸通关查验设施和中缅边合区（瑞丽—木姐）中方围网建设等重大项目均面临较大资金缺口。

（四）外部风险加剧

南亚、东南亚是云南对外经贸投资合作、人文交往的重点区域。当前，南亚、东南亚地区国际形势日趋严峻复杂，国际市场开拓受阻，企业海外运营压力较大。南亚、东南亚部分国家营商环境较差，严重挫伤企业投资积极性。域外势力加大干预我合作力度，我国多个项目推进进程严重受阻。东南亚多轮疫情持续蔓延，云南面临巨大疫情防控压力，人员物流严重受阻，多数边境贸易区（点）关闭，边贸活动一度陷入停滞。2021年，云南边境贸易进出口413.9亿元，同比大幅下降16.2%。

三、对策

云南地处西南开放前沿，在维护国家安全、深化我国与南亚、东南亚国家共建“一带一路”以及推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局等方面的战略价值日渐凸显。为进一步发挥好云南沿边区位优势，下一步，宜采取加快提升国际通道能力、加速打造特色优势产业、加大政策支持保障力度、加强外部形势预研预判等措施，推动云南在建设面向南亚东南亚辐射中心上不断取得新进展。

（一）加快提升国际通道能力

目前，云南与周边国家基础设施互联互通条件逐步改善。下一步，宜加快推进现代化基础设施互联互通体系建设，推动面向南亚东南亚大通道建设取得实质性进展，进一步提升对南亚、东南亚国家的辐射能力，为畅通国内国际双循环提供有力支撑。一是维护好、运营好中老铁路，常态化开行中老货运班列，推动实现与中欧班列常态化互联互通，加快提升客货运输能力，打响中老铁路货物运输品牌。建设一批沿线连接线铁路公路，实现“大动脉”与“毛细血管”相结合，推动形成畅通高效的互联互通网络格局。二是推动中缅、中越铁路和高速公路建设以及中缅陆水联运通道开发，统筹谋划拓展中老铁路与东盟铁海联运线路，打造多元立体的国际通道，支持云南打造国际联运品牌。三是推动将昆明列为国际班列铁路枢纽节点城市，打造国际性综合交通门户枢纽。支持昆明、河口、磨憨、瑞丽等物流枢纽和物流产业园建设，指导企业加大海外仓布局建设力度，完善跨境物流节点支撑服务网络。四是大力推进云南口岸过境公路桥、查验设施等升级改造及信息化建设，推动磨憨铁路口岸“一地两检”，有效提升云南边境口岸通关能力。

（二）加速打造特色优势产业

产业是开放和发展的内生动力。当前，云南现代产业体系框架已基本形成，产业链供应链现代化水平明显提高。下一步，宜强化合作对接，推进产业转型升级，做强做精优势产业，加快构建云南特色的产业体系，增强云南产业辐射能力。一是充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效机遇，加强与周边国家产业、市场精准对接，扩大边民互市进口商品加工试点范围，扩大从老挝、缅甸、越南、柬埔寨等进口原材料和初级加工产品，加快推动构建区域供应链体系。二是用好对口合作机制，加强与广东、浙江等东部省（市）合作，打造承接国内产业转移与国际产能合作示范高地，加快培育壮大上下游产业链集群，支持建材、机电、橡胶等特色产业做大做强，在中老铁路沿线共建产业园区，加快推动构建区域产业链供应链体系，打造中老铁路经济带。三是推动沿边地区产业多元化发展，形成边境地区要素集聚高地，鼓励发展“互联网+边境贸易”等新业态及“口岸通道+贸易+加工”的口岸经济。在统筹疫情防控的前提下，依托中老铁路发展跨境旅游，推进边境、跨境旅游合作区等建设。四是不断拓展绿色、数字、健康丝绸之路建设合作新领域，利用云南光伏等绿色能源产业和跨境医疗产业基础优势、东数西算政策机遇等，培育合作新增长点。

（三）加大政策支持保障力度

当前，宜加大通关往来、投融资等方面政策支持力度，多管齐下补齐云南开放短板，推动云南更好融入和服务新发展格局。一是通过大湄公河次区域（GMS）领导人会、高官会等平台，推动“大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定”尽快落地实施，进一步提升通关便利化水平。二是支持瑞丽、勐腊（磨憨）重点开发开放试验区等在人员往来便利化、自由貿易、跨境人民币融资等方面先试先行。三是探索通过加大财政转移支付力度、协助地方进行融资等方式，保障重点项目融资需求。

（四）加强外部形势预研预判

面对日趋复杂的国际环境，深化与南亚、东南亚国家共建“一带一路”，宜统筹开放与安全，全面强化风险防控，筑牢安全防线，切实防范化解合作面临的政治、经济和安全风险。一是加强对重点国别的研究和对国际局势的分析，密切关注周边政治、经济形势变化，做好风险预研预判，探索建立符合本省实际的境外项目风险的全天候预警评估综合服务平台。二是持续跟踪域外国家在南亚、东南亚地区最新动态，落实风险防控制度，切实做好海外安全保障工作，维护我国海外重要项目安全。三是高度关注周边国家疫情形势变化，指导云南结合地方实际，科学精准完善本地区疫情防控措施，妥善处置疫情风险，将疫情影响降至最低，统筹推进疫情防控和共建“一带一路”合作。

（作者单位：国家发展改革委“一带一路”建设促进中心）