打下大城市实行军管战略思想的形成与发展

[摘要]解放战争进入战略进攻阶段，夺取城市是党的工作重点。中共吸取接管石家庄的经验教训，对后续新收复的大城市实行了军事管制，消除政权真空，保持社会秩序，组织城市人民进行民主改革，建立城市人民民主政权。本文力求通过梳理打下大城市实行军管的背景、提出、实验、推广和解除过程，探讨这一战略思想的形成与发展。

[关键词]城市；军管；形成；发展

[作者简介]张国来，原《石家庄日报》社副总编辑，原国家电投石家庄良村热电有限公司党委书记，河北石家庄 050000。

[中图分类号] D231，E297.4[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2022）11-0047-05

解放战争第一年全国各战场消灭敌人逾百万。“由于我们的反攻，已经扭转了战争的车轮”。①1947年，刘少奇和朱德率领中央工委前往华北，到达晋察冀解放区后，指导晋察冀部队确定了“打大歼灭战”的指导思想。朱德亲自指导了解放石家庄战役，创造了夺取大城市的先例。攻克石家庄后，朱德迅即提出“以后打下大城市，打下来后，一个时期内，应该对城市进行军事管理”。②实践证明，这一战略思想是完全正确的。

一、打下大城市实行军管的背景

解放战争中粉碎蒋介石的进攻，解放军作战方针是先打分散之敌，后打集中强大之敌。“先取中、小城市和广大乡村，后取大城市。以歼灭敌人有生力量为主要目标，不以保守和夺取地方为主要目标。”③到1947年上半年，解放军“在东北、热河、冀东、晋南、豫北举行了战略性的反攻，收复和新解放了广大的土地”。10月10日，《中国人民解放军宣言》提出“打倒蒋介石，解放全中国”，吹响了攻克大城市的号角。10月23日，朱德建议中央军委批准聂荣臻攻打石家庄。④

1947年11月12日攻克了石门（攻克后即改称石家庄），这是解放军历史上第一个主动强攻敌坚固设防的大城市。晋察冀野战军慎重出战，原计划打两月，实际一周就打下了，但“战斗结束以后一段时间有点乱”。⑤野战军部队入城前在干部思想、组织机构、警卫部队、安民告示等方面做了准备，入城后“实行了军事戒严”管理。⑥

接管大城市遇到了前所未有的问题。1947年11月10日，冀中区委抽调大批干部进石门工作。柯庆施被任命为石门市市长。17日，石家庄成立了“敌伪物资管理委员会”，800多名干部正式展开接收工作。但大多干部是临时拼凑的，事前缺乏周密的调研，既不熟悉城市情况，又缺乏接管城市经验，加之“战斗的破坏，敌机夜以继日连续7天的轰炸，各业停顿，人心惶惶，社会秩序相当混乱”。⑦贫民搬取公用物资，抢劫私人财物。太行、五台、晋绥各机关派遣万余人来搜集与购买物资，物价飞涨。四乡农民也准备进城分浮财。一些地下党员极不纯洁，带头抢东西及乱斗乱捕，完全不能倚靠他们来管理城市。外面派去的干部对市情不熟悉，与群众毫无联系。市委市政府对城市工作的方针和政策模糊，对国民党残余势力重视不够，国民党仍有秘密组织活动等，延迟了工商业的恢复。

为迅速建立新秩序保障市民利益，市政府与市警备司令部于1947年11月21日到27日联合发出通知、指示和命令，防止盗窃追查赃物，戒严期间严控人员通行和货物出入，不准团体来石家庄采购，清查反革命组织人员等。12月1日又颁布《临时警备方案》，军事戒严实行了4个月后才解除。

晋察冀野战军前委反思，“我们尚没有学会入城工作和没有完全贯彻我们的城市纪律。我们将依据此次与过去经验，草拟部队入城须知，使我们完全学会入城工作，以利反攻任务的遂行”。⑧朱德1947年12月10日《给中央和毛泽东同志的一封信》中说：“我在石家庄战役胜利后，又到野司，总结了经验教训，另纸附上，以作我军将来攻城之用。”⑨

中央工委认真分析石家庄的现状，详细说明收复后的情形，形成《中央工委关于收复石家庄的城市工作经验》，1948年2月19日报告中央，并指示东北、邯郸、陈粟、华东、张邓、晋绥、热河，作为当下及将来进行城市工作的参考。⑩中共中央充分肯定了中央工委的这个报告，严肃批评了党内不注意总结工作经验的作风，指出“石家庄城市工作经验必须引起全党注意”。中央工委认为，东北及其他解放区，均可能在近期攻打一些大中城市。如何收复这些城市，收复后又如何管理，如何确保长期归人民所有，石家庄的许多错误是应该而且可以避免的。

