法制视野下中国应急物流运行路径设计

杨慧丽

(华北科技学院 文法学院，北京 东燕郊 065201)

0 引言

物流是经济生活的动脉，承载着整个经济生活的血液循环，我国在抗击新冠肺炎疫情的战斗中取得了举世瞩目的成就，同时疫情中也暴露了应急系统重要一环应急物流的短板。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调“健全统一的应急物资保障体系”[1]，应急物资保障是应对突发事件的重要支撑，在应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等紧急状态下，重点物资的生产、采购、调配和供应十分关键，供应链短时间内亟需调整以满足应急物流的要求，保持生产生活平稳有序进行。新冠疫情促使我国应急管理体系的进一步完善，在这一背景下，对应急物流建设与运行的路径研究具有很强的实践意义和理论价值，法制视野的选取有助于从顶层设计上对应急物流制度体系予以重塑和革新。

1 我国应急物流运行路径及其问题

应急物流是为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动[2]。应急物流的特征主要体现在突发性和不可预知性、弱经济性、时间约束性、不确定性和非常规性等特点[3]，与既强调物流效率，又强调物流效益的商业物流不同，应急物流一般通过物流效率的实现来完成其物流效益的达成[4]。我国应急物流运行路径主要包括三大方面：物流信息运行平台、物流组织与联动机制以及应急供应链系统，其中分别有待解决的问题，具体分析如下：

1.1 物流信息平台缺乏引致应急物资仓配混乱

物流信息平台的不完善主要集中在两方面：其一，平台应用准备不足，物流信息平台无法第一时间在应急管理部门、公安部门、通讯运营商以及微信等即时通信服务方之间实现信息共享；其二，平台应用技术不足，大数据场景化产品尚不能满足或有效服务于应急物流决策，应急物资需求关联、应急物资储备数量及存储位置筛选、预警信息扩散效率以及应急状态下规模人群行为规律等精准数据分析仍有待完善。由此导致：一则应急管理部门难以制定精准物流决策，物资供应失衡，调度及配送低效；二则应急物流作业计划性严重不足，物资不足和浪费并存，仓储区域调度不利；三则物资分配不合理与信息无法迅速共享，共同促使负面公众舆论产生。

1.2 物流组织与联动机制不足引致应急响应效率低下

应急物流组织与联动机制的不足主要集中表现在两方面：其一，政府主管机构内部组织协调工作不足，应急管理部及地方应急管理局组建，从组织形式上具备了应急物流统一指挥调度的可能，但就目前来看，距离真正实现应急系统的集中管理尚需时日，从各部门抽调的应急部门工作人员以及仍被各部门分散管理的应急物资，共同制约了应急物流的系统性统筹；其二，政府部门对社会物流服务方的组织、联动不足，应急管理部门与市场化物流服务企业的联动机制几乎是空白，此次新冠疫情初期明显暴露了这一点，疫情初期社会物流服务参与主要以企业自发为主，政府并无可操作的吸纳联动社会物流服务能力的机制。由此导致：应急物流多方响应效率很低，应急物流体系缺乏统一指挥、应急力量分散，协同工作的效能未能发挥。

1.3 应急供应链系统不足引致应急物资管理水平较低

非应急状态下物流的供应链模式不能完全满足应急救灾的需要，因为应急状态下，物流供应链的运作环境发生明显变化：其一，供应链中的组成要素是在紧急状态下的临时结合，因此要素间的协同配合要求更高；其二，供应链的经济利益诉求减弱，转而追求社会公益，同时对物流即时、安全、效率的要求更高；其三，供应链之上出现了一个强势统筹系统，即政府，供应链的运行将在应急主管部门的主导下完成[5]。基于以上环境改变，常规供应链难以实现对应急救灾物资的高效管理，供应链启动难且链条中断风险高。因此，建立标准化的应急供应链管理流程以指导应急物资管理，十分必要。

