可持续发展目标下加拿大首都地区韧性规划与启示

王江波 刘 威 苟爱萍

（1.南京工业大学建筑学院，江苏南京 211816；2.上海应用技术大学生态学院，上海 201418）

“加拿大国家首都地区”常被用来描述渥太华-加蒂诺大都市区，组成部分包括安大略省和魁北克省，总面积4 715 km2，比渥太华-加蒂诺人口普查区（CMA）小，2060年人口预计达到180万[1-3]。

加拿大首都地区可持续发展水平与韧性水平发展优秀。全球经济转变带来的资源短缺和能源价格上涨、气候变化、新的人口动态和不可预见的事件等均可能造成城市各方面发生改变。新技术将改变从沟通方式到振新城市的过程[4-5]。

2012年发布的由渥太华市、加蒂诺市和国家首都委员会协作制订的《加拿大首都地区可持续发展和韧性规划》[1]旨在构建一个可持续发展的、适宜居住的、韧性的城市，以确保加拿大的首都地区长期的经济繁荣、健康的社区、生态完整性和文化活力，为居民提供理想的、有质量的生活。

1 加拿大首都地区现状及面临的挑战

1.1 当前状况

《2011年可持续发展基准报告》描述了社会、经济、文化和环境方面的可持续发展的十六个基准线指标。结果表明，加拿大首都地区表现良好，与类似城市相比，经济、文化、管理方面较优秀。加拿大首都地区居民的社区参与积极性较高，支持经济和文化的发展。但是，在许多的领域仍然需要改进，在应对气候变化、本地农业发展、和住房方面存在有待解决的问题。

加拿大首都地区的基准线指标如表1所示。

表1 加拿大首都地区的基准线指标

1.2 面临的挑战

可以将加拿大首都地区面临的挑战概括为不断增长的、不断变化的人口；变化的全球经济；技术变革；气候变化、资源短缺和能源价格上涨；支付能力不足；不可预见事件的冲击。

2060年首都地区的人口数预计从120万人增长至约180万人。2030年，超过64岁的人口的比例预计从现在的12%增至20%，2060年将达25%。

加拿大首都地区的人口变动如图1所示。

图1 加拿大首都地区的人口变动

加拿大首都地区的经济可能受到其他新兴的经济体的冲击，导致外来移民减少。在第四次工业革命的背景下，技术变革将对区域内的各个方面带来巨大影响，可能带来显著的利益，也可能带来严峻的挑战。气候变暖会对旅游业、通信和能源供应产生负面影响。雨水管理和极端天气的应急响应是城市面临的主要挑战。全球能源需求增长的速度较快，对地区交通选择、建筑和邻里设计、工业过程具有深远影响，必须寻找方法控制与建筑和运输相关的能源成本。

2 加拿大首都地区韧性规划的原则与目标

为了提升加拿大首都地区可持续和韧性发展的能力，由渥太华市、加蒂诺市和国家首都委员会共同制订《加拿大首都地区可持续和韧性规划》。

2.1 六大原则

加拿大首都地区韧性规划的六大原则为本地与全球协同考虑、多样性和创造性、学习与合作、集成的系统、只有一个地球、可持续的思想。

加拿大首都地区韧性规划重视社区的可持续发展和宜居性，重视不同观点的表达，倡导机会平等，重视人类与自然系统间的协调过程，重视经济、社会、文化和环境之间的相互理解和联系，重视地球的承载能力，重视长期影响，进而提升本地韧性，将所有居民引向健康、充满创造性和满足感的生活，促进企业和个人良好表现，依靠自然资本利益而不是消耗自然发展，保证生态系统和子孙后代的生活质量。