二、打下大城市实行军管的提出

以往作战多是游击战，占领小城市也不在乎一时一地之得失。现在要“打倒蒋介石，解放全中国”，夺取城市是党的工作重点。?毛泽东强调“革命的最后目的，是夺取作为敌人主要根据地的城市”。?刘少奇指出“没有大城市即没有优势”。?朱德感慨“二十年来我们在军事上所苦恼的，即对敌人坚固防守的城市无法攻破”。?石家庄防务在日本侵占时期就修筑得比较坚固，蒋介石派重兵进驻后又不断加固形成外市沟、内市沟和市内坚固建筑群三道防线，暗堡林立，地雷密布，电网、铁丝网交织。国民党军队称凭工事可以坚守三年。

石家庄是解放军历史上第一次主动强攻敌坚固设防的大城市。因此，朱德对石家庄战役极为重视，突出炮兵、步兵、工兵（爆炸）协同攻城战术应用。他亲自组织战役准备，安排兵力部署，研究战术运用，指挥炮炸协同，总结经验教训，号召全军推广。攻克石家庄“标志着人民解放军这支从山沟里走出来的队伍完成了历史性的转折，创造了一套城市攻坚战术，为加速解放战争的进程开创了新局面”。?朱德发贺电称“这是很大的胜利，也是夺取大城市之创例”。他说，“打下石家庄的意义很大。这次胜利，缴获很多，但最大的收获是我们提高了战术，学会了攻坚，学会了打大城市”。“以后可以打下第二个、第三个以及许多像石家庄这样的城市”。?

打下大城市，朱德说“缴获很多”，难掩内心的喜悦。但城市一度混乱，也是未曾遇到过的。朱德深入前线进行调查研究，与指战员座谈，听取相关领导汇报，分析攻克石家庄后的状况，梳理解决问题的办法，由此及彼提出了具有全局性、战略性、指导性的意见。1947年11月18日，朱德在由晋察冀野战军政治部召开的总结石家庄战役经验座谈会上强调，必须注意学习阵地攻击战术，这是建军以来的新课题。11月28日到30日。朱德又“在晉县（今晋州市）侯城村召集参加攻打石家庄的50多位指战员，座谈总结这次战役的经验教训。参加座谈会的有野战军司令员杨得志等，更多的是来自战斗第一线的连、排、班干部”。?据当时担任朱德秘书工作的何其芳回忆，12月1日下午，还有一些战士参加了座谈。汇报和谈话在朱德居住的一间普通屋子里进行，每次多则八九人，少则五六人。?

1947年12月1日，朱德在晋县侯城村召开的晋察冀野战军团以上干部会上，发表了《打下石家庄的意义和经验教训》长篇讲话。?他系统总结政治、经济、军事等方面的意义和经验，讲得很透彻，深刻反思教训则用“听说”来表述，正说明是经过调研得来的。“听说还有些同志不相信战术，这种观念不打破是要吃亏的”；“听说这次大家一般都做到了缴获归公，但也还有讲价钱的”；“听说这次战斗结束以前纪律是好的，但战斗结束以后一段时间有点乱，并且打扫战场做得不好”。如何汲取这些教训？朱德给予了明确的指示：关于不信战术问题，他倡导“勇敢加技术”；关于缴获问题，他要求“第一不能打烂，第二必须归公”；关于城市混乱问题，他提出打下大城市后一个时期内“应该对城市进行军事管理”。

朱德在侯城会议上，明确提出了打下大城市后应该对城市进行军事管理。标志着这一战略思想的初步形成，为保持以后收复城市的社会秩序指明了方向，为中央指导全国城市工作拓展了思路，对加快全国解放战争进程产生了深远影响。

三、打下大城市实行军管的实验

至1948年初，解放军先后占有邯郸、晋城、烟台等几十个大中城市。各城市收复之初，公共建筑和公共设施普遍受到了不同程度的破坏，出现了停水停电、交通中断、供应困难等混乱局面，加之国民党散兵游勇和反革命分子破坏，严重危害到人民群众生命和财产安全。毛泽东强调：“城市一经由我们管理，就必须有计划地逐步解决贫民的生活问题。”?大别山解放区“人民要求秩序，惧怕混乱，群众普遍要求建立政府，要求安民”。

