我国利用外国资本发展经济的正反两方面经验及启示

公丕明

2022年4月29日，中共中央政治局就依法规范和引导我国资本健康发展进行第三十八次集体学习，习近平总书记强调，“现阶段，我国存在国有资本、集體资本、民营资本、外国资本、混合资本等各种形态资本，并呈现出规模显著增加、主体更加多元、运行速度加快、国际资本大量进入等明显特征”“要深入总结新中国成立以来特别是改革开放以来对待和处理资本的正反两方面经验”。外国资本是各种资本形态之一，其与我国本土经济成分互融共生的发展过程，利用外国资本发展经济是我国构建开放型经济新体制的必由之路。回顾我国利用外国资本发展经济的积极成效，总结利用外资经验和教训，对于未来我国更好利用外国资本、发挥其积极作用、促进经济高质量发展十分重要。

一、外国资本对我国经济发展的促进成效

（一）外国资本对经济增长直接拉动效应显著

改革开放初期资金和商品严重短缺，外商直接投资带来了建设资金和较高的生产效率，使外资对于经济增长的边际效用非常高。一是推动我国工业快速发展。“七五”“八五”期间，我国工业外商投资企业提供的工业总产值超过全部工业的1/4、工业增加值的1/4，贡献了工业利润的近1/3和应交增值税的1/5。20世纪90年代外国直接投资每增加1%，GDP将增加约0.4%。进入21世纪后，外资企业在全社会固定资产投资中的比重呈下降趋势，外资企业对规模以上工业企业利润总额的贡献却保持在25%左右。二是对出口作用带动明显。随着外向型劳动密集型企业的进入，上世纪九十年代，我国外资企业出口额开始快速上升，到2001年，外资企业出口已达全部出口额的50%。近年来，外商投资企业进出口占中国全部出口额的比重一直保持在40%左右。三是对外汇储备增长的拉动作用明显。由于外资对我国外贸出口的巨大贡献，我国的外汇储备进入21世纪后开始大幅增长，这为我们有效应对外部经济冲击，保持经济快速平稳发展提供了强大基础。

（二）外国资本助力形成完整工业体系

新中国成立后，我国用了短短70多年的时间，迅速建成了世界上最完整的现代工业体系，外资在我们由农业国向工业化转变的进程中功不可没。无论是建国之初短暂曲折的利用外资奠定工业基础，还是之后的工业体系实现产业升级和自主技术能力的突破，再到改革开放后工业领域产品的生产制造，在外资的参与支持下，逐渐建成世界最完整的工业体系，从而奠定了“世界工厂”的地位。党的十八大以来，我国利用外资持续助力科技创新，推动产业转型升级，优化贸易结构，提升进出口贸易质量，畅通国内国际双循环，构建新发展格局。不断引进新技术和新模式，提升竞争效率，推动产业结构转型升级，畅通国内大循环。同时，利用外资帮助实现高质量的进口和出口，推动贸易结构优化升级，加快国际大循环的实现。

（三）外国资本发挥竞争效应带动企业创新转型升级

1992年邓小平同志视察南方，同年党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后，在我国进行投资的外资企业在享受政策倾斜、土地优惠、劳动力充沛等各种要素优势的同时，开始进入我国巨大的需求市场，同内资企业同台竞争，外资企业作为有力的市场竞争主体，倒逼内资企业弥补在技术水平、营销能力、品牌意识方面的劣势，提升技术创新和商业化经营能力。尤其是在2001年加入WTO之后，经过20多年的引进利用外资，已在家电、通信、汽车、能源等领域成长起来一大批行业领先的世界级企业。同时在这一过程中，外资企业提供了快速学习国外技术和管理经验的平台，通过培养一大批技术与业务骨干产生横向技术溢出，通过产业链合作对关联企业产生纵向技术溢出，大大缩短了内资企业科技创新升级的时间成本。

（四）外国资本发挥制度优势与示范效应加速市场化进程

随着外资的进入，我国市场经济制度体系开启了从无到有，从有到优的建立健全历程，一定程度上是倒逼我国加速建立一系列制度体系。1979年《中外合资经营企业法》的诞生、1982年出台的《中华人民共和国商标法》和1984年颁布的《中华人民共和国专利法》，都缘起于外资进入的催化牵引。在资本市场层面国外成熟投资者的引入，对我国股市形成健康的价值投资生态起到了一定促进作用。外资企业作为现代企业制度实施的标杆，成为众多内资企业的学习的榜样，提供了近距离学习企业先进治理理念和管理模式的机会，通过引进消化吸收再创新加速了自身现代企业制度的建立和管理水平的提升。同时，外资企业直接创造大量的就业机会，承接了我国富余劳动力转移，由于拥有更成熟的管理制度和企业文化，给予员工较高工资水平和福利待遇，推动了我国劳动力要素市场化配置的进程。