2 应急物流运行路径中的法制现状

2.1 应急物流运行路径的法制体系及内容

应急物流运行路径的相关法制体现在物流法规范、应急管理法规范中，具体分别如下：

一方面，从近十年中央物流政策中可见，应急物流已经成为一项国家战略决策，但物流法的发展明显滞后，不仅未对“应急状态”下的物流进行特殊规制，物流法律制度亦散见在多项法律规范之中，主要以《公路法》、《铁路法》以及《海商法》、《民用航空法》、《邮政法》、《民法典》(合同法编)等法律为主，法规规章如《道路交通管理条例》、《汽车货物运输规则》、《铁路运输安全保护条例》以及《商品代理配送行业管理若干规定》等，司法解释如《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》等， 另具有准法律性质的《国家标准物流术语》，一定程度上解决了因物流术语解释不清引发的法律纠纷。从以上法律规范可知，立法对物流的认知主要以“运输”为主，规制方式以运输方式差异而进行分别立法，运输在法律上的表达形式是“运输合同”，故合同相关法律法规亦对物流过程进行约束和调整；唯有《邮政法》是以完整的物流行为(仓储、运输、配送等)为规制对象的立法，但亦仅限于传统的“邮政”渠道。

表1 中国应急物流政策

另一方面，我国形成了以《宪法》为应急管理根本法、《突发事件应对法》为应急管理基本法，《消防法》、《防震减灾法》、《动物防疫法》等法律、法规为应急管理单行法，以及《国家自然灾害救助应急预案》等应急预案(准法律性质)在内的应急管理法律规范系统。应急管理部主张进一步整合优化协同应急力量，提高防灾减灾救灾能力，加快构建“应急管理法+安全生产法、自然灾害防治法、消防法和应急救援组织法”的应急法律体系。应急物流的规定散见于上述规定，尤其体现在应急预案关于应急物资运输和储存等的规定中，具体而言：《突发事件应对法》明确规定“自然灾害、事故灾难或公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取十项应急处置措施”，为政府组织包括应急物流在内的应急工作提供了依据。《国家突发公共事件总体应急预案》关于应急物流方面的法律规范主要体现在：“应急物资保障”中规定“建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系”等，以及“交通运输保障”中规定“要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通”等。总之，现行应急法是“管理”法律法规之集合，于应急物流而言，亦不例外，主要是对政府管理应急物流运行的授权性规定。

此外，应急物流过程中，亦可能设计其他法律规范的适用，如《中央级救灾储备物资管理办法》、《公益事业捐赠法》等。

2.2 应急物流现行路径中的法制问题

其一，应急物流法制体系性不足，尚无法提供清晰的制度框架。目前的应急物流法律制度只能勉强称之为应急物流管理法律制度，不仅在应急物流中主要通过法律规制政府的管理职责和权限，在一般性物流法律中，亦是以各种交通方式的运输管理规范为物流依据，而应急物流作为一个法律行为的集合体，参与方还涉及社会团体(物流行业组织和协会等)、企业(仓储企业、物流配送企业等)及个人(物资需求方)等，主体之间不仅行政管理法律关系，还主要涉及物流合同法律关系，物流标准化法律关系以及因仓储、分拨等物流环节引发的征用法律关系，除物流合同法律关系可经已有合同法律法规调整外，后两者均须专门的应急物流标准化法制和应急物流补偿法制予以规制，但当下仅零星散见于法律规范中。

其二，应急物流的法律规制欠缺精准性,较难实际操作与应用。一方面，应急物流本身存在类型化的特点，不同类型的应急物流需要差异化的法律规制方式，提供应急物流服务的主体既可能是国家综合性消防救援队伍、也可能是公益组织(如蓝天救援队等)，亦可能是市场化物流企业，根据应急物流服务的主体性质不同，划分为有偿服务与无偿服务。进一步研究应急物流各环节各阶段的需求，区分哪些属于公共利益需求，应该由国家财政支出承担；哪些可以通过市场化手段补充处理，亦有哪些适于引入和引导公益组织，从而在法律层面分别有针对性地进行规定，明确责权利，真正防止应急物流服务的缺位、错位。另一方面，物流所对应的应急状态不同，不同应急状态下的物流法律规制也应有所差异。《突发事件应对法》规定突发事件分为“特别重大、重大、较大和一般四个等级”，但具体分级标准授权国务院和国务院确定的部门制定，实践中通常以应急预案形式完成，《突发事件应对法》以预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的流程概括性地对突发事件应对进行了法律规制，反映出服务精准防控的法规范价值不足。

