宅基地产权关系视角下的传统村落保护研究

摘 要：近年来，针对传统村落保护的研究逐渐丰富，但鲜有从宅基地产权关系的视角进行研究。传统村落作为传统民居的聚集地，从宅基地产权关系研究传统村落的保护是其应有之义。传统村落形成之初的单一土地产权关系已发生改变，所有权和使用权的分离导致农民与集体的土地产权关系失衡，在快速城市化的背景下传统村落人口流失、建筑自破坏和他破坏等问题更加凸显。本文在对传统村落宅基地的所有权、使用权作出相关解读的基础上，结合国家对宅基地“三权分置”的改革要求，对强化传统村落集体所有权、保护责任与农民资格权绑定、释放使用权财产功能进行探究，以期在权利内部构建传统村落保护的有效路径。

关键词：传统村落保護；宅基地；“三权分置”

一、问题的提出

传统村落是指形成时间较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、社会、经济价值，应予以保护的村落。现阶段，传统村落面临着快速消亡和衰败，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划》明确指出新时期加强传统村落保护，有利于增强国家和民族的文化自信、保持中华文化的完整多样以及促进农村经济、社会、文化的协调可持续发展。

随着传统村落保护工作的持续推进，亟需更有力的理论支撑。现有研究多将传统村落当作研究对象，试图从整体层面构建一个普适性较强的保护模式。例如，夏青等提出在集中于传统村落自然地理环境、整体风貌规模、传统建筑风格、非物质文化遗产来研究保护措施的同时，也应注重保护主体之间利益关系的协调与划分，以此构建多元主体的保护模式。吴必虎等通过对国内多个传统村落地理分布规律进行研究，指出当地经济社会发展与传统村落的形成密切相关，传统村落的保护须以当地良好的经济作为支撑，形成经济与保护互相带动的模式。郐艳丽提出通过出台《传统村落保护法》完善保护、监管机制并借助国家强制力进行保护的观点。

遗憾的是，将宅基地产权关系作为切入点的研究寥寥无几。学者们多以传统村落本身作为研究对象，即便在保护主体与客体的分析框架内，离开了具体土地产权制度的语境，也很难解读出农民权利与传统村落保护义务之间的关系；难以解释本是农民当初费力费时修建的民居，现如今需要将其提到政策的高度进行保护的原因。笔者认为，传统村落保护的关键在于理清宅基地产权关系问题，原因在于传统村落形成之初的单一土地产权关系已经发生改变，所有权和使用权的分离导致农民与集体的宅基地产权模糊，权能受限，这使得传统村落的保护成效从宅基地权利内部就受到限制。

二、宅基地产权关系对传统村落保护的影响

通过梳理农村宅基地制度的变迁历史，可知多数传统村落形成之初，农村土地为农民私有。单一土地产权下，农民可以基于自身意愿选择对民居的修建、维护，在需要离开农村去城市生活时，可以选择出售、赠与等方式转移自己民居的所有权，由他人对民居进行管理与维护，在此基础上传统村落保持了一定规模与形态。1952年以后，党和国家将发展重心转向工业，通过土地改革、集体化等手段将农业要素集中，产权关系也发生了相当大的变化，由农民土地私有制逐步转变为集体所有制。农村土地所有权收归农民集体的同时，赋予农民无偿且无期限的宅基地使用权。

产权关系转变给传统村落保护带来了严重的影响，具体表现为：第一，村集体对宅基地所有权的弱化，并在法律关系物权化的环境之下，村集体无法完整行使对宅基地的处分权与调整权，从而难以在传统村落保护事务上产生实质影响。第二，农民原本对民居的权属感、经济收益等保护基础因使用权的模糊而匮乏，对宅基地的保护意愿降低，导致传统村落的规模形态降低；而规模、形态降低又反过来导致其价值降低，从而使得农民更加不愿意保护，由此形成恶性循环。

（一）集体对宅基地所有权的行使弱化

传统村落保护和发展要求集中在三个方面：一是优化传统村落的空间形态，二是保持传统村落的生态环境，三是挖掘传统村落的文化元素。其中直接影响传统村落存续的是对传统村落空间形态的优化，这需要村集体通过对宅基地所有权的实际行使而进行干预和调整。但在现实中，村集体因其性质无法行使完整产权权能，导致所有权的弱化。

