美国存款保险早期纠正与银行监管权问题探析

王立章

（中国人民银行济南分行，山东济南 250000）

一、存款保险早期纠正概述

为应对经济危机带来的银行倒闭潮，避免对存款保险基金造成巨额损失，美国国会于1991年通过了《联邦存款保险促进法》，其中设置了第38条早期纠正条款。早期纠正由此成为存款保险制度中较为重要和关键的措施之一，但并非必要组成部分。因为根据国际存款保险协会（IADI）发布的《有效存款保险制度核心原则》，存款保险制度按照功能定位可划分为“付款箱”、“强付款箱”、“成本最小化”和“风险最小化”四种类型。早期纠正功能只在“风险最小化”类型的存款保险制度中才能得以体现。该类型的存款保险机构在承担“付款箱”功能之外，还要根据授权对投保机构实施一定的监管措施，包括对投保机构进行风险评估、早期纠正和风险处置等，履行特定的监管职责。

我国在《存款保险条例》（以下简称《条例》）立法过程中，顺应存款保险制度发展趋势，参照国际，尤其是美国的存款保险早期纠正实践，确定了“风险最小化”的功能定位，赋予了存款保险基金管理机构开展早期纠正的职能，即《条例》第七条第六款之规定。从风险的识别和处置角度看，与早期纠正相关的权力包括获取信息权、核查权及早期纠正权三个方面。其中早期纠正权包括风险警示和“及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率”四大类措施。

二、银行监管权配置及其对早期纠正的影响

由于每个国家的政治体制和政治理念不尽相同，监管体系也随之不同。比如，美国的“伞形”监管是其银行监管体系的重要特征，德国则通过一个监管机构实现对整个金融体系的监管。监管体系对于存款保险早期纠正权的实现具有明显的影响。

（一）我国存款保险机构的弱监管权

自2018年银监会与保监会合并为银保监会后，我国对金融体系的监管变为“一行二会”模式，与当前“分业经营、分业管理”的金融体制相一致，属于多元监管。其中涉及银行监管的主要是人民银行和银保监会，法律依据主要包括《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》以及《行政处罚法》等。从相关法律中不难看出，我国的银行监管权主要由银保监会实施，包括机构准入、高管人员任职资格审批、检查权、接管和撤销权等，人民银行更多的是从功能监管的角度予以补充。存款保险机构从《条例》中获取了早期纠正权、风险处置权、核查权、风险警示权、建议权、责令改正权等监管职能，但目前职能的发挥部分还要依托于人民银行，力度更是显著弱于银保监会。

（二）弱监管权对实现早期纠正效果的负面影响

《条例》赋予存款保险机构责令改正权（第21条）、核查权（第13条）和公示权（第21条），但因没有处罚手段，且不能新设机构和新业务以及对负责人任职资格的限制性处罚措施，导致威慑力大打折扣。对于未在规定期限内达到早期纠正要求的银行机构，存款保险机构只能提高其适用费率。但对于资产质量恶化、风险积聚的机构而言，多交保费直接增加财务负担，形成一种恶性循环，且多交的保费基本不会对机构管理层产生影响，威慑力和惩戒作用有限。

三、美国存款保险早期纠正权与监管权的关系

从国际对比看，美国毫无疑问是存款保险实践经验最为丰富、存款保险制度最为成熟的国家。我国存款保险制度设计中，参考了美国的成熟经验和成功做法。因此，研究我国如何高效实现存款保险早期纠正权，探析其与监管权的关系，了解美国的存款保险早期纠正权与监管权至关重要。

（一）美国存款保险早期纠正实施措施

作为美国存款保险制度的实施主体，联邦存款保险公司（FDIC）自成立以来，为国民银行、州特许银行、储贷机构等存款机构提供存款保险，并作为非联储成员州特许银行的主监管者和所有投保机构的辅助监管者对银行的经营状况进行监管。但是，FDIC并非对特定机构采取早期纠正措施的唯一机构。

按照《联邦存款保险法》规定，早期纠正的实施主体为适格联邦银行监管机构，即：对于国民银行业协会、外国银行的任何联邦分支机构和任何联邦储蓄协会而言，指的是美国货币监理署（OCC）；对于州参保非联储成员银行、有参保分支机构的任何外国银行和任何州储蓄协会而言，指的是FDIC；对于任何州联储成员银行、适用《1978年国际银行法》的《联邦储备法案》中规定外国银行的任何分支机构或代理机构、没有经营担保分支机构的任何外国银行、联邦机构以外的任何机构或商业贷款公司、银行控股公司及其子公司（存款机构除外）、任何储蓄和贷款控股公司及其子公司（存款机构除外）而言，指的是美联储（FRB）。

从适格银行监管机构的定义看，美国对早期纠正措施实施主体的划分与其碎片化的金融监管体系密不可分。

（二）美国金融监管体系

目前，美国的金融监管体系十分庞大复杂。在联邦一级，按照监管机构类型主要分为四类——存款监管机构、证券市场监管机构、政府支持企业监管机构以及消费者保护监管机构。其中，存款监管机构主要有OCC、FDIC、FRB以及针对信用合作社建立的全国信用合作社管理局（NCUA）。

作为存款监管机构监管对象的存款机构分为三大类——商业银行、储蓄机构和信用合作社。随着时间的推移，美国对存款机构的监管已经演变成监管权重叠的多头监管体系。同时这还是一种双重银行监管模式，在此模式下，银行可以选择取得联邦或州牌照。无论是联邦注册的国民银行和储蓄机构，还是州注册的联储成员银行和非成员银行，每一家银行都受其特许当局（州或联邦）的监管，并都有一个主监管者，即负责审查机构的安全性和稳健性并确保其符合联邦银行法的联邦当局。

