政府数字化转型：逻辑进路与关键问题

陈笑语 王晓灵

党的十八大以来，党和政府高度重视我国政府数字化建设，将打造智慧社会、实现数字治理、建设数字中国明确为政府改革的主要内容。2022年，数字化政府被再次写入政府工作报告，并特别指出，要将“加强数字政府建设，推动政务数据共享”作为政府工作任务。在党和政府的政策支持下，我国政府数字化转型强调构建数字思维，以惠民服务需求为导向，探索数据价值，有效发挥数字生产力。在新的变革背景下，政府数字化转型将面临新的风险与挑战，厘清政府数字化转型的逻辑进路与关键问题，有助于规避变革的潜在风险，提升政府数字化治理水平，从而迈入政府治理能力现代化的新阶段。

一、问题的提出

随着以云计算、大数据、区块链、人工智能等技术为核心的数字化时代的到来，信息网络正全方位深入到社会生活的各个方面，在全社会范围内引发了一系列变革，也对政府治理理念和治理模式提出了挑战。在席卷全球的数字化浪潮之下，各国政府纷纷力推数字化改革，创新应用数字化、智能化技术，推进政府治理向数字化转型，推进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

2017年，党的十九大明确提出，要加快推进数字中国和智慧社会建设。2018年，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出要充分利用信息化技术手段，推动政府数字化转型和数字政府建设，促进互联网与政务服务深度融合，提高政府机构的履职能力。①2019年，党的十九届四中全会强调，要以数字化转型提升政府治理体系和治理能力现代化，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”②2020 年，党的十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”的发展目标。在党和国家一系列战略决策部署下，各级政府纷纷开始进行数字化转型的实践探索，数字化政府建设水平得到整体提升。

随着政府数字化转型的深化，政府数字能力向3.0阶段迈进，我们有必要对政府数字化转型进行阶段性回顾，清醒地认识政府数字化转型所面临的风险和挑战，对变革路径作出适应性调整。因此，本研究将在回顾我国政府数字化转型相关研究的基础上，探究政府数字化转型的逻辑进路，提炼出基本逻辑框架，发现和总结政府数字化转型所面临的关键问题，为建设数字政府、将数字技术广泛应用于政府管理服务、不断提高决策科学性和服务效率，助力提升国家治理体系和治理能力现代化水平作出理论贡献。

二、政府数字化转型的相关研究

数字政府是技术革命时代政府治理改革发展的结果。国家“十四五”规划提出了提升国家治理效能和“加强数字政府建设”的目标要求。通过数字政府建设，为政府治理能力现代化赋能、增能，提升其政策能力、提供公共服务和更好履行政府职责的能力，提高政府部门生产力，进而为政府治理体系现代化注入变革力量。目前，关于政府数字化转型的研究主要体现在以下两个方面。

(一)政府数字化转型模式研究

国内学者对于政府数字化转型的案例研究，主要聚焦在江苏、浙江、上海等地，这些地方的政府具有一定的电子政务基础和数字化政府建设所需的物质资源，为政府数字化建设奠定了基础，并形成了独特的建设模式。总体而言，我国各级地方通过长期的建设与发展，形成了五个值得探讨的模式：打造整体协同型政府的浙江模式、打造精细服务型政府的上海模式、打造高效运行型政府的广东模式、打造灵敏感知型政府的杭州模式、打造普惠效能型政府的上海徐汇和深圳南山模式。③随着政府数字化转型的深入推进，数字政府建设进入关键环节，即使是已经成熟的发展模式，在认知与战略、数据与服务、能力与保障等方面还面临着新挑战，必须构建可持续发展的生态体系，对数字政府治理模式进行再创新。

(二)政府数字化转型面临的问题与挑战

首先，政府的数字化水平差异凸显，上下级政府在硬件设施设置和信息利用效率上存在差距，数字化整体发展水平不平衡不充分。④其次，部分地方和部门顺应数字化转型的理念和认识跟不上，对新技术、新模式有一定抵触、畏惧创新、害怕变革，对政府治理数字化转型发展的规律和趋势认识不足。

