预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认定与适用*

曹 辰

(湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411104)

经过数年的发展，我国环境民事公益诉讼制度在实践中运行良好，但同时亦面临着实害型环境民事公益诉讼案件数量较多而预防性环境民事公益诉讼数量较少的问题[1]。当前，我国预防性环境民事公益诉讼的职能没有得到较好发挥，其中最核心的问题是预防性环境民事公益诉讼“重大风险”认定与适用存在障碍，即何种情形属于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)所规定的“重大风险”、如何认定何种情形属于“重大风险”还不明确[2]。因此，为实现预防优先的环境保护要求，有效保护国家生态环境利益及公民环境权益，有必要厘清预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的认定与适用问题。

1 预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认知视域

相较于实害型环境民事公益诉讼，预防性环境民事公益诉讼因环境损害的不可逆性更贴合环境法的基本理念，同时更有利于保护公民的程序性环境权，有助于消减重大环境社会矛盾，实现对环境公益诉讼功能的“最优化安排”[3]。从预防性环境民事公益诉讼的有效运行来看，首当其冲的是需对社会公共利益损害“重大风险”有适当、清晰的认知，而环境法风险预防原则是恰当理解环境公益诉讼“重大风险”的可行视域。

1.1 风险预防原则——“重大风险”的认知方式

风险预防原则发源自德国污染控制法中空气污染控制的“预防原则”[4]。其最初的含义是依当下科学技术水平尚无证据证明人类的行为确实会造成生态环境损害时要求国家采取预防措施防止可能生态环境损害的发生[5]。20世纪70年代以来，风险预防原则渐渐在国际上产生了广泛而深远的影响，在《世界自然宪章》《伦敦宣言》等国际条约和多国立法中均有体现，并在实践的推动下衍生出不同版本[6]。数十年来我国理论界与实务界对风险预防原则亦做出诸多不同解读，早已不再局限于“不顾科学上的不确定性而采取保护国民的行动”的解释[7]。我国学者将四版本学说进一步演化，以危害预期、不确定性、预防措施及证明机制这四要素整合既有论述，以便更系统地刻画风险预防原则各要素之间的关系并逐渐形成完备的理论体系[8]。

1.2 风险预防原则视域下“重大风险”认知路径

风险预防原则四要素体系中，危害预期指仅有预期到法益可能遭受侵害时方才在法律层面适用风险预防原则[9]。不确定性是指风险不可能被完全或准确认知和度量的部分，现阶段在多学科的共同推动下，对不确定性的度量和分析工具呈现出相当程度的多样性[10]。与常规治理措施不同的是，由于需要在复杂和不确定的条件下限制相对人权利或自由，风险预防措施往往会招致给予相对人过度负担的嫌疑。因此，在因果关系不明确的前提下，对因果关系的精确判断是决定预防措施是否符合比例原则的关键所在[11]。证明机制指不同主体下对风险产生的可能性进行证实或证伪的活动，即在一定条件下由声称相关活动将会引发严重后果的主体或由声称相关活动不会引起严重后果的主体对其主张加以证明或证伪。

藉由四要素划分，以风险预防原则对预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”进行认知，可从以下4个方面入手：

(1) 危害预期。危害预期对“重大风险”认知的帮助主要体现在对“重大”范围的认知上，即藉由危害预期区间范围探讨何种情况应当属于具有“重大风险”，需要通过预防性环境民事公益诉讼规制。

(2) 不确定性。不确定性对“重大风险”认知的帮助主要体现在对“重大风险”内涵的明确上，即帮助认知本不确定、没有被完全认知“重大风险”概念的外延和内涵，进而明确如何对尚未造成现实损害的行为是否具有造成生态环境损害“重大风险”进行度量。

(3) 因果关系。因果关系对“重大风险”认知的帮助主要体现在帮助判断行为人之行为是否会引发“重大风险”，何种情况下需阻断因果关系链才能防止“重大风险”向危险转化。

(4) 证明机制。证明机制对“重大风险”认知的帮助主要体现在帮助厘清“重大风险”认定路径上，即帮助制定统一、规范且切实可行的“重大风险”认定路径，辅助司法机关在实践中对“重大风险”进行认知。

