国土空间规划背景下城市开发边界划定实践

靳大超 张兆丰

（1.甘肃省城乡规划设计研究院有限公司，甘肃兰州 730000；2.辽宁出版集团有限公司，辽宁沈阳 110003）

2018年自然资源部的成立及2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》颁布，标志着国土空间规划体系建立。2019年印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确利用生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条线作为产业结构调整，成为城镇化推进中不可逾越的红线[1]。因此，科学地划定城镇开发边界对城镇发展以及城镇格局优化具有重大意义。城镇发展具有动态性，城镇开发边界的划定具有复杂性和不确定性[2]。2019年自然资源部出台《城镇开发边界划定指南（试行）》（以下简称“指南”），明确开发边界的内容内涵，明晰开发边界的划定方法，理清空间治理措施，使城镇开发边界从单一线条管理到空间属性管理转变，从控制城市蔓延到挖掘存量、促进转型的转变。城镇开发边界不仅是一条功能线条，也是承担城市发展重担、重要政策落地的复合线。

1 城市开发边界的内涵

城镇开发边界是一定时期内为了满足城镇发展需要，改善城市功能，提高城市空间质量而划定的一条刚性边界。国土空间规划中的发展边界划定，应根据资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性，优先划定不能开发建设的范围。在定界过程中，严格控制增量，盘活存量，优化结构，提高效率，提高集约化程度，统筹安排城市生产生活生态功能，突出当地自然文化特色，营造高品质居住环境，使城市自然化。划定过程中，城镇开发边界可以细分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三个分区。

1.1 城市集中建设区

城市集中建设区是一定时期内允许开展城镇开发建设的空间，主要特征为定界定量。集建区的划定以“双评价”为基础，综合考虑生态和农业要求、城市发展以及限制因素，合理预测城市发展规模，通过“总量控制+边界控制”的管控方式，集建区规模应与年度计划相匹配，管控应与城市“五线”控制相适应[3]，引导应立足推动高质量城镇化，补充短板完善功能，改造整治低效土地。

1.2 城市弹性发展区

在集中建设区外围划定对城市发展具有不确定性的空间，特定条件下可以进行城镇集中建设的区域，刚弹有度是城市弹性发展区的特征。划定时，将利用城市公共服务设施的城边村以及已经有城镇化迹象的区域划入弹性发展区。管控方式上，以“空间弹性可变，指标刚性约束”为原则，空间属性上可以与集中建设区进行置换。发展引导上，通过弹性发展区的划定，达到优化存量、保持城镇格局、保障城镇远期空间需求的目的。

1.3 特别用途区

特别用途区指和城市息息相关的生态、农业等地域空间，是城市的本底，包括与城镇格局相关的蓝绿网络、与宜居环境相关的通风廊道、与基础功能关联的高压廊道等空间。在管控方面，原则上禁止城镇开发和城镇集中建设，但重要生态功能、城市市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程及等用地除外。在发展引导上，优先保护山水等生态要素。

2 国土空间规划背景下城镇开发边界的划定要求与思路

开发边界划定应遵循“一张底图、战略判断、划定蓝图、管理维护”的总体思路。

摸清底图底数，分析城镇建设用地和人口的现状及变化趋势、城市定位以及城镇的未来发展计划，对城镇发展规模进行预判；对全域重要城镇化区域（中心城区和镇区）发展方向和趋势进行预判，基于双评价（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）结果，进行建设用地规模分解及落位，再次协调基本农田保护线、生态红线，对冲突图斑进行研判分析，完成开发边界初划工作；在开发边界划定基础上进行城镇集中建设区、弹性发展区等三区的细化工作，制定管控体系与规则。

本次规划通过建立“评价分析（形成底图）、规模预测（战略判断）、指标分解、边界初划、方案协调（划定蓝图）、管理维护”的技术路线，完成从“一张底图”至“一张蓝图”的全域城镇开发边界划定工作。

城镇开发边界划定技术路线如图1所示。

图1 城镇开发边界划定技术路线

3 平凉市庄浪县城镇开发边界的划定实践

3.1 基于双评价的底线规模预测

庄浪县隶属甘肃省平凉市，位于甘肃省中部，六盘山西麓，总面积1 553.14 km2。依据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性》评价要求[4]，除生态极重要区外，城镇建设适宜区面积为309.71 km2，不适宜区面积为817.44 km2。

城镇建设适宜区主要分布在阳川镇、南湖镇、岳堡镇、万泉镇、朱店镇、水洛镇、良邑镇、南坪镇、通化镇等乡镇的河谷地区。

3.2 基于发展趋势的用地规模判断

按照人口增长规律、建设用地增长规律、产业发展需求、水资源限定四方面的、因素，判定未来庄浪县开发边界的规模。

（1）以人定地，按照人口趋势确定建设用地规模。

本研究采用综合增长率法、线性回归分析法、区域平衡法、经济相关法等多种方法，综合考虑政策影响预测庄浪县常住人口数。“七普”数据与“六普”数据存在差异，本次人口预测以“七普”数据作为工作底数，以“六普”变化率作为趋势，预测庄浪县2025年常住人口为33.8万人，城镇化率达35%，城镇人口约11.83万人；2035年常住人口为34.5万人，城镇化率达50%，城镇人口约17.25万人。

庄浪县历年常住人口变化趋势如图2所示。

图2 庄浪县历年常住人口变化趋势

依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137——2011），庄浪县位于Ⅱ类气候区，人均城市建设用地面积上限为115 m2/人；根据《镇规划标准》（GB 50188—2007），庄浪县人均镇区建设用地指标最高为140 m2/人。测算城镇建设用地规模，2035年庄浪县城镇建设用地面积约20.7 km2。