三、政府数字化转型的逻辑进路

(一)逻辑起点：公民即用户

政府数字化转型下，公民即用户，是对过去新公共管理以顾客为中心理念的一种反思，意味着政府建立了更加包容的、多向度的、交互性的价值网络，而不是传统封闭性的、单向度的、二维性的政务服务关系。⑤数字型政府能够在“公民端”做足功课，从公民的实际需求出发进行政务服务设计，提高服务效率与水平，创造价值共享，蕴含着政府 “全心全意为人民服务”的执政理念和“以人民为中心”的发展理念⑥，是政府数字化转型的价值方针。提升公民的使用体验和便利性感知成为了政府数字化转型的重要目标。有利于加强政府与公众之间的联系，真正实现政府以民为本、以人为中心的社会公共服务价值。数字技术在教育文化、医药卫生、社会保障、精准扶贫以及环境治理等领域的广泛应用，有助于推进政府公共服务更加均衡化、普惠化和便捷化，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

(二)逻辑核心：数据治理

政府政务服务的供给本质上就是对社会中庞杂的、多种类的数据流的精准操控与管理，挖掘数据资源，最终提升“用数据说话、用数据治理、用数据创新”的数据素养，实现数据价值的转换。数据治理包括数据质量、数据安全两个主要方面。第一，数据质量治理就是要在数据的采集、分类、存储等环节严格把关，筛选数据来源与成分，并建立数据标准质量管理体系。第二，数据安全治理是基于政府数据库的特殊性与重要性特点，综合运用区块链等加密技术保护政府数据安全的有效治理手段，防止数据泄露酿成重大社会风险事故。数据治理作为政府数字化转型的逻辑核心，贯通政府政务服务供给的上下环节，是数字政府建设的重要价值体现。

(三)逻辑支撑：技术驱动

1.区块链

区块链技术是通过集成共识机制、存储数据、加密算法、P2P 网络协议、侧链技术及智能合约等技术，实现数据的不可篡改、可溯源、安全可信、分布式存储以及保护隐私等需求，从而满足数据信任传递和价值交换的需求。基于区块链的治理架构，能够实现数据可信，推动互联网由“信息网络”向“信任网络”和“价值网络”变迁，有效赋能国家治理体系和治理能力现代化建设。基于区块链的治理架构，可以为数字政府治理提供包括分布式的数据确权认定、完整性保护、隐私保护和共享共治等基础数据信任体系架构，以及司法存证、身份识别认证、合同管理、业务协同办理、合规管理乃至经济、社会数据调查统计等一系列信任服务。

2.人工智能

人工智能是云计算、大数据、机器学习等技术的综合应用。人工智能技术可以在服务事项识别、事项派发、事项办理、结果反馈和服务供给管控等五个方面为政府数字化转型提供支撑。⑦通过明晰政府业务所涉及的事项范围，选定相匹配的人工智能应用，如利用语音图像识别，进行智能身份验证；实行基于事项关联度的智能推荐，在流程监测和任务辅助方面实现办公智能化；挖掘平台运行产生的客观数据，进行业务流程调整等。

3.云计算

目前，云计算、大数据等技术经由移动互联网的孕育和实践，已经逐渐发展成熟，基于云计算技术发展出的政务云、采购云、医疗卫生云等云平台，已成为政府数字化转型的关键力量。云计算技术应用于政府部门，能够充分发挥云计算的技术优势，在打破信息孤岛、促进业务整合、降低管理成本等方面取得了良好成效，为政府数字化转型提供了技术治理基础。

(四)逻辑终点：政府治理能力现代化

政府数字化转型的目的是实现政府治理能力现代化的目标，公民即用户的逻辑起点、数据治理的逻辑核心、技术驱动的逻辑支撑，最终都是为了到达“提升政府治理能力现代化”的逻辑终点。政府治理能力按照数字型政府前台、中台、后台的模块划分，可以分为三种形式：针对公民的服务能力、针对管理者的开发能力、针对业务模块的数据能力。针对公民的服务能力，是强调以优化公民服务体验为目的，“让数据多跑腿，让群众少跑腿”，通过构建移动端入口和多种互动载体连接政府与公民，推动政府业务办理的标准化升级，优化政府服务流程，提升政府综合服务能力。针对管理者的开发能力建设，以标准化模块、可拆分组件和敏捷搭建模型为基础，为管理者充分应对多样化现实需求，提供技术支撑和解决方案。针对业务模块的数据能力，主要通过数据开放与数据共享，提升数据透明度，以促进业务重组与流程优化，提升政府整体业务办理水平(见图1)。

