国外服务区建设经验漫谈

文|交通运输部科学研究院环境中心 徐昕昕

高速公路服务区是高速公路安全顺畅运营的基础保障设施，也是服务于高速使用者，体现交通运输服务质量的重要平台。发达国家在高速公路服务区建设方面起步较早，类型丰富，积累了诸多经验和有益成果。本文以国际视角分析并总结了日本、韩国、美国的高速公路服务区发展历程，希望通过对这些服务区现状特征、典型案例、建设经验的介绍对我国的高速公路服务区建设给予启发。

日本 多元发展 振兴地方

自1963年日本名神高速大津服务区开始运营以来，经过长期发展，日本形成了覆盖全国的服务区网络。截至2019年，日本高速公路总里程为10386.2公里，共建设服务区（service area,SA）247个，停车区（parking area,PA）657个。在发展过程中，日本服务区在集团化运营、主题服务区建设、开放式布局等方面积累了诸多经验，使服务区成为民众享受便捷安心服务的场所和区域振兴的关键载体。

集团化运营

2005年前，日本高速公路服务区由日本道路公团等政府依法投资成立的公共事业团体负责运营。为了更好地偿还高速公路建设产生的贷款，日本于2005年成立了高速公路资产持有及债务偿还机构和6个高速公路公司。这6个高速公司中的东日本、中日本及西日本高速公司承担了全国92.7%的服务区运营业务。与国内常见的承包运营不同，日本服务区采用了直接由高速公司运营并形成服务区品牌的运营策略。其原因是，受通行费定价限制的影响，高速公司很难从收费业务中获利。相关支出和收入不纳入高速债务偿还范围的服务区业务是高速公司创收的关键。高速公司必须保障服务区服务质量并不断提高服务区的经营水平，以此提高在市场竞争中的优势。在集团化运营的思路下，同一高速公路公司旗下形成了面向不同受众的服务区品牌，以高质量、标准化、可预期的服务满足不同使用者的需求。

日本同一高速公司旗下不同产品线的服务区品牌

日本开放式服务区——滨松服务区平面图

主题服务区建设

长期以来，日本高速公司致力于强化高速与地域的连接，以服务区作为“地域展示窗”，将旅行和地方文化结合在一起。通过引车上路、推销地方产品和进行文化宣传等策略支持当地社区的发展。为了更好地凸显地方风情，服务区通常会拥有一个建设主题，如表1所示，并围绕该主题进行建筑风格、装饰构筑物、食品商品的选定。如羽生服务区以描写江户时代的小说《鬼平犯科帐》为基础，呈现了热闹繁华而又波云诡谲的江户景象。岸和田服务区以岸和田城为蓝本打造了具有日本武士居所风情的服务楼，极大地增强了服务区的吸引力。同时，服务区还成为民众、高速公司与地方政府之间的桥梁，定期举办的本地产品推荐会、地方文化展示会、服务区建设会、高速公司与地方政府沟通会等会议和活动，拉近了高速运营者、使用者及当地居民的关系，体现了服务区对区域振兴的推动作用。

表1 日本服务区建设主题表

开放式布局

1963年日本服务区开始运行之初，主要采取的是封闭式布局，随着20世纪80年代经济增长，旅游需求旺盛，日本国土交通部于1987年开始了对开放式布局的试点工作。

开放式布局是一种将服务区面向高速公路和地方道路双向开放，使之不仅服务于高速公路用户且服务于当地民众的布局方式。随着日本政府“区域振兴”政策的执行，采用开放式布局的服务区逐渐成为主流。仅中日本地区的213个服务区中，就有152个采用了开放式布局，数量约占70%。开放式布局有效吸引了游客到访，间接提升了区域经济收入。以淡路岛服务区为例，在开业的9个月内就吸引了390万人到访，仅观光巴士的数量每日就可达到300辆至600辆。兵库县工商部门的使用情况调查显示，自淡路岛服务区开放后，上岛游客的岛上停留过夜率增加至60%，现有旅游设施的游客人数增加了3.5倍。

但并非所有的服务区都适合采用开放式布局，由于土地指标和行驶安全等方面的限制，开放式布局需结合场地具体情况进行论证。例如，东九州高速公路的别府湾服务区临近高速出入口，服务区开放后每日出入的车流量为294辆，仅为临近的汤布院出入口车流量的6%，虽然别府湾服务区也提供了新的休闲和商业中心，但对于区域整体经济增长带动作用却十分有限，这也对我国开放式服务区的建设给出了警示。

韩国 商业成熟 文旅齐发

1970年，韩国第一个高速公路服务区秋风岭服务区投入运营，2010年前后韩国服务区开始对基础设施进行改善、升级，并逐渐将其演变为各具特色的区域目的地。至今，韩国共建设了217个高速服务区，其中一部分发展为集餐饮、购物和休闲于一体的小规模商圈，另一部分发展为拥有大型森林公园和各种文化便利设施的旅游景点。

小规模商圈

2016年6月，首尔至襄阳高速公路下川服务区投入使用，标志着商圈式服务区在韩国的蓬勃发展。为了在节约土地、增加停车位数量的同时形成吸引力，下川服务区采取了开放式布局和简约现代的上跨式建筑造型。来自高速公路和地方道路的乘客可以快速地到达并方便地进入建筑内。建筑中部连廊形成了高净空的展览空间，展出了韩国最长隧道——仁济阳隧道的施工工法和工作流程，乘客还可以在用餐的同时，欣赏壮丽的户外景色。

