四川革命老区旅游减贫与乡村振兴政策衔接研究

孙根紧， 李梦丽， 孙 莎， 张鑫鑫

(四川农业大学 商旅学院， 四川 都江堰 611830)

在长期的革命战争中，四川境内先后创建了10个革命根据地和游击区，由此形成了面积广阔的四川革命老区[1]。悠久的红色旅游资源和优越的自然环境使四川革命老区拥有发展旅游业得天独厚的优势。然而，这些革命老区大多在连片特困地区，基础建设滞后等不仅阻碍了其旅游业的发展，更使其面临脱贫后返贫的威胁。现有关于脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接研究大多涉及金融财政[2]、公共政策[3]、土地政策[4]和产业发展[5]等方面，而鲜有文献从产业扶贫视角对两者政策衔接进行讨论。实证研究方面，也有不少学者致力于探索案例地脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的融合路径，但尚无文献以四川革命老区为研究对象。因此，在新的时代背景下重新探讨如何实现四川革命老区旅游减贫与乡村振兴的政策衔接不仅恰逢其时，而且具有重要现实意义。

一、四川革命老区旅游减贫与乡村振兴政策有效衔接的现实意义

(一)四川革命老区是新时期乡村振兴战略实施的重要阵地

改革开放以来，由于涉及范围广而又多处偏远乡村地区，四川革命老区一直是四川省贫困的重灾区，区域发展面临旅游和城镇化的双重任务[6]。经过多年以来坚持不懈的努力，如今脱贫攻坚成果已经初具成效。而面对全面推进乡村振兴的新形势，四川革命老区如何发展对于四川省巩固扶贫成果、防止返贫工作的展开至关重要。党的十九大提出实施乡村振兴战略，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，要深入实施精准扶贫、精准脱贫，激发贫困人口内生动力，加大产业扶贫工作力度，谱写乡村全面振兴新篇章[7][8]。为此，四川革命老区应在巩固脱贫攻坚已有成效的基础上，持续发挥旅游的减贫效应，推动旅游减贫和乡村振兴政策的有效衔接，这不仅关乎四川革命老区未来发展方向，而且对四川省乃至全国深入开展乡村振兴战略、实现第二个百年奋斗目标具有重要意义。

(二)旅游产业发展是脱贫攻坚与乡村振兴战略的主要抓手

旅游业是扶贫方式最灵活、成本最低、返贫率最低、受益面最宽、拉动性最强、扶贫效果最好的行业，需发挥其在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生方面的独特作用[9]。当前，四川革命老区已经在党的带领下完成了第一个百年目标，解决了老区内多年以来持续存在的绝对贫困问题。而作为产业扶贫的重要手段之一，旅游扶贫在四川革命老区的脱贫减贫工作中发挥了举足轻重的作用，并为后续四川革命老区的乡村振兴工作奠定了坚实基础。自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，四川省深入贯彻党的十九大精神，把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，大力推进乡村地区产业优化升级，为乡村振兴奠定了经济基础[10]。旅游产业不仅在减缓贫困和促进地区经济的发展等方面具有重要作用，更能培育和提升四川革命老区多层面的自我发展能力[11]，因而自然成了助力乡村振兴的重要手段。

(三)政策优化是旅游减贫和乡村振兴有效衔接的重要议题

目前，四川革命老区已经在脱贫攻坚上取得了初步成果，处于由脱贫攻坚政策向乡村振兴战略的转型期。如何利用旅游的持续减贫效应，继续为老区内乡村和偏远地区的发展助力，推动四川革命老区乡村振兴工作的进一步开展,无疑已经成为我们不得不面对的问题。然而，全面实施乡村振兴战略的深度、广度和难度都不亚于脱贫攻坚，因此要做好政策体系、工作体系、制度体系的衔接和完善[12]。作为减贫工作的重点地区，四川革命老区农村的落后和农民生活贫困的根本原因在于其政策和制度的滞后[13]。四川革命老区减贫和乡村振兴两大战略在衔接时期不能把之前的政策全部推翻重来，而应在原来扶贫攻坚政策的基础上加以优化和完善，通过脱贫成效奠定的良好基础和有力支撑，较好地化解乡村振兴推进过程中的短期目标与长期目标的衔接问题[14]，促进旅游减贫政策和乡村振兴政策的有效衔接。2021年8月，四川省人民政府印发的《关于新时代促进革命老区振兴发展的支持政策》，立足新发展阶段，推动四川革命老区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，提出了一系列促进革命老区振兴发展的支持政策[15]，标志着四川革命老区旅游减贫和乡村振兴政策衔接开启了新篇章。