其一，源于所有权主体的性质。所有权作为重要的物权形式，是财产法律关系的起点和终点，其主体必然是具备民事权利能力和民事行为能力的人或法人。村集体并非一个具有法律人格意义的实体，而是抽象的全体村民集合，本质上为“类主体”。在行使所有权时无法对权利具体行使，这在主体上必然导致村集体行使所有权的弱化。

其二，源于集体所有权权能缺失。村集体在法理上本应拥有所有权完整权能，包括占有、使用、收益、处分。而现实中因宅基地下放到户，村民长期将使用权“所有权化”，集体的处分权局限在对宅基地分配上，涉及宅基地具体使用或规模化调整时，集体处分权显得力不从心。处分权能的长期虚置无法对传统村落宅基地的破坏、闲置行为进行调整与纠正。

其三，源于集体所有权的非排他性。所有权是对世权，是具有排他性的权利。我国的全民所有制土地不允许转让，在权利外部完全排他。但在权利内部，农村土地所有权并不处于完全排他的地位，集体所有制向全民所有制转让的大门一直敞开（即征收征用），城市对土地的需求随着城镇化进程的发展不断增大，传统村落土地被侵占的情形很难避免。

（二）农民对宅基地使用权的权能模糊

经典产权理论认为，只有明确定义，产权主体才具有保护、集约和节约利用资源的积极性。中华人民共和国成立以来，宅基地制度经历了从农民私有到农民集体公有、从自由流转到限制流转。这个过程增加了农民对宅基地是否有真正的权属、权属的性质、能在什么范围内行使的不确定性。

一是农民对宅基地的权属不清晰。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。农民仅有宅基地的使用权，且没有细化到自然人，仅以家庭（户）为单位。对单独个体来说，没有保护与合理利用宅基地的内在动力和外在压力。另外《土地管理法》第六十五条规定：“为乡（镇）村公共设施和建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”这意味着农村集体经济组织为公益事业有权收回使用权。可见，我国的宅基地制度属于多个具有独立经济利益的主体共同拥有的多重产权，属于典型的模糊性产权，致使宅基地的产权排他性不足，影响农民对宅基地的权属感。

二是使用权权能收缩。使用权在法理角度上包括占有、使用、收益的权能，为凸显宅基地“户有所居”的保障功能，制度设计时收束了宅基地使用权上的收益权能，农民无法对宅基地买卖、出租、抵押等。另外在民居被列入传统村落名单后，为保持传统民居的特色，建筑的现代化改造受到限制，年代久远的传统民居不能满足农民现代化生活需求，使用权进一步被限制；传统民居既不能给农民提供宜人居住功能，也不能提供收益功能，农民对民居依赖度将大大降低，打击了农民对于民居保护的积极性。

三是宅基地使用权取得成本过低。我国宅基地的分配政策简单来说就是“一户一宅，无偿分配”。无偿的取得机制很大程度上使农民产生集体无意识的自私心理，势必会导致宅基地的低效、不合理利用。宅基地分配与户籍的挂钩，致使很多农民即使在城镇买房生活，也不愿意放弃对农村宅基地的占有；过去单一产权制度下，农民盖房前需购买宅基地，其他家庭成员成年需要新建房屋时，首先重点考虑宅基地余下的空间，如今新分户的人口即使对宅基地没有强烈的居住需求，也会尽可能地分户和占有新的宅基地。“空心村”的显性闲置和季节性隐性闲置以及生活附属建筑的功能性废弃现象大量存在。传统村落的建筑多为土木结构，此类建筑需人力长期维护，长时间的空置将导致房屋的毁损。这也与传统村落保护注重“规模化”“一体化”的要求背道而驰。

三、基于宅基地产权关系视角构建传统村落保护的路径

传统村落宅基地的产权不仅是作为一个权利束，涉及宅基地的所有权、处分权、使用权等，还代表了一系列的社会关系。只有明晰宅基地产权，理顺社会关系，赋予产权主体相应的权利义务，才能从根本实现对传统村落的保护。随着宅基地“三权分置”改革工作持续推进，通过将“三权分置”改革与传统村落保护实际结合起来，使宅基地所有权、资格权、使用权镶嵌进传统村落保护体系中， 提高各产权主体的保护积极性。具体可以从以下几个方面努力 ：