2.2 十二目标

（1）能源的有效利用。提供绿色、可再生能源。（2）健康与生活质量的提高。构建健康、安全、可访问和具有包容性的社区。

（3）经济繁荣。重视首都地区经济支持区域自身韧性能力的构建。

（4）文化与身份认同。提高居民对首都地区强大的身份认同。

（5）生物多样性。维护生态系统的健康，保护和支持生物多样性。

（6）连通性和流动性。步行、骑自行车和轨道交通成为居民的首选交通工具，构建良好的社区内外的交通网络。

（7）水和废水。保护珍贵的水资源，重视污水和污染的有效管理。

（8）材料与固体废弃物。废弃物努力减少至零，使其可以在首都地区的管理内，不影响人类和生态健康。

（9）住房。提供满足整个社区需求的绿色健康的住房。

（10）气候变化。大幅减排以适应气候变化的影响。

（11）粮食与农业。建立可持续的食物系统，为居民提供健康和负担得起的食物。

（12）治理与决策。重视地区内居民的各种声音，每个居民均有参与和帮助制订决策的机会。

3 加拿大首都地区韧性战略与行动计划

3.1 十大战略

（1）城市发展战略。

①管理增长与发展。21世纪采取的街区建设原则，摒弃了战后的郊区模式，采取精明增长和新城市主义原则：开发住房、就业和服务业混合的紧凑的社区；引进步行、自行车和轨道交通。

采用精明增长的方式保持区域的紧凑，建立完整的邻里和社区，依靠轨道交通开发办公区域，保护绿地发展，同时重视保护和改造农村，鼓励优秀的设计。策略确保地区可以容纳不断增长的人口以及必要的就业岗位和企业，保持能源和基础设施的成本在控制中并保护农田、自然系统和农村地区。

可持续发展种子：渥太华自2000年平均约三分之一的新的城镇住房是集约化的，提供“规划入门项目”，帮助居民随着集约化和社区变化。加蒂诺《城市发展规划》详述完整的城中村建设，在公共交通领域进行集约化建设。国家首都委员会制定的《绿地总体规划》阐述绿地的作用以及提供的土地用途、性质和游客体验等方面的作用，与联邦政府部门联手，规划和发展首都地区。国家首都委员会正在为加拿大的首都地区准备一个新的规划，为所有的国家首都委员会规划和首都地区内的联邦土地提供指导。

②鼓励可持续的出行。居民在周边地区的交通出行方式将影响居民的收入、健康和生活质量。应鼓励多种方式的交通方式，对交通运输、自行车道、精心设计的人行道和公共空间进行投资，增加交通运输、步行和自行车的使用，降低总的交通出行的公共成本。可以采用的措施有整合土地使用和交通运输系统，增加多种出行方式，提高省际联系，促进新能源汽车的使用。

可持续发展种子：渥太华计划于2018年开放43 km长的轻轨的第一部分，包括13个轻轨站，12.5 km的电气化轨道。其中，3个地铁站的2.5 km的隧道服务于市中心。《渥太华市2008年交通总体规划》确定优先发展快速运输和积极的交通运输规划。《渥太华出行》将规划新的地下轻轨穿过市中心以改善行人和骑自行车的交通环境。加蒂诺使用伴有自行车道的公交车专用车道连接赫尔市中心。加蒂诺市2008年11月行动规划实施的环境政策承诺减少车辆交通，改善公共交通，鼓励主动的运输方式。国家首都委员会开发了一种多用途的道路网，为首都地区的大部分地区提供休闲和通勤的机会。首都自行车共享服务成为永久的运输选择。战略运输计划（STI）支持省、市精明增长和综合交通规划目标。

（2）能源生态战略。

①鼓励高性能建筑和可再生能源。能源问题是较为急迫的问题，加拿大首都地区建筑物占使用能源的75%。注重能源的可持续发展可以加强住宅和非住宅建筑的改造机会，提高新建筑的能源和排放性能，推进小规模可再生能源项目，促进区域能源发展，严格审查发展大型可再生能源项目，使建筑更有效并保持能源支出。通过建模分析，规划到2040年可以节约26亿美元的能源支出，2007—2060年，可以减少运输、垃圾和建筑的40%温室气体排放。