2 预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的实证检视与适用困境

2.1 预防性环境民事公益诉讼现实样态分析

近年来，预防性环境民事公益诉讼逐渐进入公众的视野，但由于其存在法律规范尚待完善、配套制度尚待健全等问题，导致司法实践中预防性环境民事公益诉讼案件数量有限，尚未达到有效应对环境风险给现代社会带来冲击与挑战的程度。本研究从近年来预防性环境民事公益诉讼案例中选取4个典型案例(见表1)进行分析实考。

表1 预防性环境民事公益诉讼典型案例Table 1 Typical cases of preventive environmental civil public interest litigation

藉由典型案例分析可发现：(1)对“重大风险”的判定是预防性环境民事公益诉讼案件核心问题，其直接影响法院是否受理预防性环境民事公益诉讼案件和受理案件后做出何种判决。(2)各法院在“重大风险”的范围和内涵判定上缺乏统一明确标准，如由环保组织“自然之友”提起的3个预防性环境民事公益诉讼案件中，云南绿孔雀案与云南西双版纳回龙山水电站建设案法院认为被告行为属于可能具有“重大风险”范围内，而中石油云南炼油项目案法院则认为“重大风险”标准不明，裁定不予受理案件[16]。(3)在获得立案的4个案件中均由被告负担证明其行为与“重大风险”间不存在因果关系之证明责任，预防性环境民事公益诉讼举证责任分配规则具有一定不合理性。(4)“重大风险”的证明手段仍较单一，司法实践中对鉴定意见和环境影响评价依赖性较强，对其他种类证据有所忽视。

2.2 预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”适用困境剖析

2.2.1 危害预期区间不明确，“重大风险”范围不清、内涵不明

危害预期区间指当预期到环境实体法益可能遭受侵害时从不发生或只发生最低限度的危害直至“最糟糕情景”之间的风险区间，其直接决定预防性环境民事公益诉讼的受案与否。然而《环境民事公益诉讼解释》第一条仅停留在“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为”层面上，而依《辞海》的解释可知，“重大”意为“大而重要”、“风险”意为“可能发生的危险”，两者均具有较强的主观色彩而无法作为一个在司法实践中切实可行的客观标准，进而导致司法实践中“重大风险”的范围不清、内涵不明。一方面，“重大风险”的范围不清致使司法人员在运用“重大风险”标准判断案件受理范围时出现标准尺度不统一、主观性随意性较强的趋势，进而导致“同案不同判”的现象出现。如云南绿孔雀案与四川雅砻江五小叶槭案中认定被告建设行为存在重大风险进而受理案件，而在中石油云南炼油项目案中则认定不能说明重大风险的存在故不予受理，诚然云南绿孔雀案和四川雅砻江五小叶槭案保护的对象涉及濒危珍贵动植物，而中石油云南炼油项目案不涉及，但单纯的将保护对象的“濒危”、“珍贵”简单等同于“重大风险”显然没有从具有科学性和规范性的“质和量”标准层面对重大风险进行界分，是有失妥当的；另一方面，“重大风险”的内涵不明导致司法人员在实践中不得不依靠一个尚未被完全确定和认知的概念范畴作为度量工具去衡量同样具有不确定性的环境风险，致使司法实践难以对尚未造成现实损害的行为是否具有招致生态环境损害风险进行度量。

2.2.2 行为与“重大风险”间因果关系认定方式不当，举证责任分配规则不合理

预防性环境民事公益诉讼中的因果关系指风险因素在外界环境与时间条件变动的情况下与某种损害结果所具有的因果联系[17]。对因果关系的精确判断与认定是决定预防措施是否符合比例原则的关键所在，而精确判断因果关系则需要依赖准确合理的因果关系认定方式。因果关系认定方式则是指判断行为人之行为是否会引发“重大风险”，进而判断何种情况下需阻断因果关系链才能阻止“重大风险”向危险转化的方式，其在司法实践中与举证责任划分密不可分。然而，当下司法实践对环境公益诉讼和环境私益诉讼因果关系的认定统一采取举证责任转移的“一刀切”式做法[18]，虽然排除了法官的自由裁量权，将证明责任固定在被告人一方，但在环境公益诉讼中当事人地位失衡的情况已发生改变，检察机关和公益组织等反而在专业知识等方面居于优势地位，环境公益诉讼与私益诉讼存在较大差异[19]，简单采取“一刀切”的做法，要求被告人针对其行为与“重大风险”间是否存在因果关系进行举证显然与比例原则相悖，举证责任分配规则之合理性存在欠缺。