二、我国利用外国资本发展经济的正反两方面经验

（一）利用外国资本发展经济的正面经验

我国在利用外国资本发展经济的进程中形成了诸多正面经验，这些经验对我国继续发挥外国资本作为生产要素积极作用、构建新发展格局等具有重要指导意义。

1、坚持对外开放基本国策不动摇。改革开放40多年来，我国逐步扩大对外开放，实行了“进口替代”和“出口导向”相结合的利用外国资本战略，积极参与国际产业分工与合作，努力探索外向型经济发展道路，使得我国经济社会面貌发生历史性的巨大变化。党的十八以来，面对逆全球化、单边主义、保护主义抬头，习近平总书记反复强调，“开放已经成为当代中国的鲜明标识”“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，指引我们全面扩大高水平开放，开创合作共赢新局面。我国成功地利用外国资本推进社会现代化建设事业的实践表明，在世界经济全球化的今天，“任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。”

2、渐进式开放方式确保利用外国资本风险总体可控。我国对外开放、利用外国资本的方式同改革一样，采取了“先试点再推广”的循序渐进方式。开放领域上，从“三来一补”的加工业、一般制造业，逐步扩大到高端制造业、服务业。开放空间上，实施从经济特区、沿海开放城市到沿江沿边开放城市循序渐进的梯度区域开放战略。开放载体上，从开发区、海关特殊监管区、高新区、边合区、国家级新区、境外经贸合作区再到自由贸易试验区等。开放制度上，我国通过不断修订《外商投资产业指导目录》逐步放宽外国资本准入限制，并最终实现由正面清单向负面清单的转变。这种试验试点后再推广的方式贯穿改革开放的全过程，降低了利用外国资本的风险及其对国内产业的冲击。

3、利用外国资本政策体系的建构注重顶层设计与基层探索有机结合。在对外开放的实践历程中，我国利用外国资本政策体系建构与调整“摸着石头过河”，注重顶层设计与基层探索相结合。我国不断释放出持續扩大对外开放的稳定信号，以及每一次重大制度创新，都带来了利用外国资本量与质的飞跃。在利用外国资本过程中，持续推进利用外国资本政策调整，力求政策目标与各个发展阶段需求及产业发展水平相适应，实现了由利用规模到利用质量的转变。在基层探索上，允许地方和基层单位大胆探索，推广实施好的经验和做法，在发展中修补出现的制度漏洞和缺口。我国利用外国资本政策调整是一个顶层设计与基层探索相互作用旋转上升的发展过程。

4、利用外国资本的法律制度和营商环境持续优化增强引资优势和吸引力。坚持加强法制建设，不断完善利用外国资本的法律与制度基础，形成了较为完善的招商引资促进和投资者权益保护体系。从改革开放初期到现在，利用外国资本的法律与制度不断健全完善，如出台《中外合资经营企业法》《涉外经济合同法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》《外商投资企业和外国企业所得税法》《中华人民共和国外商投资法》等，这些法律法规成为我国吸引、管理和利用外国资本投资的制度保障。按照国际规范和市场经济要求改善投资环境，不断优化投资环境和营商环境，建立投资促进或招商引资机构，推动外商对内投资，形成了较为完善的招商引资促进体系，明显提高了对跨国公司的吸引力。

5、在对外开放和利用外国资本中维护国家经济安全。在扩大对外开放的进程中，我国把积极、合理、有效地吸收外国资本与改善外国资本监管有效结合起来，维护国家经济安全。随着利用外国资本规模的扩大和程度的加深，国家相关部门陆续出台一系列规范外国资本在华发展的法律法规，如《外国投资者并购境内企业的规定》《外商投资安全审查办法》《反垄断法》等，逐步建立了规范外商资本投资的法律法规和政策体系。这些法律法规和政策有效规范和约束了跨国公司对境内企业的并购行为与外商投资企业的市场竞争行为，维护了正常的市场秩序以及国家经济安全。

（二）我国利用外国资本发展的反面教训

随着外国资本投资规模的不断扩大，我国利用外国资本发展经济过程中也形成一些反面教训，对此进行总结，有利于在未来利用外国资本发展经济进程中避免走弯路，提高利用外国资本质量和效率。

1、规模导向的引资冲动降低利用外国资本质量。在过去传统粗放的经济增长模式下，各个地区在引进外国资本时更关注是否能够引进以及引进的规模，忽视引进的效果和效益。尤其是在经济相对欠发达的地区，持着“来着不拒”的态度引进外资，缺乏科学客观的评估，部分项目重复建设或生态环境问题。随着我国经济进入高质量发展阶段，产业结构转型进入阵痛期，地方经济增长面临下行压力，对我国外国投资项目需求度增加，不符合高质量发展方向的外国资本产业项目出现回流迹象，这不符合国家利用外国资本导向，也不利于中西部地区在新旧动能转换过程中实现弯道超车。

2、外国资本进入对本土品牌和产业带来一定冲击。在利用外国资本的过程中，对本土知名品牌保护力度不够，部分领域中外国资本的并购对本土品牌造成了较大的冲击，导致一些本土品牌失去市场或消失。外国资本投资独资化、大型化程度不断加深，跨国公司的大型并购项目明显增加，部分行业的集中度显著提高，其中一些以吞并竞争对手为目的的并购活动增加了市场垄断的风险，对汽车、电子和制药等产业带来了一定的冲击。此外，部分行业“以市场换技术”的合资模式尚未取得成功，最终没有实现自主研发，而市场却为外国资本企业占据。