保护新收复城市，安定人心是当务之急。对城市实行军事管理，是保护城市的应急措施，侧重于加强攻城部队和入城干部纪律性，打消工商业疑虑和恐惧，消除城市无政府主义以安定人心。中央要求全党必须注意石家莊的经验教训，下令对所占领5万人口以上城市，做出工作总结，电告中央。城市工作实践表明，新收复城市马上把政权交给人民条件还不具备。1948年4月，中央指示洛阳不要忙于组织城市人民进行民主改革，要等市政管理有了头绪，人心已经安定，经过周密调查弄清情况和筹有解决办法后才可处理。

1948年6月，中央批转东北局《关于保护新收复城市的指示》，决定在新占领城市实行短期的军事管理制度，要求各中央局、分局、前委“即照此颁发同样的文件，并切实遵行”。1948年9月24日，打下济南，成立了济南市军事管制委员会实行军管，仅6天时间，市民生活就基本恢复正常。“东北局于10月27日决定军管会人选，抽4000多名新老干部，由陈云率领接收几个大城市”。“军管会出发前即确定了‘各按系统，自上而下，原封不动，先接后分的接收方法”，使接收工作快而完整。接收工作重点解决电力供应、金融物价、收缴枪支、工人工资等问题，传布政策、恢复秩序、安定人心。迅速处理俘虏和疏散弹药，对入城部队进行纪律教育，培养储备称职干部。军管会坚持原则秉公办事，对重大事件预先都有充分的精神准备。“沈阳解放一个星期，凡能开市的买卖，大体已开市，市面很稳定”。陈云兼任沈阳军事管制委员会主任，他写的《接收沈阳的经验》，中央作为成功案例转发给各中央局和各前委。周恩来说各地的经验“甚为有效”。

1948年11月15日，中共中央发出《关于军事管制问题的指示》，决定在城市军事管理的基础上实行军事、政治、文化等强制性的全面控制和管理。规定军事管制时间不能太短，明确小城市几个星期或二三个月，十万以上人口的大城市取消军管须先得中央批准。中央认为军管时限“愈到大城市，愈应延长”。解放军总部随后颁布《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》，细化了军管制度，充实了军管内含。和平解放的长春、北平（今北京）等属于新解放城市，也按打下的城市一样实行军管。

军管制度在解放战争实践中得到不断丰富、完善与发展。历经一年的多城市广泛实验，由石家庄实行军事戒严，发展到东北局多城市实行军事管理，最终形成对全国新收复城市实行军事管制，发展变化脉络十分清晰。

四、打下大城市实行军管的推广

对城市实行军管，以中央《关于军事管制问题的指示》为标志，先后经历了探索实验和推广实施两个阶段。

第一阶段，1947年11月到1948年11月，为探索实验阶段。石家庄实行军事戒严管理，济南、沈阳等城市实行军事管理。军事管制委员会由攻城部队最高指挥机关组织建立，吸收地方党政负责人参加，军事管理的主要任务是肃清残敌、保护城市、恢复秩序。

第二阶段，1948年11月到1953年1月，为推广实施阶段。天津、北平、南京、上海等全国各新收复城市实行军事管制。军管会为最高领导机关，领导人由当地主要军事首长担任，一律设主任、副主任。军事管制的目的是对城市实行全面军事上的强制管理和控制，筹备并推进城市民主建政工作。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制。”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”《共同纲领》是在中国共产党领导下，各民主党派、各人民团体和各族各界人民代表共同制订的建国纲领。新中国宪法颁布之前，它起到了临时宪法的作用。至此，“实行军管”由党的政策转化为国家法律。

军管是特殊时期的一种军事性措施。各新收复城市依照法律实行军事管制，军管会填补了城市政权真空，颁布法令、决定、命令等，维护社会秩序，客观上起到了权力机关的作用。实施全面军事管制的城市，迅速肃清了反动残余，保持了社会秩序，保障了人民群众生命和财产安全，促进了工商、城建、文化、教育等各业向前，推动了民主建政工作有序开展。

五、打下大城市实行军管的解除

解除军管意味着将政权交给人民。“城市已经属于人民，一切应该以城市的人民自己负责管理的精神为出发点。”中央要求，各级人民代表大会由人民普选方式产生，各级人民代表大会选举同级人民政府。

中共中央进驻西柏坡前两个月即1948年3月，毛泽东谋划中央移至华北与中央工委合并，设想将晋察冀、晋冀鲁豫和渤海区连成一片，统一由一个党委、一个政府、一个军事机构指挥，这样可以有力地支援南线作战、输送更多干部。“该区的领导中心设在石家庄”。