2.2.3 证明机制尚不完备，“重大风险”认定路径模糊

与判定行为人之行为是否会引发“重大风险”的因果关系不同，“重大风险”的认定路径主要着眼于司法机关认定“重大风险”概念本身的路径与方法。有别于静态的风险度量工具，认定路径主要发挥动态的风险认定途径作用，即司法机关藉由“重大风险”认定路径判断何种情形属于“重大风险”的动态过程。而由表1可看出，当下我国预防性环境民事公益诉讼中尚无统一的“重大风险”证明机制，实践中法院对“重大风险”进行认知的方式各不相同，且对鉴定意见和环境影响评价依赖性较强，对其他种类证据有所忽视。这些问题直接导致司法实践中一方面法院认定“重大风险”时无准确凭依路径，徒然增大认定难度[20]；另一方面，法院在审判中过于依赖鉴定意见与环境影响评价，在其无法给出准确结论时无所适从，未能充分发挥司法机关环境审判职能作用。

3 预防性环境民事公益诉讼“重大风险”适用规则完善

3.1 明晰“重大风险”范围，明确“重大风险”内涵

要制定更加完备详实的预防性环境民事公益诉讼的立案标准，一方面需要明晰“重大风险”的范围，即从“重大”和“风险”两个维度入手，对两者包含的范畴进行界分，以达到明晰危害预期区间范围目的；另一方面，需要明确“重大风险”的内涵，即从界定“重大风险”的基础对象方面入手对诉争项目是否达到“重大风险”程度进行判断。

3.1.1 “重大”维度

(1) 对“重大”的判断需要立足于行为本身。首先，如果行为本身即使依照常人的认知或客观经验均属于具有高度危险性行列，那么毫无疑问其应当被纳入“重大”范畴；其次，如果基于常人的认知或客观经验无法判断则可藉由有关机构鉴定意见或环境影响评价结论对行为是否具有高度危险性进行判定；最后，如果鉴定意见与环境影响评价无法得出准确客观的结论，则可在参考鉴定或环境影响评价结论与结合专家意见辅助判断的基础上，由司法审判人员依据法律规范通过自由心证进行判定。

(2) “重大”的判断标准应当关注行为所影响的对象。如行为影响的对象数目较少或影响对象不具备高昂的生态价值与经济价值，那么该行为便很难被认为具有高度危险性进而纳入“重大”的范畴；反之，如果该行为作用于较多对象或影响对象具备较高的生态价值与经济价值，那么认定该行为具有高度危险性，应当被纳入“重大”范畴也无可争议。如在云南绿孔雀案与四川雅砻江五小叶槭案中即使涉诉建设项目影响对象数目不多，但其影响对象均为珍惜濒危动植物且具有较高的经济生态价值，故司法机关认定其属于“重大”范畴。

(3) “重大”的判断需要依据行为影响范围广度。如果该行为影响范围仅局限于面积较小、生态经济利益较少的区域，那么该行为就很难被界定为“重大”范畴，反之若影响范围面积较大、涉及较多生态经济利益，那么该行为便需要纳入“重大”的范畴。如云南西双版纳回龙山水电站建设案中项目可能影响的范围涉及西双版纳国家级自然保护区部分区域，影响面积较大、涉及生态经济利益较多，应当被纳入“重大”范畴。

(4) “重大”的判断还需要依据行为影响的深度。判断行为影响的深度需综合考量影响区域生态环境承载力，如超出区域生态环境承载能力可能造成难以修复的影响，则该行为也应当被认为具有高度危险性，纳入“重大”范畴。

(5) “重大”的判断还需要引入对环境损害与经济效益的衡量。如果该行为可能造成的环境损害无法通过经济效益衡量(如造成永久环境性损害)，那么该行为当然应该被界定为“重大”范畴，如果该行为可能造成的环境损害可通过经济效益衡量，那么便可讨论该行为取得的经济效益是否可覆盖可能造成的环境损害，在经济效益与环境损害间取一个平衡点对该行为是否属于“重大”范畴进行判断。

