农村教师突发性矛盾纠纷及其防治

蒋 蓉，聂星星

（1.湖南第一师范学院 教育学院，湖南 长沙 410205；2.长沙市雨花区 王家冲小学，湖南 长沙 410021）

一、研究背景

习近平总书记高度重视风险防范与突发性事件应对，在2014 年中央政法工作会议中指出：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”[1]党的十九届四中全会提出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调等工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制等，以“完善和正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”[2]。

当前，乡村振兴是社会关注的重点。党的十九大明确要“实施乡村振兴战略”，2022 年全国两会政府工作报告强调“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。作为乡村振兴与城乡义务教育一体化的关键领域之一，我国农村教育正面临着亟需变革的重大考验，农村教师则是能否实现这一变革的核心力量。近年来，在国家的重点支持下，农村教师队伍与农村教育都得到了很大提升。但由于社会处于快速转型期，受经济发展不平衡、城乡差距较大、价值观念多元化等因素的影响，农村教师因经济待遇、岗位编制、职业发展等而产生的突发性矛盾纠纷仍有发生。处理不当，就可能影响农村教育事业的发展；处理得当，就可能成为“改善工作、教育干部和群众的一种特殊手段，解决平日所没有解决的问题”[3]的契机。因此，有针对性地分析农村教师突发性矛盾纠纷并提出相应的善治策略是一个具有现实意义的问题。

二、研究设计

为便于有针对性地进行分析，本研究以某县发生的“中餐退费”的教师突发性矛盾纠纷为例，采用问卷调查与走访座谈两种方式进行调研。该矛盾纠纷由签名活动引发，参与者现场签名后到县政府集体表达诉求。由于地方行政部门应对及时有力，矛盾纠纷得到妥善处理。

课题组运用问卷法、访谈法深入该县进行相关调查。其中，问卷由24 道题构成，人口学信息涉及目前任教学校所在地、工作学校类型、性别，正文内容包括性质判定、起因、聚集形式、解决途径、后续影响等5 个维度。其中，性质断定依据其对“突发性矛盾纠纷”与“集体维权”的含义辨析；起因问及任职科目门数，是否担任班主任、工作时长、工作整体感受、与学校周围居民关系、家庭经济状况，组织或参与原因；聚集形式涉及人数、主要形式、途径；解决途径包括事情发生后行政主管部门最可能采取的行动、最应该采取的行动，以及相关各部门、各利益人群应改良哪些态度以提升效果；后续影响的咨询点涉及教师在事后是否愿意继续从教，以及事情所产生的影响。

问卷在7 所中小学发放，共回收284 份，有效问卷283 份，被试基本信息分布如表1。所有问卷均手动输入问卷星，并采用问卷星自带分析工具和WPS2019 版XLSX 进行数据处理与分析。

表1 被试基本信息分布表

同时，还采用参与相关QQ 群讨论和深度访谈的方式，进行了访谈调查。访谈重点关注以下几个方面：本人及当地教师群体的工作生活状况及相关诉求，形成该状况的原因，对此次矛盾纠纷的看法；当地政府对于教育事务的管理情况及对矛盾纠纷的应对态度与方式；社会公众对于教师诉求及其行为方式、政府应对措施的看法；展望个人对于教师职业、个人发展的看法与未来打算。

三、调查结果

（一）认为维权具有正义性

通过被试对“突发性矛盾纠纷”与“集体维权”两个概念之间可替换性的判断，观测他们内心对该类活动的认可度。结果显示，认为两个概念不能替换的有66.4%，认为两个概念意思差不多的有22.6%，认为可以替换的有11.0%。当进一步问及为何不能互相替换时，给出的理由全部指向性质的差异，如“性质不同”“意思不同”“概念内涵不同”“突发性矛盾纠纷的范围大，集体维权是权益受损”“维权即维护权利”“突发性矛盾纠纷的说法去掉了教师的正义行为”“维权是合法的”等。可见，教师们较普遍认为，此次矛盾纠纷的发生是正义的维权行为，教师们是道义的一方。