可持续发展种子：渥太华正在创建一个可再生能源园区，在现有的垃圾转化能源示范设施和垃圾填埋气体转化能源操作中增加太阳能的使用。渥太华市在现有建筑上安装两个小型屋顶太阳能装置，计划在该市最大的20个屋顶上安装太阳能光伏发电装置。渥太华能源公司在乔迪埃瀑布运营两座水力发电站。渥太华市要求在建造新的城市建筑时必须申请LEED（绿色建筑认证）。加蒂诺市对通过LEED认证的房屋进行奖励和补贴。国家首都委员会颁布LEED黄金企业建筑政策。

②保护和恢复绿色和自然生态系统。确保加拿大首都地区的自然遗产完整性，需要谨慎的增长管理。应继续保护大的自然区域，继续建立乡村和城市的绿地生态网络，促进栖息地恢复和物种恢复，控制外来入侵物种的扩散，最大限度地减少绿色和自然系统的进一步分裂，逐步修复连接。

可持续发展种子：《2012年水环境发展战略》确保渥太华三大流域健康。《渥太华的政府计划（2009年）》确定城市规模的自然遗产系统，为保护自然遗产系统提供政策依据。《加蒂诺的城市规划》描述加蒂诺的有价值的生态系统的组成部分，奠定保护框架。国家首都委员会拟指定所有在《2007年有价值的生态系统和栖息地研究》中定义的高价值的生态系统作为2012年规划中的“保护地”。国家首都委员会采用环境战略，在2009年建立更绿色的首都，追求五个主要目标，包括减少浪费，加强生物多样性，防止污染，在环境实践中领先，应对气候变化。

③保护水资源和管理基础设施。

加拿大首都地区拥有丰富的水资源，渥太华河为市政供水系统提供优质水源。未来的风险包括与气候变化有关的极端天气事件。研究表明，管理增长相关的基础设施具有重要性。战略包括保护饮用水源，提高城市集水区的韧性，提高能源效率和节约用水，考虑基础设施的生命周期成本。

可持续发展种子：减少渥太华的水消耗量，对水系统进行升级，减少污水量，与相关保护机构合作，为农民提供奖励，改善水质。《渥太华行动规划》将实施17个项目，以改善河流的健康，在普通年份里将联合下水道溢出的数量减少至0。加蒂诺市规划一个水厂、一个工厂、卫生小水道，实施环境政策的加蒂诺行动规划（APIEP），确定许多涵盖水、废水和雨水的行动。国家首都委员会主办渥太华河峰会，与渥太华河流保护者、渥太华和加蒂诺市合作。

（3）社会文化战略。

①培育文化与身份认同。文化的多样性、丰富的艺术和遗产地点、特殊的节日和集市以及场所感是加拿大首都地区的文化资产。规划中，应注重培养文化领导和合作关系，利用公共艺术和建筑环境加强地方意识，加强归属感，设计和建设创新型城市。

可持续发展种子：渥太华已经启动文化价值的测图和基于价值的信息系统，与人口统计、生态旅游和其他信息相关的文化信息数据库。2010年渥太华在规模类别被评为北美顶级城市，由国际节日和事件协会同时批准一个新的艺术、遗产和文化的行动规划（2013—2018年）。加蒂诺制定针对文化和多样性的政策和计划，移民安置计划，开发独特的文化节目。国家首都委员会主办各种文化节日活动，保护历史建筑、考古遗址和文物等。

②支持社会发展。重视地区对居民健康、机会和基本需要的保障，聚焦健康和社会问题的防治，倡议社区最为生活的基础，提高社会的包容、沟通和参与，促进使用空间的灵活性和适应性。

可持续发展种子：渥太华构建社区发展框架，建设卫生与社会服务中心，颁布针对无家可归的人、移民、妇女的市政政策。

（4）经济可持续战略。

①建立可持续的经济。加拿大首都地区通过领导企业和其他组织的绿色发展，吸引在可持续发展领域具有领先优势的新的企业、行业和其他组织，更好地整合社区内的业务，加强对当地企业、组织和社会企业的支持。在措施实行过程中探索不同的方法衡量地区的经济和整体成功。