二、旅游减贫与乡村振兴政策有效衔接的理论机制

四川革命老区旅游减贫与乡村振兴政策的有效衔接机制(见图1)受到由现代化建设的本质要求、高质量发展的理论诉求、乡村振兴战略的实践需求产生的推力作用和因两者理论渊源一致、根本目标一致、行为主体相同产生的拉力作用共同影响，并需遵循协同共生原则、系统发展原则、客观真实原则、切实可行原则。

图1 旅游减贫与乡村振兴政策有效衔接的内在机制

(一)推力因素

1.四川革命老区现代化建设的本质要求

社会主义的本质要求是实现全体人民共同富裕。若要实现共同富裕，不仅需要脱贫还需要致富，而乡村及偏远山区作为贫困发生的“重灾区”，乡村振兴工作任重道远。为了加快“十四五”规划的推进和现代化建设，四川省人民政府出台了《关于新时代支持革命老区振兴发展的实施意见》，明确了四川革命老区现代化建设的阶段性目标。由此可见，四川革命老区应努力巩固脱贫攻坚成果，继续发挥旅游扶贫的重要作用，探索旅游持续减贫和乡村振兴政策的有效衔接路径，为实现四川革命老区乡村振兴和农业农村现代化，乃至实现共同富裕助力。

2.四川革命老区高质量发展的理论诉求

高质量发展是新时代我国经济社会发展的重要目标。这不仅体现在经济领域，还涉及社会文化和民生福祉[16]。《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年-2020年)》指出，乡村旅游是新时代促进居民消费扩大升级、推进乡村振兴战略、实现高质量发展的重要途径[17]。在此背景下，四川革命老区的乡村旅游必须因地制宜，结合四川革命老区内各地市实际形成政府、企业、游客、农民“四位一体”的发展机制，在政策支持、多元协作、业态融合和利益联结等方面共同作用、协调匹配[18]，从而实现革命老区旅游减贫和乡村振兴的有效衔接。

3.四川革命老区乡村振兴战略的实践需求

目前四川革命老区的基层工作者在自主探索如何通过旅游扶贫助力乡村振兴的实践当中，仍有诸如返贫率高、“乡村性”流失[19]、产业发展结构不合理等许多棘手的问题和矛盾亟待解决，因此对两者政策的有效衔接需要明确工作思路。扶贫必先扶志，要想通过旅游产业精准扶贫达到旅游减贫的目的，就要激发四川革命老区各行为主体的内生动力，才能确保脱贫不返贫，防止“旅游再贫困”问题的产生[20]。此外，随着绝对贫困问题的解决，之前国家和四川省人民政府出台的一些有关革命老区的政策已经不再适用。因此，在政策层面对旅游减贫和乡村振兴的有效衔接作出进一步的完善就非常必要。

(二)拉力因素

1.旅游减贫与乡村振兴理论渊源具有一致性

虽然脱贫攻坚和乡村振兴在理论层面具有差异性，但两者之间也存在有效衔接的内在逻辑。从其理论渊源来看，二者都来源于中国共产党对马克思、恩格斯的农业发展理论的创造性发展[21]，具有良好耦合性[22]，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国共产党人为解决我国由来已久的“三农”问题贡献的中国方案，是改革开放和社会主义现代化建设的最新理论成果[23]。可以说，旅游减贫和乡村振兴处于同一理论分析框架之中[24]。这些都在一定程度上为探讨旅游持续减贫和乡村振兴有效衔接的理论机制奠定了基础，也为进一步从政策层面对两者有效衔接的研究指明了方向。

2.旅游减贫与乡村振兴根本目标具有一致性

长远来看，旅游减贫和乡村振兴在根本目标上具有一致性，即都是为了解决农村发展不充分问题、缩小城乡差距、推动农业农村现代化发展，从而实现全体人民共同富裕[25]。在工作内容上，两者也有共通之处，旅游减贫最为主要的目的就是带动当地的旅游业发展，减缓甚至改善乡村的贫困面貌，并通过旅游的辐射作用拉动乡村产业增长、改善乡村居住环境、构建社区型乡村等，这些都在一定程度上反映了乡村振兴中产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。从本质来说，两者都是为了推动农村发展而做出的制度设计，都是为了实现共同富裕的总目标。