四、新阶段政府数字化转型的关键问题

(一)社会主体参与问题

充分利用人工智能、云计算等技术手段，扩展公民意见表达渠道、提高数字政务平台利用率，使公民真正理解数字政府建设的意义并积极参与。

(二)数据资源管理问题

政府数据资源作为国家公共数据资源的重要组成部分，数据治理作为政府数字化转型的逻辑核心，在我国需要有效的制度予以保障。迅速建立一套完备的政府数据资源管理体系至关重要。包含政务与政务处理、数据与数据资源和数据治理、公共服务与数据资产、环境与制度保障等诸多方面在内的政府数字资源管理体系⑧，能够通过系统化、体系化的政府数据管理活动，解决政府在数据资源开发、数据价值挖掘、数字资料共享、数据安全保障等多方面的发展难题。明确政府对个人信息保护的基本规则，规范公权力机关对公民个人信息的收集、处理、使用等行为，保障公民信息权利。结合我国电子政务发展中出现的情况，采取信息保护立法模式，以一套完备的规则体系来规范政府数据使用行为，增强政府数据资源管理的透明度与公信力，确保公民能够安全上交个人数据，并积极参与到数字政府的建设中。

(三)技术治理限度问题

在现阶段，数字科学技术是政府数字化转型的重要支撑，也是政府数字化转型的重要推动力之一。但是，在政府数字化转型过程中，技术作为实现目的的手段，需要相应的制度环境和社会条件与之适配。管理、制度、价值等途径的多向互构与跨学科的交叉合作，或可为平衡技术治理的价值理性和工具理性提供可能方案。我们需要通过管理途径优化治理参数，加强顶层设计与地方实践的良性互动；通过法律途径厘清运用技术的边界和程度，建立产权清晰的制度框架，完善数字身份认证，细化数据采集和使用原则，加强数据开放共享的制度供给。在此基础上，结合技术不断迭代创新，抵御当下技术治理的风险，方能使数字技术在社会治理中得到有效运用，实现数字技术与社会治理的深度融合，走向数字时代的善治。

五、结语

党的十九大报告提出了新时代建设网络强国、数字中国、智慧社会的发展战略，要求各级政府快速适应数字化社会环境，更好地运用互联网、大数据、人工智能等技术手段建设数字政府，推动政府职能转变，增强政府执政能力，为新时代借助数字技术赋能政府治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。随着科学技术的进一步发展与政府机构改革的深化，政府数字化转型已进入新阶段。本研究构建了政府数字化转型的逻辑进路，提出了当前逻辑框架下转型亟待解决的关键问题。在此分析框架中，社会主体参与、政府数据管理体系、技术治理限度成为政府数字化转型进程中亟待解决的关键问题。以服务政府治理现代化改革为指引，以政府数字化转型为抓手，推动加快政府治理现代化进程，将对未来中国政府治理现代化趋向产生至关重要的影响。

注 释：

①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.

②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》[N]，《人民日报》，2020年11月4日，第1版。

③姚敏：《江苏政府数字化转型思路探讨》[J]，《中国信息化》2020年第5期，第94页。

④朱锐勋：《政府数字化转型与电子政务深化发展面临的挑战与对策》[J]，《行政管理改革》2022年第2期，第63页。

⑤钟伟军：《公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思》[J]，《中国行政管理》2019年第10期，第52页。

⑥杨冬梅，单希政，陈红：《数字政府建设的三重向度》[J]，《行政论坛》2021年第6期，第88页。

⑧李广乾，张学艺，赵建航：《政府数据资源管理体系的建设要求与优化建议》[J]，《改革》2022年第1期，第120页。