下川服务区

韩国将部分服务区建设成为具有吸引力的旅游目的地

此外，下川服务区还设置了150平方米的农特产品销售场，展示蘑菇、辣椒等仁济地区生产的农产品，以及传统酱料、腌制品等100多种加工农特产品，为农民增收提供助力。在该服务区投入运营后，始兴空中服务区等一批与大型商业设施共享、采用独特建筑外形和上跨式设计的商圈式服务区在韩国形成风潮，为当地居民出行购物提供了新选择。

旅游景点

韩国高速公路服务区认为，文化及自然资源是服务区发展的重要优势，将部分服务区建设成为了具有吸引力的旅游目的地。在韩国服务区中年销售额排名领先的德平服务区及荣获国土部主办的“韩国景观大奖历史文化部门最优秀奖”的贤风服务区，都在服务区内部及邻近区域修建了公园和景点。

为增强对区域旅游资源的开发利用，减少由于景点建设新增的服务区用地面积，开发旅游景点的服务区通常采用开放式布局。以著名的丹阳服务区为例，该服务区通过匝道及出入口与周围的山地河流和村庄互联互通，游客可步行登上周围的山岭，俯瞰忠州湖风景。此外，该服务区的运营者还对周围景观和人文历史进行了进一步总结规划，形成了8个具有代表性的景点。服务区也由此更名为丹阳八景服务区，更名不仅强化了服务区对当地旅游资源的宣传作用，更带动了区域游憩网络的发展。

此外，为更好地服务于商业和文旅产业，韩国服务区还做了两项工作，其一是建成“区域间公交车换乘中心”，这项工程的目标是在无需大量投资的情况下缓解停车位不足的问题。具体工作包括划设公交车停车道、建设公交换乘站、调整公交车运营时刻表及路线、广泛宣传公交车换乘中心的地点及其优势等。其二是由韩国道路公社组织，对全国高速公路服务区进行国民等级评价，该评价将全国服务区按销售额分为3组，划分5个等级，评价指标为4个，其内容和占比分别为服务（20%）、便利设施（20%）、销售商品（20%）、整体满意度（40%）。全国服务区等级评价在2015年第一次开展时就吸引了38万国民参与，有效反映了服务区的综合水平，并通过奖优罚劣的措施提高了全国服务区的整体服务质量。

美国 政策限制 缓慢发展

美国高速公路服务区主要包括迎宾中心（welcome center）和休息区（rest area）两种类型。迎宾中心在一些州又被称为游客中心（visitor center），通常设置于州界地区，如西弗吉尼亚州及密歇根州的大多数欢迎中心就设置于边界线附近。此类服务区通常规模较大，设施完备，同时受州交通部和旅游发展部的管辖，为到访本州的旅客提供旅游信息和出行服务。休息区的规模则相对较小，其中的大部分仅建设了简易的停车区域和移动厕所。休息区的停车位设置更侧重于满足公共汽车及卡车等大型车辆的停车需求，以印第安纳州为例，该州共拥有1444个大车停车位，平均每个服务区拥有48个。无论是迎宾中心还是休息区，美国服务区通常都会顺应地势灵活调整布局，少有大挖大填的土方工程，其建筑体量远远小于国内，商业活动较为匮乏，这与国家政策对服务区的限制有着密切关系。

1940年，美国首条高速公路建成通车，1944年，国家州际公路系统初步规划，但由于建设资金的缺乏和战争的干扰导致进度迟缓。1956年美国政府通过了“联邦资助公路法案”，有效解决了建设资金问题，同时这项法案也严格地限制了高速公路服务区的经营模式。根据法案规定，各州交通部享有购买、建设、运营和维护服务区的权利，如果该服务区不再被需要，服务区土地及财产可被处理或交易，但不可再用作服务区或类似场所。联邦法律允许在服务区内进行国家及各州旅游书籍和地图的售卖，允许设置自动售货机销售指定商品。但除此以外的私人商业活动被普遍禁止，也不允许当地社区通过车辆或人行道进入服务区。根据联邦公路管理局（Federal Highway Administration，FHWA）的解释，该条款是为了防止服务区运营商对汽油和食品形成垄断，以此保护依靠提供汽油、食物和住宿等服务而存在的小城镇，并保证公民的出行权益。

无论禁止商业行为的出发点如何，在经历了近70年不断变化的社会经济发展之后，联邦政策的合理性已经被不断质疑。缺乏资金和商业活动的服务区正逐渐变得荒凉，部分州不得不关闭其中一部分服务设施以维持整体服务设施运作，有些服务区甚至沦为了犯罪场所。2016年，纽约州出台政策允许农场经营者和其他当地商人在高速公路服务区进行商业活动，通过建设品味纽约（Taste NY）店铺增加纽约州的农产品及特色产品销量，提升当地居民收入。仅在当年，品味纽约就创造了1310万美元的销售额。而此类商业行为显然与联邦法案相违背，因此这项政策受到了联邦公路管理局的反对，部分设施面临关停和罚款的困境。同年9月，联邦公路管理局发布公告征求服务区进行商业活动的公众意见，打算在考虑技术进步和国家利益的情况下，调整现行法律的相关规定。时至今日，关于美国服务区商业行为的讨论仍正在进行中。

日本、韩国、美国的服务区发展历程与其独特的社会背景及经济发展密切相关，其建设经验有着重要的参考价值，却也不可复制。在我国乡村振兴战略实施及养护资金缺口巨大背景下，应重新审视高速公路服务区封闭式运行的合理性、探索服务区发展路衍经济的新模式，为实现交通强国提供助力。

美国服务区建筑体量较小、商业活动匮乏，这与国家政策对服务区的限制有密切关系。