3.旅游减贫与乡村振兴行为主体基本相同

从政策制定主体来看，旅游减贫和乡村振兴的行为主体都是政府。在旅游减贫工作中，政府要根据当地情况，因地制宜，制定精准的扶贫政策，积极动员社会各界人士助力乡村旅游发展，并建立相应考评机制和责任机制进行成效评估，为乡村振兴发展保驾护航。而从政策实施主体来看，旅游减贫和乡村振兴均应发挥充分贫困群众和农民的主体作用[26]。对于这一点，政府不能越俎代庖，须知旅游减贫、乡村振兴其对象是农民，关键也是农民，只有激发民众的内生动力，实现“扶智”和“扶志”的结合，才能实现乡村的振兴发展。

(三)衔接原则

1.协同共生原则

旅游扶贫和乡村振兴战略之间具有千丝万缕的联系，两者相辅相成，而又紧密联系。旅游减贫是实现乡村振兴的重要手段，乡村振兴的要求又通过旅游扶贫的方方面面表现出来。近年来，乡村旅游逐渐成为一股新的浪潮，越来越多的人愿意前往乡村地区开展旅游活动，进行旅游消费，直接的经济收入和对其他相关产业的带动作用一方面在直观上减少了当地贫困人口的绝对数量，另一方面也为乡村振兴的发展打下了坚实的基础。同样，乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方针也对新时代美丽乡村的建设和农业农村现代化提出了新的要求。这些都为乡村旅游活动的开展创造了条件，进而通过旅游扶贫等方式发挥其效应。若要实现旅游扶贫和乡村旅游在政策上的有效衔接，便必须认识到两者之间的这种关系。

2.系统发展原则

旅游减贫和乡村振兴的有效衔接是一个系统工程，在时间上具有延续性。从经济学的角度来说，我们之所以把一些要素进行组合，是为了实现“总体大于部分之和”的效果，即通俗意义上的“1+1>2”。这一切都是以参与组合的双方或者多方的协调为前提的。如果旅游扶贫和乡村振兴战略无法实现有效衔接和系统发展，那么结果反而会适得其反。旅游扶贫和乡村振兴作为一个有机的整体，二者共同为构建美丽乡村、实现乡村和谐发展助力。如果把乡村比作一个房子，那么旅游扶贫和乡村振兴则是这个房子里的顶梁柱，它们之间的衔接决定了乡村这个房屋建筑是否稳定，能否经得住外界诡谲多变的环境的风吹雨打，能否共同支撑美丽乡村和城乡一体化建设。

3.客观真实原则

科学性要求理论是客观即真实存在的。此前，国内外的诸多学者针对旅游扶贫、乡村振兴的概念、定义等理论已经基本达成了一致，而旅游在减贫脱贫中的作用也逐渐得到认可，毫无疑问，旅游减贫会在乡村振兴中发挥一定程度的作用。而对两者间政策有效衔接的研究而言，如果不具备科学性基础要求，则之前所做的一切都将毫无意义。客观真实原则要求研究者和政策制定者正视旅游减贫和乡村振兴在政策层面有效衔接所带来的直接及间接效益，明确两者的有效衔接是当今时代背景下的必然选择，在实例研究中实事求是地反映两者在衔接中遇到的实际问题及矛盾，不因主观意愿和个人成就而弄虚作假，欺骗政府及群众，使其无法对此产生理智认知。

4.切实可行原则

在理论上确定了旅游扶贫会在乡村振兴中发挥重要作用之后，我们还需要对具体的政策衔接进行可行性分析，以明确二者的有效衔接在实际中是否具有可操作性。在实证研究中，很多研究主体会因为各种主客观因素而不具备实施试验的条件，面临实际操作中的困难，从而导致研究的失败。因此，可操作性在研究中特别是实证研究中是非常必要的。“明知山有虎，偏向虎山行”的不顾及实际情况而一意孤行地以自己的方式对旅游减贫和乡村振兴政策进行衔接，非但不能得到预想中的成果，反而会因考虑不够而适得其反。这不仅是对资源的浪费，也是对当地发展信心的打击。诚然，在旅游减贫领域实践检验理论的过程中会遇到各种各样的困难，但基层工作者也应从理论联系实际，针对具体问题进行具体分析，在解决问题的实践中进一步发展并完善现有理论。

三、四川革命老区旅游减贫与乡村振兴政策衔接的制约因素

通过对相关情况的了解发现，四川革命老区在旅游减贫和乡村振兴政策的有效衔接过程中仍然面临很多问题，对这些问题的进一步分析表明，二者政策方面有效衔接的制约因素主要分为内涵理解不到位、思维惯性问题、工作计划缺乏系统性、工作机制尚未完善四个方面。