（2）按照建设用地变化趋势确定建设用地规模。

“第二次国土调查及变更数据”（以下简称“二调”）与“第三次国土调查”（以下简称“三调”）的调查方式、用地分类具有一定区别。本次预测利用历年“二调”的变化趋势，以三调作为基础年进行预测。按照趋势预测法，预测全域集建区面积为25.41 km2。

庄浪县各镇用地规模预测如表1所示。

表1 庄浪县各镇用地规模预测 单位：km2

（3）基于产业发展需求确定用地总量。

利用人口规模与地区生产总值间的拟合关系建立回归方程。根据拟合结果，得到人口规模与地区生产总值间的回归方程：

式中：y——预测目标年末常住人口规模；x——预测目标年份地区生产总值。

根据经济相关分析法预测，庄浪县2020—2025年国内生产总值增长率约6.04%，国内生产总值总量约72.8 亿元；2025—2035 年国内生产总值增长率约3.31%，2035年国内生产总值总量约108亿元。2019年产业结构一产、二产、三产比例为46%∶12%∶42%；2035年，产业结构调整目标为28∶26∶46。预测2035年庄浪县二、三产增加值为77.76亿元。考虑庄浪县工业用地的转型提效及落实国家及省市级战略导向，2035年庄浪县用地效益应基本达到现阶段国家初等工业化城市的水平，即2035年地均增加值达到2.5～3.0亿元/ km2，则2035年庄浪县城镇建设用地规模为25.7～30.8 km2。

（4）基于水资源平衡的建设用地总量限定。

通过水资源承载力测算，结合用水总量预测，合理配置农业用水、工业用水、综合生活用水和生态环境用水量，分别计算农业用水、工业用水、综合生活用水和生态环境用水占比，制定水资源平衡方案[5-7]。按照用水总量指标2035年5 000万m³进行水资源配置，2035年农业灌溉面积为3.293万m2，水资源约束下最大可承载的城镇建设规模为38.48 km2。

（5）城镇开发边界规模确定。

以双评价成果为校核，初步预测集中建设区规模控制在25 km2内。城镇开发边界和集建区比不大于1.5，城镇开发边界规模控制为37.5 km2内。

开发边界规模确定如表2所示。

表2 开发边界规模确定 单位：km2

3.3 基于产业发展和中心城区定位的指标分配

庄浪县中心城区规划分区如图3所示。

图3 庄浪县中心城区规划分区

（1）满足中心城区未来发展需求。

老城区主要分布在紫荆山西侧、北水洛河两岸、循环经济工业园区紧邻老城区南部，处于起步阶段。根据自然山水条件、主要交通廊道、设施廊道、基本农田等要素的分布和限制，未来城市空间优化及拓展方向主要为东控、西限、南融、北拓、中优。

在现状建设基础上，城区逐年向北、向东、向南延伸，北城区与良邑镇相向发展，南城区与南坪镇相向融合发展，南部与循环经济工业园区融合发展，逐渐形成多中心、组团式的布局形态。未来发展落实中心城区空间结构，细化中心城区范围内城镇集中建设区，划定居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区7类规划分区。盘整低效用地139.31 hm2，划定中心城区开发边界围合面积共2 661.31 hm2，其中集中建设区1 427.29 hm2。

（2）按照全域发展需求进行开发边界指标分配。

综合生态保护红线、永久基本农田、双评价城镇建设适宜区、重要交通廊道以及地质灾害隐患点等各种限制性要素，划定全域城镇开发边界。庄浪县城镇开发边界总面积约3 579.85 hm2。其中，集建区约2 485.49 hm2，弹性区发展区约424.72 hm2，特别用途区约669.64 hm2。

城镇集中建设区主要分布在阳川镇、南湖镇、岳堡镇、万泉镇、朱店镇、水洛镇、良邑镇、南坪镇、通化镇等乡镇的河谷地区；城镇弹性发展区主要分布在朱店镇、水洛镇、南坪镇乡镇沿河谷方向的城镇集中建设区边界处；特别用途区主要分布在水洛镇河谷分支处。

3.4 开发边界管控维护

城市发展的边界管理包括边界内外管理、实施监督等。在开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管控管理模式，落实蓝线、绿线、紫线等控制线的管理要求。不突破总用地规模的前提下，在弹性发展区中依法调整建设用地，原则上禁止在特殊用途区内进行城镇集中开发建设。边界外不得集中进行开发建设，不得设立各类工业园区开发区。利用卫星影像、遥感等现代信息技术手段及时监督城市弹性发展区域边界管理。

4 结语

城镇开发边界划定和管控方式的确定，使土地管理从粗放走向精细。现阶段国土空间规划处于体系建设期，科学合理地划定开发边界十分重要。研究以城镇开发边界内涵为出发点，深入剖析城镇开发边界的划定思路和划定方法，结合甘肃省平凉市庄浪县城镇开发边界划定的工作经验，通过“评价分析、规模预测、指标分解、边界划定、维护管控”五个步骤，划定城镇开发边界。未来开发边界在管控传导过程中，按照国土空间规划的“五级三类”的要求，在省级层面做好标准，定好规则，约束下位城市高质量发展。而在市县层面，做好上下衔接的工作，细化下达指标、落实管控要求，形成“划定-管控”的联动，推动城镇开发边界成为高质量发展的“约束线”。