其三，应急物流调整内容有局限性,无法涵盖现实中亟待调整的应急物流行为及其法律关系。其一，缺乏对第三方参与应急物流的调整，导致具备丰富物流经验并掌握物流专业技术、拥有专业设备设施的潜在救援力量参与应急物流的积极性不足；其二，缺乏军队参与应急物流的调整，在世界范围内军队参与救援行动都是应急物流中的关键环节，我国也不例外，军队参与救援的合法性、如何征用军队物资，以及军队在应急救援中的责权利在现有法制中无法找到明确依据，以致军队救援工作重叠、职责不清，降低了救援效率[6]；其三，缺乏对灾后回收物流的调整，这是应急物流中的特殊环节。灾后剩余可再次利用的物资，如帐篷、应急灯及救援设备等如何有序回收至各级政府的储备仓库以便重复利用，是资源合理配置的问题，物资数量多且分散各地，回收工作不利，直接导致资源浪费，故法律层面的引导十分必要。

其四，物流法的内容缺失，难以为应急物流构建一般法基础。应急物流的法律规制以物流法为一般法，当下的物流法律法规或存在环节缺陷，即运输规范无法涵盖物流的其他环节，如仓储、配送等，亦或无法涵盖多元化的物流渠道，如邮政法律规范无法调整现有物流市场中的其他物流渠道，除此以外，电子商务这种被广泛适用的新模式因法律规制滞后而发展受阻。另外物流法律规范由不同部门制定，涉及交通、航空、铁路、财政、贸易等多个部门，不同部门根据自身利益及行业发展制定法律规范，规范之间亦发生冲突、法律规范整体的系统性差，且难以避免规范制定者的行业利益保护倾向，其体现在不同物流环节的衔接弱，对执法者的指导性不足。

3 应急物流运行路径的法制制约

按照通常认知，应急物流法制体系包括：应急物流管理法制、应急物流标准化法制以及应急物流补偿法制(前文已述)。法制对应急物流运行制约体现在：

3.1 管理法制缺陷对应急物流组织的制约

应急管理法制是对应急管理机构、管理机构的部门权责划分和运行方式进行规定的体系，《突发事件应对法》中规定，国务院及各级人民政府是应急管理的责任主体，应急情形下可据实际情况成立临时指挥机构，同时对不同应急情形下管理机构可实施的举措进行了列举。一方面，临时指挥机构的“临时性”就一定程度上决定了物流组织、调度能力受限，应急物资的采购、储存、调配、运输等由不同职能部门掌控，如医疗器械、粮食、帐篷、车辆等救灾物资分别由医药卫生、粮食、民政和交通部门负责，临时抽调形成的指挥机构和前述责任部门无协作基础，协调沟通以及信息、资源整合对接需要磨合，影响应急响应效率，救灾保障成本升高。另一方面，由于应急管理法制未能体系化，效力位阶属于法律层次的规范尽管规定了管理机构在应急状态下的举措，但基层政府没有可参照的实施办法，故应急举措很难落实，而尤其强调纵向划分权力的应急物流组织机制，在权力系统的底层是严重缺失的，县乡镇一级的应急组织工作仅凭政府部门的临时发挥，缺乏科学评估，这一点在此次疫情中暴露无遗，比如疫情初期的各地的路网、人员管控政策，未能实现统筹，严重影响应急物流效率。

3.2 标准化法制缺陷对应急物流供应链的制约

《标准化法》是物流供应链标准化的最高法律遵循,目前尚无具体针对物流行业标准化管理的规范，在《中央级救灾储备物资管理办法》中规定“中央级救灾储备物资实行统一规格、统一标志”，仅是对应急储备物资标志进行了标准化要求，亦不涉及救灾物资的标准化。应急物流供应链比常规供应链对运输效率、物资安全及配送精准度的要求更高，而短时间内的大量物资需求以及供应链各要素的临时组合均使前述要求更难实现。此时应急物流供应链管理标准化规范的作用更加凸显，应急物资的储存及配送标准、基础设施使用标准、救援人员执行工作标准等的建立是提升物流效率、安全和精准度的主要路径，对应急物流运行评估的标准化规则，是纠正物流运行不当之处的遵循。总之，在缺乏标准化法制约束和强制要求下，应急物流供应链运作效果堪忧。