(一)内涵理解不到位

何谓旅游减贫？何为乡村振兴？各地方政府对其概念和基本内涵的认识偏差，也会导致项目具体实施中的巨大差异。对于乡村振兴战略，国家已经从总目标和总要求方面提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针。然而，对其如何理解，不同的人却有不同的看法。四川革命老区的地理位置偏远及交通不便在一定程度上很好地保护了当地的自然生态环境，为乡村旅游发展提供了优质基础和前提。然而，由于留守革命老区的相当一部分居民自身的文化程度不高，对于生态环境保护没有足够的认识和重视，不可避免地使当地优美的自然资源和丰富的红色旅游文化资源遭到了一定的损坏。此外，由于四川革命老区涉及的地理区域较广，各地区的资源禀赋、地质地貌等也都不尽相同。因此，对于发展什么旅游，怎样通过旅游减贫的问题，革命老区各地区政府也不能形成统一意见。

(二)思维惯性问题

革命老区部分地区政府缺乏对乡村振兴工作的重视，认为我国既然已经消除了绝对贫困，步入了全面小康，迟早都会迎来乡村振兴的曙光，或者是一味依靠上级政府的指示和扶持。这些想法都是错误的。据调查，四川革命老区内许多地区仍存在对贫困户赠送家电、家具等活动，以此帮助贫困户实现快速脱贫，然而福利陷阱不是长久之计，授人以鱼不如授人以渔，这类政策不仅无助于持续减贫，反而会加重地方财政负担。另外，随着今年我国迈入了小康社会，革命老区的内部和外部环境条件显然已经发生了改变，政府再按照原有的思维模式去制定旅游扶贫和乡村振兴有效衔接的发展政策明显不合时宜，针对此变化，老区内的居民和企业等也应积极求变，打破既定思维僵局，积极探索二者政策方面有效衔接的新路径。

(三)工作计划缺乏系统性

目前国家和四川省有关旅游减贫或者是乡村振兴政策都出台了不少，但是把两者作为一个整体去制定的政策却寥寥无几，工作计划缺乏对相关政策的整体把控，更不必说探索两者政策如何有效衔接。因此，在实践过程中，一旦遇到牵涉到两者政策交叉部分的问题，往往就会产生矛盾，相关人员可能会基于各自利益从不同方面对同一问题提出完全不同的解决方法，难以达成一致意见。此外，旅游扶贫与乡村振兴的工作内容虽然不同，但并非全无关联，两者通过协同作用在系统中形成了一个有机的整体。因此，一些具体问题需要从这两个角度协同解决，方能找到良策。以上种种，均要求革命老区形成新的工作机制，成立专门的领导小组和相关部门，有效利用老区内的各种资源，进一步促进旅游减贫与乡村振兴政策的有效衔接。

(四)工作机制尚未完善

乡村振兴战略从2017年提出至今不过短短三四年，而《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》的提出也不过几个月，且不说时间太短四川革命老区各地尚未形成有效的体制衔接机制，原本的体制框架尚还处于新一轮的修改和完善中。新旧制度交替衔接之际，往往是问题的高发期，一些之前没能发现的问题也会浮出水面。现行体制机制衔接不畅，各地区、各部门对于责任和业务范围的落实也存在一定的争议，工作计划的缺失极易使政府官员丧失工作目标，无从下手。因此，急需制定一套有关旅游扶贫和乡村振兴政策有效衔接的工作机制，明确政策实施期间的工作体系，规划各方责任及义务，理顺各项工作流程，共同促进乡村发展。

四、四川革命老区旅游减贫与乡村振兴政策有效衔接的优化路径

通过对四川革命老区现行相关政策的梳理，针对以上提出的四川革命老区在实现旅游减贫和乡村振兴政策有效衔接中存在的制约因素，本文将从以下几个方面展开探讨四川革命老区旅游持续减贫与乡村振兴政策衔接的优化路径。

(一)加强政策学习及宣传教育工作

从四川革命老区及各地区政府层面，应该加强对旅游减贫和乡村振兴内涵的基本认识，定期开展组织思想交流汇报，统一领导层意见，并对下属企业或农民开展政策的宣传教育和思想传达，从根源上避免因对政策认知不足而引发的行动路线错误。值得注意的是，乡村振兴涉及农民、农业、农村的方方面面，地区政府要避免陷入盲目追求经济发展的误区，既要抓好金山银山，也要保障绿水青山。从四川革命老区内地方企业的层面，也应时刻关注并分析省市及地区政府制定的推动旅游减贫和乡村振兴有效衔接的政策，积极抓住政策带来的新机遇，以政策为导向开展企业经营活动。从四川革命老区内居民层面，乡村振兴的重要标准之一是乡风文明，而农民的文化素养则是衡量乡风是否文明的关键因素。此外，旅游减贫和乡村振兴政策的受惠群体归根结底是农民，因而这些政策的制定多与农民的生产、生活行为息息相关。因此，农民也应加强政策的学习，以农民利益为代表，村集体应担负起对民众进行政策普及和宣传教育的责任。