可持续发展种子：已颁布针对地区的经济发展战略，鼓励绿色公平的经济发展，构建太阳能和废能回收设施。

②管理材料和固体废弃物。目前，加拿大首都地区已转移40%的住宅废弃物，将减少浪费作为首要任务，通过建立回收、堆肥和再利用设施，积极转移住宅废物，增加减少废物中市政部门的作用，分流到工业、商业和公共机构部门。

可持续发展种子：已有城市绿色垃圾箱、公寓废物收集排出管、集中废物处理厂等设施，能够对废物集中回收再利用。渥太华地区每周收集废物，加蒂诺地区每两周收集废物，不参与回收程序需要缴纳罚款。

③支持当地食品和农业。随着世界人口的增长和能源价格上涨，食品价格将会提升。为了更好地保证支付能力、增加韧性以及加强该地区的文化和经济上的成功，应保护农业用地和农民利益，倡导当地的食品经济，在农村和城市地区种植和加工食品，增加食品系统的效率。

可持续发展种子：渥太华、加蒂诺制定广泛的粮食规划通过市政资金支持本地农民，促进渥太华当地生产商、农民、零售商、餐馆的合作。加蒂诺市限制不健康食品的出售。国家首都委员会通过政策鼓励绿带农业更可持续更多样的发展。

3.2 五步走策略

（1）第一步：界定面临的挑战。

规划准备了一系列的力量和基础文件探讨未来可能带来的问题、挑战和广泛的机遇。报告连同一系列专家和思想家的演讲，被用于在公开的“未来论坛”进行讨论。论文探讨了长期变化的力量，包括不断变化的气候、不可预见的和突然的冲击，如极端天气，一个更加老龄化的和更多样化的人口，经济和技术的变化以及资源短缺的问题。

（2）第二步：建立愿景。

咨询小组、公众和工作人员一起制定和完善一份愿景声明、一套描述该地区长期方向的目标和原则，明确前进的方向，以实现既定的目标。编制一份可持续发展基线报告，衡量目前在可持续发展的关键领域的表现。报告强调地区的优势和需要继续改进的领域。通过公共活动如预见发展研讨会（2008年）、愿景工作坊（2008年）和期货论坛（2009年）制定规划的指导原则和区域目标。

（3）第三步：探索可能的方法。

项目团队使用建模探索部分策略（土地利用变化、交通网络的改进、建筑效率的改善、废物管理）的影响，了解随着该地区的人口增长，人口对未来能源使用和温室气体排放量的影响。2010—2011年，对最初的想法进行开发和建模，探索能够实现项目目标的方法。部分想法由企业、学者、社区领袖、员工和其他在2010年的公共可持续发展峰会上的人员提出的。

（4）第四步：选择前进的道路。

使用的建模结果作为部分指南，团队发表一系列讨论论文，描述有前途的一系列策略。一系列的研讨会被用来测试和完善的策略，使其更适用于首都地区。从最初的想法开发一系列策略以及支持行动和催化剂项目的例子，策略代表最好的前进路径。策略研讨会在2011年提供了与合作伙伴、员工和社区的协商机会，在线咨询产生了详细的和实际行动的想法。

（5）第五步：创造行动计划。

所有的工作与建议的实施措施一起，作为一个规划草案，由所有合作伙伴进行审查，将这些元素汇集至三个整体的规划。

4 结语

我国的可持续发展与韧性城市规划处在快速发展阶段[6-7]。系统性地考虑城市经济、文化、生态、交通和居民生活的可持续发展能力，为未来长期稳定的发展做充足的准备。《加拿大首都地区可持续发展与韧性规划》探索在发展良好的区域的情况下，进一步解决当下问题和提高城市品质的方式，对进入存量发展时代的国家具有启示意义。

规划由渥太华市、加蒂诺市和国家首都委员会间协作指定，在制定的过程中依据多样性和创造性原则，使每个社区居民都有机会参与规划的制订过程，保证规划制订过程中的公平公开。规划在执行过程中充分考虑本地“可持续发展的种子”，将现有政策和设施作为依据，同时采取数学建模的方法，保证规划的可实施性，值得借鉴学习。