3.3 补偿法制缺陷对应急物流信息平台建设和联动机制的制约

应急物流补偿法制的主要依据是《突发事件应对法》，该法规定“应急征用的财产如毁损、灭失，应予补偿”，此外散见于其他法制中关于灾后补偿的规定，并无实质性内容补充。一方面，应急物流信息平台建设不可或缺的信息包括补偿资金的来源、结算和支付等补偿事项的公开化，补偿法制中除国家财政补偿外，尚未涉及市场化补偿方式，即便是财政补偿，也未能明确哪些财政资金项目可用于补偿使用，哪个机构负责跟进处理补偿事宜，应急物流补偿信息的不透明度有损政府公信力。另一方面，应急物流补偿尚无关于补偿主体、标准及补偿执行程序的详尽法制规定，直接导致对潜在的社会化物流服务企业激励作用不足，错失了通过法制有序引导市场化企业参与应急物流的机会，将民间主体的应急救援完全置于国家强制或道德自觉之下，局限了应急物流联动社会力量的空间。

综上，对应急物流现有运行模式的表象问题、直接原因以及深层制度诱因可归纳如下(图1)，以为进一步对中国应急物流运行的体系与环节设计奠定基础。可知，普遍存在的应急响应效率低下问题与现行应急物流运行系统不足存在因果联系，而其根本是应急法制在制度的顶层设计上仍有较大的优化空间。

图1 中国应急物流运行模式中的问题

4 与应急物流运行路径相适应的法制优化

第一，从宏观层面出发，构建应急物流法律制度。现有法制还没有形成针对应急物流统一的、层次分明的规制系统，反观发达国家的应急物流法律制度，法规范系统的构建是十分完善的，相比之下，导致了我们的应急物流成本高，宝贵资源被浪费，对制度体系的完善将会促进应急物流乃至风险社会中国家的发展。宏观层面的应急物流法制，亟需对应急物流的地位功能、发展方向、运行过程所面临的内外部环境进行清晰地勾勒，最佳的立法方式是统一立法，提升应急法律的效力层级，避免地方政府、各部门各自为政，难以协调和统筹，彻底改变于法无据情况下，以各级地方政府甚至某个领导人的个人判断进行决策的现实状态，促进依法科学决策。与此同时，调整、理顺应急物流系统内部及其与应急管理其他部门、地方政府及其工作部门的职责权限关系，为应急物流管理设定基本依据。具体从应急物流产业法制、应急物流组织法制、 应急物流建设投入法制、应急物流人力资源法制以及应急物流科技法制等角度构建宏观制度。

第二，从管理层面和操作层面出发，对应急物流法制进行完善。管理层面的应急物流法制指应急物流建设、运作及各环节管理的具体遵循，应主要涵盖应急物流调度法制、应急物流资源(人财物)配制法制、应急物流企业动员法制、应急物流动态与静态结合评价标准以及各级应急物流预案等。在前述各类管理法制中都应确立具体的应急管理机构及部门权限、职责及其运行方式，操作层面的应急物流法制即，与应急物流具体工作相关的规则体系，主要对应急物流的实际操作行为进行规则，以标准化法制为主，包括但不限于应急物流通用基础标准、应急物流信息标准、应急物流管理标准、应急物流作业标准、应急物流物资标准以及应急物流系统建设标准等，细化上述应急物流相关标准，可有效提高应急物流管理和操作的效率，减少成本。

第三，加强应急物流中第三方参与行为的法律规制。在前述物流建设和运行设计中，军队、民间资本、市场化专业团队的参与无论是在体系亦或环节建设中均十分重要，而我国现有的突发公共事件应急物流法律体系主要局限于政府职能，尽快补充对第三方在应急物流中角色功能的法律规制，以适应应急物流运行的发展。首当其冲的是针对军队这一重要的救援力量，单独设定具体的应急救援法律法规，明确其权利、义务和责任，并对军队与地方政府在人力、物力及财力上的互相配合协作提供明确指引并对配合不力的过错方承担何种法律责任或接受何种惩罚予以规定。其次，针对慈善团体、市场化企业，法制中应明确对其救援力量由哪一机构承担统一调配的义务，确保相应的救援物资、资金和救援志愿者能及时参与救援，不因交通运输、调度等原因而无法发挥作用。复次，规范电商法规，应急物资网上采购、第三方物流参与应急救援均须利用电商系统，规范应急物流过程中电子平台参与其中，与各方之间对等的权利和义务，建立政府与电商平台的契约制度，支持电商平台发展，让电商服务有法可循；另外，应急物流法制中应确认行业组织、协会等中介机构在紧急状态下整合资源，与政府、行业企业的双向对接功能，并对其作用发挥提供指导。