(二)打破既定思维范式，增强创新意识

针对四川革命老区内现在仍然存在的“等、靠、要”现象，唯有激发贫困户内生动力才是实现持续减贫和乡村振兴的有效途径。发展乡村旅游产业可以更好地为农户提供就近就业机会，尤其是革命老区拥有良好的自然环境优势及丰富的红色旅游资源，通过制定贫困人口优先用工政策，加强针对贫困户的技能培训，提高贫困户参与度，增强贫困群体获得感，带动贫困户就业甚至创业，实现造血式扶贫和持续减贫，有效防止贫困人口返贫，促进乡村振兴。同时，为了适应新形势，打破原有的既定思维范式，实现四川革命老区的高质量发展，针对革命老区旅游发展过程中高知识、高技能人才缺乏现状，政府还应当制定相应人才引进政策，吸引大批优质人才前来建设革命老区，为革命老区注入新鲜血液，贡献更多促进旅游减贫和乡村振兴政策层面有效衔接的新方案。此外，四川革命老区还可形成学习小组去往其他地区学习当地旅游减贫和乡村振兴政策有效衔接的经验，并在成员地区内部开展交流学习活动，分享外出学习成果和本地区两者政策衔接进展。

(三)做好工作规划，加强统筹协调

为了加强对四川革命老区旅游减贫和乡村振兴政策有效衔接的总体谋划，四川省及各地市区政府应在年度、半年度期间做好工作规划，并从全局出发，在工作计划中指明两者政策衔接的方向，突出衔接重点和难点。例如针对四川革命老区内道路不畅、基础设施建设不足的问题，领导层需提升系统性思维，看到事件的整体性影响，明确基础设施建设对当地乡村旅游发展的重要性，考虑其对旅游减贫、乡村振兴发展的抑制作用，并可能不利于农村第一、二、三产业的融合，进而会影响到旅游减贫和乡村振兴政策层面的有效衔接。此外，由于旅游减贫和乡村振兴的工作内容有一定程度上的交叉，针对部门间职权划分不明晰导致的互相推诿、扯皮乱象，应在明确各部门职权的基础上，尽量由一个部门负责具体事项的办理，确需多个部门协调配合的，也要事先规定好主次之分，避免“多头领导”和无人领导的局面。

(四)完善体制机制，打通工作通路

旅游减贫和乡村振兴政策的有效衔接需要制定一整套工作机制，涉及土地流转机制、收入分配机制、督查考核机制等内容。四川省现有土地流转机制的缺失一定程度上限制了乡村旅游业等新产业发展，因而必须对现有土地政策进行改革，在确保不损害农民利益、不破坏耕地红线的前提下对集体土地挂牌入市交易，使农民、村集体闲置土地及房屋经营合法化。对于集体所有的、产权划分不清晰的应明确其产权，精确到户到个人，盘活租赁宅基地，通过政策引导保护农户和农村土地利益，防止农户或村集体土地被开发商低价利用，充分发挥政府作用，在保护农民赖以生存的土地资源基础上维护农民权益，防止乡村旅游陷入高风险、低回报困境。针对四川革命老区由于开展乡村旅游活动引起的地区间及地区内部的收入差距过大问题，应制定合理的收入分配机制，贯彻落实以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，多劳多得，少劳少得，实行以村集体为单位的股份制，村民可通过资金、技术、土地等无形或有形资产入股，享有股份红利，以此来刺激农民对开展乡村旅游的参与度，促进收入的分配与再分配。为了推动旅游扶贫和乡村振兴工作的进一步展开，地方政府应主动披露相关工作动态，四川革命老区内的企业和居民等对地方政府的政务处理可以依法行使其监督权，防止政府官员消极怠工等情况的发生。此外，为了明确各部门责任及职权，避免有关部门之间互相推诿、扯皮，可以参照脱贫攻坚中的领导责任制，在推动旅游业发展持续减贫中相应设立第一责任人领导责任制。而针对政府部门办事效率低下的问题，则可参照脱贫攻坚的考核机制，完善相关责任体系，建立领导干部绩效考核机制。