作为夺取大城市之创例，石家庄自然成了全国城市民主建政的“试验田”。早在1947年12月，刘少奇指示石家庄现在可成立临时参议会，作为市政府的咨询机关。市政府要组织人民法庭，群众可在法庭上进行控诉。要在半年内正式选出区、街政府，一年内选出人民代表，召开市人民代表大会，组织正式的民主市政府。1948年1月，石家庄市政府发出《关于成立临时参议会的通知》，明确参议员及参政政府工作人选推举办法。为更广泛地吸收各阶层公正人士参政，4月决定再行增加名额。

1949年3月石家庄市人民政府《关于郊区村选举工作的指示》：本市解放已经年余，土改业已完成，有条件进行民主选举，建立群众基础更广泛的人民民主政权，进一步巩固人民的统治。这次所要建立的政权形式是人民代表会议，这是全新的人民大众自己管理自己生活的组织形式。市政府的指示对村政权的产生与任期、村人民代表会议职权、组织与会议制度、村政府委员会与代表的关系，选举的方法、资格、名额、候选人、竞选、选举机关等选举方法步骤作了详细具体的规定。

石家庄决定召开第一次人民代表大会，1949年4月公布了选举办法。7月21日至8月9日，召开了第一次人民代表大会，参会代表共160人。其中工农兵和革命职员占71%，工商资本家占12.5%，明确回答了依靠谁掌握人民政权的问题。《石家庄市人民政府工作报告》指出：自平津战役特别是华北获得全境解放以后，石家庄成了巩固的后方，获得了进行生产建设的空前未有的便利条件，取得了若干经验。大会通过《政府工作报告》和《目前形势与石家庄市施政方針和今后工作的报告》。与会代表热烈讨论500余条提案，一致通过了关于工商、税收、战勤费、市政建设、文化教育、军烈属优待等13项决议和市政府《暂行组织条例》《政府委员会委员选举办法》。大会贯彻了四面八方的政策思想，放手民主。《人民日报》称之“提供了全国实行人民民主的范例”。

1949年4月，毛泽东和朱德发布《向全国进军的命令》，人民解放军横渡长江，南京、上海、杭州、南昌、武汉等城市得到解放。1949年8月，北平召开第一届各界人民代表会议，毛泽东亲自到会祝贺，希望全国各城市都能迅速召集同样的会议。新中国成立后，全国各城市相继召开了人民代表大会，选举产生了人民民主政府，顺利地将政权交给了人民。

1953年1月，中央人民政府通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，标志着军管制度在全国范围内解除。

打下大城市实行军事管理的战略思想，以石家庄军事戒严为先导，以济南和东北局军事管理成功实践为蓝本，推向全国提升为实行全面军事管制，解放军总部出台补充条例，最终形成《共同纲领》重要条款。这一战略思想初衷由朱德倡导“应该”到法律规定“一律”，方式由进行军事管理到全面军事管制，时限由地方上报批准到中央政府决定，范围由打下的城市到解放的地方。其适应特殊时期需求，顺乎广大民众意愿，符合国家和人民利益，在解放战争实践中得以丰富、发展和升华，是集体智慧的结晶。这一战略思想还有一个重要方面，即严格对攻城及入城部队和后方党政军民机关的约束。军队坚定贯彻执行“三大纪律、八项注意”，规范《入城须知》《入城守则》，铸就了人民军队爱民为民、秋毫无犯的仁义之师、文明之师形象。这一战略思想的溢出效应在于，百万雄师下江南，野战军部队脱下战袍由战斗队转变成工作队，融入地方参与社会建设与管理，大大充实了革命干部队伍，为构建全国基层政权提供了可靠的人才保障，为巩固新中国政权奠定了坚实的组织基础。

[注释]

①毛泽东选集（第四卷）[M].人民出版社，1991：1230.

②⑤朱德选集[M].人民出版社，1993：224.

③毛泽东选集（第四卷）[M].人民出版社，1991：1232.

④朱德选集[M].人民出版社，1993：211.

⑥解放石家庄[M].中国文史出版社，2017：394.

⑦解放石家庄[M].中国文史出版社，2017：280.

⑧解放石家庄[M].中国文史出版社，2017：277.

⑨朱德选集[M].人民出版社，1993：226.

⑩中共中央在西柏坡[M].海天出版社，1988：380.

?毛泽东选集（第四卷）[M].人民出版社，1991：1237.

?毛泽东选集（第二卷）[M].人民出版社，1991：636.

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?朱德传[M].中央文献出版社，2000：756.

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