3.1.2 “风险”维度

依据环境损害发生的可能性程度高低可将“风险”界分为危险和风险两个层次。通常会发生的损害称之为危险；通常不会发生，仅有造成损害可能性的则称之为风险(显然此处所述的风险不能直接等同于“重大风险”中的“风险”)[21]。司法实践中如果将危险和风险两个层次中损害发生可能性相对较低的风险作为预防性环境民事公益诉讼立案界限则难免出现司法恣意，存在违反比例原则赋予被告人过重负担的嫌疑，“如果在不考虑损失的情形下给风险行为课加法律责任，将会使人们沦为失败者”[22]；如果将两个层次中损害发生可能性最高的危险作为预防性环境民事公益诉讼立案界限则难免存在亡羊补牢为时已晚的嫌疑，稍有不慎诉讼迁延危险便有可能转化为实际损害，不利于充分发挥诉讼预防效果。故可将两个层次中从危险到风险间的区间作为预防性环境民事公益诉讼的危害预期区间范围，凡“风险”在此区间内的案件均具有立案审查的价值。

对于危险和风险两个节点的把握，则需要司法机关结合专家意见、相关鉴定结论及其他证据，基于专业人级别认知水平依照环境质量标准与环境基准对“风险”属于“通常会发生的损害”层次还是属于“通常不会发生，仅有造成损害可能性”，亦或者介于两者之间做出判断，以达到有效避免有违比例原则的司法恣意和因预防不及时导致的实际损害出现，进而实现在现行责任形式框架内获得一种积极的损益平衡的目的。

3.1.3 “重大风险”基础对象界定

“重大风险”的基础对象指预防性环境民事公益诉讼所保护的社会公共利益范围，厘清该范围是判断被告人行为是否具有损害社会公共利益重大风险的前提。目前，学界对“重大风险”的基础对象存在单一基础对象说[23]和双重基础对象说[24]两种学说，即认为“重大风险”的对象是应仅有环境公益还是包括人身财产损害。最高人民法院采纳单一基础对象说，认为“污染环境、破坏生态的行为既可造成环境公益损害也可能造成人身财产损害或同时造成两种损害，但环境民事公益诉讼的目的仅在于预防修复环境公益损害”[25]。故预防性环境民事公益诉讼保护社会公共利益范围只包括公共环境利益，在质的层面对“重大风险”进行度量也应当仅从环境损害本身考虑，而不用从人身财产损害方面考虑。

3.2 重构行为与“重大风险”间因果关系认定方式，合理分配证明责任

因果关系认定方式是判断行为人之行为是否会引发“重大风险”的必由之路。虽然《民法典》侵权责任编第一千二百三十条规定了环境侵权之诉中采取了举证责任完全转移的模式，即适用“由被告负责就因果关系不存在承担完全举证责任，否则便认为因果关系存在”之因果关系推定规则。但作为公益诉讼的预防性环境民事公益诉讼其因果关系认定方式不应简单与作为私益诉讼的环境侵权之诉趋同，而如果又简单地将因果关系认定方式转化为“谁主张，谁举证”的举证责任正置模式又难免在无形中拔高预防性环境民事公益诉讼的起诉门槛，不利于预防职能的充分发挥。有鉴于此，需要重构预防性环境民事公益诉讼中因果关系认定方式，在原被告间合理分配证明负担以达到准确判断行为人之行为是否会引发“重大风险”，进而明确何种情况下需阻断因果关系链才能防止“重大风险”的发生之目的。

3.2.1 部分适用因果关系推定规则

相较于一般环境侵权之诉的起诉人而言，公益诉讼人往往具备更丰富的专业知识，收集分析证据也相对较强，故和“一刀切”式的完全因果关系推定规则相比，通过部分适用因果关系推定规则重构预防性环境民事公益诉讼因果关系认定方式可以更合理分配公益诉讼中原被告双方举证责任负担。在预防性环境民事公益诉讼中，部分适用因果关系推定规则即在原被告双方就是被告之行为与“重大风险”间是否具有因果关系进行证明时既不简单将证明责任全部归于原告进而要求其承担完全证明因果关系成立的证明责任，又不能简单适用因果关系推定规则要求被告就其行为与“重大风险”间不具有因果关系承担证明责任，而是要求原告负担一定程度的因果关系证明责任，即在原告举证证明因果关系存在或成立时不要求其达到“因果关系全部或必然存在”的证明水平，只要其达到“因果关系部分或相对存在”的证明水平即可；被告在原告举证证明其行为与“重大风险”间因果关系“部分或相对存在”后，则需要就其行为与“重大风险”间不存在或不具有因果关系承担举证责任，否则法院将推定原告的主张成立。也就是说，原告仅需达到低盖然性标准便可证明因果关系存在，而被告则需达到高盖然性标准来反证因果关系不存在[26]。