对于任何一家特定的机构，其主要监管机构取决于机构章程的类型：全国性银行和存款机构的主要监管机构是OCC；美联储成员的州特许银行的主要监管者是FRB；非成员的州特许存款机构和银行的主要监管者是FDIC；在美经营的外国银行分支机构的监管者是FRB或OCC；联邦特许或联邦保险的信用合作社主要受NCUA监管，该部门管理着一个独立于FDIC的存款保险基金。同时，全国性银行、州特许银行和存款机构也受FDIC的监管，因为这些机构的存款均由FDIC承保。主要监管者的职责如下图所示。

图1 美国金融主要监管者职责

因此，《联邦存款保险法》并未将FDIC作为采取早期纠正措施的唯一主体，而是将适格联邦银行监管机构作为实施主体，原因就在于FDIC对特定机构采取早期纠正的权力并非基于其存款保险职责，而是它所具有的监督检查权力。换言之，对存款机构的监督管理权才是其采取早期纠正措施的依据，也是美国存款保险早期纠正的底色。

四、对完善存款保险制度的思考与建议

我国出台《条例》具有“摸着石头过河”的探索意义，各部门、各利益相关方对存款保险存在不同的见解和认识，导致了一些边界不清、定位不明、内容不详、权责不对等问题。因此，要解决这些问题，最基础、最重要的是完善立法，即《条例》再次修订或通过人大制定详细具体的《存款保险法》。

（一）明确存款保险机构的法律地位、监管重心与边界

目前，存款保险机构的法律定位及其与人民银行、银保监会等金融管理部门之间的监管重心与职能分工并未明晰。只有界定清晰，才能避免出现监管推诿、监管竞争、监管空白或重复监管等现象，增强金融监管的有效性。因此，在未来完善立法时，首先要解决的是身份和分工问题，明确存款保险机构的法律地位及其与人民银行、银保监会等金融管理部门之间的角色定位与职能分工。存款保险基金管理公司是由人民银行全资设立的公司制法人，可以说隶属于人民银行，尤其是在地方层面，并未见存款保险基金管理公司设置分公司或配置人员，存款保险职能履行一直依托于人民银行，双方法律关系和职责边界尚未清晰，不利于存款保险基金管理机构独立高效地履行职能。

（二）明确早期纠正职能，探索中国特色早期纠正措施

当前我国存款保险机构拥有的早期纠正职能因《条例》规定得过于笼统，缺乏详细的实施依据。考虑到我国不同于西方国家的国情和制度，为充分发挥社会主义制度优越性，建议从法律层面进一步明确存款保险机构早期纠正权的内容，包括健全早期风险识别体系、明确早期纠正权的启动条件、明确早期纠正权的具体措施等。同时，建议在当前的四项措施基础上，增加限制股利分配或实施股权激励、暂停或取消高风险业务、限制大额资本性支出、限制开设或开办新机构和新业务等措施内容，压实投保机构的主体责任，督促机构及时积极地进行自救，回归主营业务，限制杠杆，降低敞口，避免问题银行及其股东“吃老本”甚至“吃存款”，有效防止损失扩大和风险传染。

（三）赋予相应的监管权，保障早期纠正严肃性

按照《条例》规定，存款保险机构发现银行出现特定情形的，可以建议银保监会依法采取接管、机构重组、撤销等措施，即其仅有一项不具任何强制力的“建议权”。这一“特殊权利”也出现在《中国人民银行法》中，但2020年10月公布的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》中没有再提及“建议权”。因此，建议在未来完善立法时，考虑现实条件和实际状况，将“建议权”转化为相应的“监管权”，确保早期纠正的严肃性。

（四）构建“非纠正即接管”的处置触发机制

目前存款保险风险处置功能仍在不断尝试和改进的过程中，尚未得到充分有效地发挥。为实现金融风险的稳妥有序处置，建议加快建立以存款保险制度为核心的市场化、法治化金融风险处置机制。在确立存款保险处置当局法律地位的基础上，通过明确并做实存款保险的早期纠正，与风险处置形成有效衔接，构建“非纠正即接管”的处置触发机制。建议在未来完善立法的过程中，通过设立触发指标和具体定量标准，确立规则式的处置触发机制，明确“非纠正即接管”的标准。当投保机构资本充足率低于一定水平，或者存在其他引发严重信用风险的情形时，即触发处置程序，并规定具体期限以避免出现拖延而错过最佳处置时机。

（五）进一步优化监管布局

随着金融业的不断发展，监管体系自然出现建立监管协调机制的需要。美国为了解决金融监管体系碎片化问题，创建了其历史上首个跨部门的系统性风险监测和政策协调机构——金融稳定监督委员会（FSOC），该机构与我国的国务院金融稳定发展委员会有些相似。《条例》规定了存款保险机构参加金融监督管理协调机制，并与金融管理部门建立信息共享机制。建议在进一步地完善立法中，借鉴FSOC模式有效之处，搭建多层级管理结构，在现行框架下，建立独立于各监管机构的金融研究办公室和政策协调性议事规则，强化数据的跨部门交流共享，以协助“金稳委”及各金融管理部门改善金融市场的数据收集和分析，为各部门提供进一步的技术及决策支持。