（二）政策待遇未兑现是根本原因

“这件事情起源于退中餐费。”受访者表示。据调查，该县大部分小学都开中餐，农村的经费是政府统筹安排的营养餐补贴，县城的由家长自费。受访者所说的“中餐费”，是指除去实际采购食品、食材的费用外，作为发放给负责组织午餐活动的教师的劳务费。这笔费用被要求在规定时间内退还。对于教师工作时间外的劳动是否应该获得报酬，老师们觉得“自己该得的也就应该得，包括老师的一些常规待遇”。问卷结果显示，关于“老师们组织或参与突发性矛盾纠纷最大的一种可能性”，有62.5%、11.0%分别明确指向“确知应得的物质待遇未能到位”和“确知应享有的休假、选举权等权益未得到保障”，有24.0%是“跟其他县市或相当行业比较，感觉权益受损”的一种比较后产生的认知，有2.5%是“受周围氛围的影响”而盲目跟风。深入调查发现，教师的参与主要源自于以下几种情况。

第一，工资待遇较低且有时延迟发放。一位1999 年中师毕业参加工作的农村小学教师出示了她的一条工资明细：“岗位职务工资1710.00 元，薪级工资955.00 元，教护龄津贴7.00 元，提高工资267.00 元，基础性绩效工资1223.00 元，共计应发工资4162.00 元。代扣住房公积金687.00 元，实发工资3475.00 元。”一位高级职称教师谈到工资时说：“一年可能就六七万，还要减掉养老保险4%、住房公积金12%，职业年金8%等五险一金，……每个月就扣了24%，可用的就没有多少了。”而当被问到除上述工资外的奖励性绩效时，回答是“绩效工资有时发的时间会推迟很久”。之所以出现上述情况，是因为“每年总有预算不足”，又“不能向学生收取费用”，而按学生人头拨付的公用经费“县里要统筹一小部分，联校（就是学区、中心校）还要统筹一部分，真正到了小学尤其是到了农村小学，就比较紧张了”。这些预算要补，补不了就成为历史遗留问题。因此，相关待遇有时要延迟才能到位。

第二，校内外的比较性不平衡。被访谈教师都知道国家政策规定教师待遇不能低于公务员，但他们认为事实却是，“收入总远远低于公务员”。此外，部分人还存在与校内人员比较性失衡心理。问卷提示，农村教师家庭经济压力与是否担任学校行政职务确实也有一定关联，从未担任行政职务、正在担任中层干部、曾担任过行政职务、正在担任校领导者，认为家庭“经济压力很大”的分别占42.9%、28.6%、15.8%、0%。可见，普通教师的经济压力要高于有过或正在担任行政职务的教师。当然，这也许与担任职务者年纪也通常稍长有一定关系。同时，行政地位越低，参与意愿越高，如图1所示，教师参与意愿占比最高的是从未担任过行政工作的教师（52.4%），曾经担任过行政干部和正在担任中层干部的均有40%左右表示“愿意”参加，参与意愿最低的是正在担任校领导者，他们无人选择“愿意”且明确表态“不愿意”的占33.3%。

（三）劳动强度大是基础性动因

调查显示，农村教师的劳动强度较大，跨头上课和每天超8 小时工作是一种常态，其中，任教1门、2 门、3 门、4 门、基本包班者，分别占22.6%、23.3%、33.2%、19.1%、1.8%；每天工作时长（含在校与在家）8 小时内、9—10 小时、11—12 小时、13—14 小时、14 小时以上分别是6.0%、56.2%、20.1%、7.8%、9.9%。数据同时显示，工作时长在9—10 小时、11—12 小时、13—14 小时的教师，选择“当然愿意”参加者占比依次为27.3%、21.0%、39.6%。从未担任、目前未担任、正在担任行政工作的教师选择“当然愿意”的占比依次为19.1%、16.7%和45.5%。此外，压力很大且经常觉得心很累的教师不愿意参与的占比（2.3%）最低，愿意参与的占比（70.5%）最高；压力比较大但能够承受的教师（16.7%）比没什么压力的教师（29.4%）愿意参加的占比要低。总体而言，工作任务越繁重，工作量越大，主观工作体验感越差，教师的工作满意程度就越低，参与的可能性就越高。