（一）强化传统村落集体所有权

在传统村落保护过程中，村集体作为保护义务最主要的承担者，无法对传统村落保护具体事务进行调整的困局，说明其弱化的所有权权能与保护义务不匹配。故而总体思路是通过强化村集体对宅基地所有权以提高对保护事务的治理能力。首先，可探索建立以传统村落民居保护与管理工作为中心的村民理事会，使所有权主体实体化，针对村民对传统村落民居转变宅基地用途、破坏的行为代表集体经济组织予以制止与惩戒；接收、管理国家对传统村落维护专项资金，具体拨付给需要的农民。

其次，村集体的处分权不能仅局限在宅基地的分配上。针对人口流失严重、现有人口已无法对传统村落进行正常维护的“空心村”，组织农民有偿、有序退出宅基地。由村集体在原有宅基地附近统一修建安置房屋，让剩下居民进入集中安置区居住，将旧民居纳入统一保护区进行开发保护，实现对传统民居的专项保护。

最后，尝试传统村落宅基地有偿使用。随着城乡一体化发展，宅基地对保障农民居住需求的功能不断减弱，并在“三权分置”的改革要求下，耕地承包经营权与宅基地使用权在法理上具有相同的权利构造。因此可以基于此前“两块地”改革的经验，尝试宅基地的有偿使用，设立程序、期限、权限可参考土地经营权。宅基地使用权的费用标准统一由村集体合理设定并将收取的资金用于传统村落的保护工作。

（二）放宽放活传统村落宅基地使用权

第一，加快理顺宅基地农民资格权立法表达和建立传统民居使用权登记制度的同时，完善对传统村落民居的产权确认，为农民颁发“房地一体”的不动产产权证书。在权属完整、公示清晰的产权制度支撑下，提高农民对宅基地的心理“所有权”，激发农民对自己财产的保护意愿。

第二，释放使用权的财产功能以拓宽资金筹措渠道。传统村落的保护工作需要大量的资金支持，仅靠国家和村集体的资金无法维持传统村落保护的可持续性。土地和建筑是传统村落有形的物质载体，也是村集体和村民最主要的资源。因此需要充分利用传统村落特有的资源禀赋，积极探索传统村落宅基地使用权在市场中的“可转让性”“可出租性”“可抵押性”等一定范围内的财产权能，适当允许农民将一定年限的宅基地使用权流转，盘活闲置与低效利用传统村落民居。尝试搭建传统村落和传统民居的使用权交易平台，实现使用权的高效流转，依托市场其他主体的资金与力量将传统村落特色民宿、乡村养老、文化产品等新兴产业与传统村落保护工作结合起来，形成提高村落的文化旅游竞争力，从市场中筹措更多的资金，获得资金后再反哺传统村落保护的正向循环。

（三）绑定资格权与保护责任

资格权应是一项财产取得权，即农村集体成员依据其成员身份而申请取得宅基地的权利。农民作为传统村落的成员，享受着传统村落文化、经济、社会资源，应当承担保护传统村落的义务。依据权利与责任相对应的原则，建议将农民的资格权与传统村落民居的保护责任绑定，农民对申请取得的宅基地承担维护、修复的责任，并以文本的形式规定在使用权登记册中。在宅基地使用权出租的情形下，实际使用者仅需承担在使用过程中对传统建筑进行维护、修理与合理使用的责任，而资格权人继续承担对使用者合理使用、保护宅基地的监督义务，形成“使用者保护、拥有者监督”的保护体系。

四、结语

鉴于宅基地产权关系对于传统村落保护的重要作用，宅基地产权关系无疑成了开启传统村落保护新大门的钥匙。顺应宅基地“三权分置”改革，通过落实集体所有权，赋予农民和集体完整权能，激发宅基地的财产权，形成对传统村落由内而外的保护体系，更好地提高传统村落保护工作的成效。

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作者简介：杜精博（1996—），男，青海西宁人，硕士研究生，研究方向：土地法。