3.2.2 适当引入价值判断

环境风险的复杂性、高度不确定性决定在因果关系认定方式中除要依据案件事实做出事实判断外，审判者还应引入适当价值判断，即审判者在判断行为人之行为是否会引发“重大风险”时不仅需要基于事实判断，还需以“重大风险”作为考量因素对不同的价值利益作出衡量，做到“既要在实质意义上平衡环境公益与经济发展之间的张力，又应当兼顾法律的稳定性和可预测性”，既要充分考量公共利益，又要考量裁判的规范意义与实践意义，充分发挥法院作为国家审判机关作用，承担一定的国家防范化解环境风险义务[27]。同时，因果关系证明中价值判断只能作为事实判断的补充，不能任意扩大，更不能取代事实判断以保障司法裁判机制的良好运行。

3.3 完善证明机制，优化“重大风险”认定路径

在明晰危害预期区间范围、厘清预防性环境民事公益诉讼立案标准与建立准确统一的“重大风险”度量工具以度量“重大风险”内涵和外延的同时，还需要恰当地优化“重大风险”的认定路径。优化“重大风险”的具体认定路径可从优化“重大风险”认定标准和推出新证明手段方面入手。

3.3.1 优化“重大风险”认定标准

优化“重大风险”的认定标准可从优化环境质量标准和强化环境基准研究两方面入手。其中，环境质量标准指在一定时间和空间范围内对环境中有害物质或因素的容许浓度的最大限度，是界定环境是否受到某种污染的各类限值。环境质量标准既要符合科学依据，又能够从法律层面得以引用实施[28]。优化“重大风险”认定标准首先需要优化环境质量标准，以辅助判断可能受到侵害的环境利益是否达到需要通过预防性环境民事公益诉讼保护的边界。环境基准则是指环境中污染物对特定对象不产生不良或有害影响的最大剂量或浓度[29]。强化环境基准的研究，可为环境质量标准的制定提供科学合理的依据，同时有助于提升预防性环境民事公益诉讼“重大风险”认定的客观性、科学性与合理性，在司法实践中辅助“重大风险”认定。

在优化环境质量标准和强化环境基准研究的同时，可以藉由指导案例制度对“重大风险”的认定标准进行进一步规制。由最高人民法院和最高人民检察院依风险类型发布系列预防性环境民事公益诉讼指导案例，一方面令下级司法机关在裁判过程中可参考同类型指导案例确定是否成立“重大风险”；另一方面，也可限缩下级司法机关在“重大风险”认定上的自由裁量权，进一步规范“重大风险”认定标准。

3.3.2 推出新证明手段

目前，我国预防性环境民事公益诉讼司法实践中对“重大风险”的证明手段仍较单一，对鉴定意见依赖性较强，导致在鉴定意见无法得出准确结论时无所适从。针对上述现象可以丰富预防性环境民事公益诉讼证明手段，不简单地将鉴定意见奉为圭臬，在鉴定意见无法得出准确结论时可结合专家意见与原被告举证质证情况做出判断，同时一方面探索“重大风险”危险区别系数，根据环境质量标准与环境基准研究制定相应的风险位阶表并参照其做出相应判断；另一方面，探寻优化环境鉴定机制路径，实现证明手段相对标准化与客观化。

4 结 语

预防性环境民事公益诉讼是司法领域对环境治理体系和治理能力现代化的回应，然而在实践中预防性环境民事公益诉讼尚存在诸多问题，阻碍预防性环境民事公益诉讼制度进一步发展。因此，还需要进一步从风险预防原则角度入手，探究预防性环境民事公益诉讼机制的完善问题，以达到充分应对现代社会的环境风险、建设国家生态文明的目的。