第四，加强应急物流法制规范设计中的“情景化”嵌套。为了对应急物流进行精细化管控，相应规范内容应与具体的应急物流情景匹配，以便在特定背景下更好地理解与规范物流运行，实现目标达成与合法性的动态持续平衡。情景设定需要结合以下要素：一则，考虑到重大突发事件在风险上的不确定性和区域特殊性，对突发事件的类型(如自然灾害、社会事件或复合型灾害等)、发生的区域(如经济发达地区、政治中心首都或人烟稀少的偏远地区，对应急物流的资源匹配要求明显不同)及严重的程度进行综合评估后设定确定的紧急状态情景；二则，考虑应急物流运行是否有偿，实施操作的主体身份，如政府、军方及市场化第三方等，由此确定应急物流行为及其法律关系之中的权利、义务和责任。三则，在应急物流情景化以后，还要注意不同情景之间的衔接、切换，并根据具体情景设计与之相匹配的分类规范性指引。

第五，针对应急物流的不同环节采取差异化的立法模式。在应急物资储备、应急物资采购、应急物资运输、应急物资分拨、(灾后)应急物资返回等一系列应急物流环节中，应急物资储备与(灾后)应急物资返回发生的时期是非应急状态下，这一时期的特点是工作量及资源投入多，但工作成果被量化考评或被检视少，以致相关主体行动积极性相对不足，如果法制不进行明确、具体的规定，法规范将很难落实，因此对处于这一时期的应急物流环节，采取义务性规范为主的立法模式，对人、财、物及相关制度详细规定，甚至有针对性制定具体规范，从法律层面促使相关责任主体积极作为。而对于应急物资采购、应急物资运输、应急物资分拨等处于应急状态下的物流环节，则应采取相反的立法模式，这一时期的具体情况复杂、不确定因素多，法制应给予相关责任人、参与者更多的空间，对于应急管理中的人、财、物及相关制度适当放宽，不宜规定过细，法规范形式以授权性规范为主，同时为了激励责任机构和主体勤勉履职，亦应建立紧急状态下对形式违法但实质合法行为的效力追认与尽职免责机制，保留紧急状态下物流各环节的“弹性空间”(弹性空间范围亦应严格进行法律规定)。

第六，形成(灾后)应急物资返回的法律规制，弥补法律空白。通过法律明确规定灾后剩余可再次利用的物资返回何处，负责统筹返回的责任主体如何设置以及使用用途，才会避免应急物资浪费的情况发生，同时使得回收应急物资的物流运行过程透明化、合法化以及专业化。但考虑到剩余应急物资返回需要更高层次的物流系统以及充足的资金才可以实现，受制于诸多原因，这一物流环节尚处于规划阶段，未能实施，但回收物流已经在物流业发达国家被实践，从法律的引导作用出发，我们在预设未来发展趋势的前提下，可先于实践应用进行主动立法。

第七，为市场化应急物流补偿机制提供法律依据。引入慈善机构、基金、保险公司等补偿主体，以减轻政府在应急物流补偿中的负担，需要法制的制度指引，方可实现。在应急物流补偿法律体系中借鉴美国的“市场分担”以及日本的“政府保险合作”等模式，形成与我国国情相适应的多样化补偿举措，充分发挥市场机制调配社会资源的潜能。

5 结论

(1) 形成针对应急物流统一、层次分明的规制系统，针对应急物流的不同环节采取差异化立法模式，区分应急环节与非应急环节(如灾后应急物资储备与应急物资返回等)，合理匹配资源投入。

(2) 在应急物流调度、应急物流资源配置以及应急物流企业动员的法制中明确应急物流建设、运作及各环节管理的具体遵循，以及应急物流动态与静态结合评价标准、各级预案等，破解标准化法制缺陷对应急物流供应链的制约。

(3) 强化急物流进行精细化管控、第三方参与行为规制等，通过“情景化”嵌套完成相应规范与具体应急物流情景匹配，以便在特定背景下更好地规范物流运行，打破应急物流调整内容的局限，助力形成应急物流法律关系体系。

(4) 形成应急物资返回法律规制，同时引入慈善机构、基金、保险公司等补偿主体，以减轻政府在应急物流补偿中的负担，从法制指引层面破解补偿法制缺陷对应急物流信息平台建设和联动机制的制约。