3、利用外国资本结构性失衡问题影响发展平衡。利用外国资本结构性失衡问题突出表现在区域和产业方面。一方面，外国资本投资项目主要集中在制造业领域的劳动密集型加工环节，对处于“微笑曲线”两端的研发和营销环节的投资有限，尤其是高新技术产业投资领域的投资需要进一步加强引导。此外，外国资本对农业、生产型服务业等领域的投资也有限。另一方面，虽然实际利用外国资本的数额在持续增长，但同时我国也面临一个不能忽视的问题，即外国资本投资在我国东中西部地区的分布失衡，东部地区获得的外国资本投资规模要远高于中西部地区。

三、我国利用外国资本发展经济的启示

近年来，国际环境复杂多变给我国经济发展带来严峻挑战，但总体经济发展形势相对稳定，我国外商投资环境明显改善，利用外资的前景总体较为乐观。未来，我国利用外国资本发展经济需要进一步转变思路，立足构建新发展格局的大势，遵循 FDI 流动的基本规律，打造资本双向流动、内外资融合发展的开放型经济体制升级版。

（一）全面加强国际投资合作，拓宽外国资本来源渠道

在中美博弈持续深入叠加全球疫情蔓延的大背景下，为增强产业链供应链韧性，更需要进一步强化多次层次国家合作。加快推进更多双边和多边贸易及投资协定签署落地，拓展外国资本投资来源渠道。进一步完善和落实与“一带一路”沿线国家双边合作机制，更新或升级双边投资协定。加强与欧盟对话合作，解决中欧全面投资协定搁置问题，促进中欧在更多领域进行双边投资。深入落实区域全面经济伙伴关系协定， 共推东盟—中日韩（10+3）区域经济融合发展， 打造中国—东盟自贸区升级版，继续推进中日韩自贸协定谈判，加强区域双边或多边投资合作，进而实现互利共赢。

（二）引导利用外国资本流向，促进经济高质量发展

为适应经济发展方式转变需要，立足构建新发展格局的大背景， 以推动产业链招商、全方位持续优化外资结构为重心，通过合理的政策引导，减少“规模为王”的盲目引资，积极引导外国资本投资促进我国产业结构优化和升级，持续利用政策引导外国资本进入战略性新兴产业、先进制造业，支持外商把现代服务业、现代农业作为投资重点，各地要在优化服务、数字贸易领域调整外商投资的结构。深化细化鼓励在华成立研发中心的政策举措， 让更多跨国企业在华设立研发中心开展前沿、共性关键技术研发工作，促进有实力的跨国机构开展跨行业融合性技术研发， 特别支持与国内企业和科研机构和国内企事业研发机构、科研单位联合攻关、协同创新、集中突破。完善外国资本投资区域导向政策，引导资本向广大中西部流动，在更广范围、更大领域设立开放试点平台，协同助推地方政府填补“开放洼地”，有条件的区域要着力打造“开放高地”，增强中西部重点区域的外商投资势能与引力，逐步实现外资由东南沿海向中西部时空接续跃迁。。同时，推动健全科学规范、覆盖全面的引资质量评价体系，运用系统思维提升引资项目的供给与产业升级需求之间的契合度。

（三）优化利用外国资本体制政策环境，稳定外国资本在华投资信心和预期

完善产业准入政策，修订外国资本投资产业指导目录。遵循国民待遇原则，在政府采购、推进自主创新等方面，公平对待外国资本投资企业和产品，推进内资企业按国民待遇的要求逐步与外国资本企业的标准接轨，全面实施内外资企业平等待遇，保障内外资企业公平参与市场竞争。加强和完善我国全口径资本流入的统计监测，建立有效的资本流动预警体系，加强对资金流入和结汇环节的合规性管理，遏制违规资金流入。营造良好的国际化营商环境，进一步简化外国资本投资企业办事流程，健全知识产权执法机制，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度， 加大商业秘密的保护力度，严惩侵权违法行为，创新外国资本投资监管方式，加强部门协同，注重事前事中事后监管有机结合，保障外国资本合法权益，稳定外国资本投资的信心和盈利预期。

（四）健全外国资本投资安全审查制度和实施细则，切实维护国家利益和经济安全

外商投资安全审查是成熟市场经济体的通用制度安排，对国家经济安全发挥着“防火墙”的作用。要以安全审查制度为重要抓手，以经济安全为目标，防止外资进入威胁经济安全的领域、行业。要在现有《外商投资法》等政策法规基础上细化安全审查的实施细则，以对等原则完善外资安全审查制度，优化外资安全审查标准，站在发展全局高度，改革外资安全审查联席会议机制，确定外资安全审查的适用范围和审查门槛，进一步完善事前审查、事中监督、事后审核相衔接的全链条长效监督机制，切实维护国家利益和经济安全。

（本文系国家发展改革委宏观经济研究院“揭榜挂帅”重大应急课题“正确认识和把握资本的特性和行为规律”阶段性成果）

（作者单位：国家发展改革委体改所）