（四）网络和现场同为行动地点

此次突发性矛盾纠纷，前期主要是组织签名，后来以到县政府集体表达诉求的方式结束。期间网络推送相关文章是交流、连接的主要方式。问卷结果显示，被访谈者认为最可能用以沟通思想、确定聚集时间与地点的方式，是通过QQ、微信等网络平台而非面对面商议。信息化时代的到来，已使群体成员的主要沟通方式从线下走向线上。对于为何会集体到县政府前表达诉求，受访者认为，这样的事态发展出于偶然。根据访谈，事发当晚本来是在广场上开展签名活动以表达心声，期间有人打电话把熟识的老师们叫过来（有部分农村教师在县城购买了房子，周末回县城住），围观群众也逐渐多起来。可能因为“羊群效应”[4]，在周围氛围的刺激下，“本来只打算签名”的老师们“就自发地一路往县政府方向走去”，最后停在县政府前。签名活动的转化，除了被访谈者所说的现场氛围的感染外，还因为它符合教师们对于维护权益途径有效性的认知。问卷中要求列出维护权益途径有效性的顺序时，老师们给出的答案从高到低依次是“提出申诉或诉讼”（3.53 分）、“聚会（静坐或游行）”（2.7 分）、“停课”（2.6 分）、“集体或派代表上访”（2.04 分）、“利用网络开展集中讨论”（1 分）①。

（五）政府及时疏解是主要应对措施

此次突发矛盾纠纷政府介入比较早，在教师们开展网络推文和校际签名时，“政府就知晓了，就轮流地跟大家谈话，做思想工作”。网络推文老师说，“应该是通过网络查找的方式找到了我，并与我进行了交流。”政府的前期参与和对网络宣传的引导，对于疏解矛盾纠纷无疑十分有益。大家到达县政府时，“主要是教育行政部门负责人与大家进行了交流，态度和蔼”，其内容是解释原因，这在很大程度上疏解了现场情绪。集体对话结束后，政府还进一步与相关人员进行了沟通交流。另外，对于矛盾纠纷解决后相关行政主管部门应该采取的行动，教师们认为“最应该采取的行动”依次是“从根源上进行治理”（2.5 分）、“尽快解释原因”（1.7分）、“尽量满足要求”（0.9 分）、“尽快满足要求”（0.9 分）。可见，在老师们看来，最重要的是从根源上进行治理及获得相关信息与解释。

（六）职业声誉和情意受损是关联影响

问卷结果显示，对于多选题“教师聚会维护权益所产生的影响”，老师们认为“声誉受损”等的综合总得分达到7.1 分，“相关部门态度的改善”和“争取到应有权益”的综合总得分为3.5 分。

调查显示，此次突发性矛盾纠纷，对部分教师的教育情意产生了一定影响。有一小部分青年教师考虑通过考研或其他途径离开农村学校。另有部分教师想转行，其中，男教师想转行的达80.5%，女教师为62.5%。至于为什么想更换职业却仍然还在当教师，回答情况占比从高到低依次是：方便照顾家里或有利于孩子就学的占31.1%，工作相对比较稳定的为24%，因为有退休工资的占22.26%，因为舍不得离开教的学生的为20.1%，认为收入尚可的为1.8%，因为签订了相关合同的也有0.7%。

四、研究结论

调研显示，农村教师突发性矛盾纠纷与一般突发性矛盾纠纷相同，起因通常带有偶然性，过程带有突发性，解决时政府部门往往带有一定被动性。深入分析，农村教师突发性矛盾纠纷具有一些自身特征。

（一）主要目的：道义性的利益诉求

除非单纯的情绪宣泄等极为特殊的情况，突发性矛盾纠纷“较多因利益冲突而引发，也因一方或多方诉求得到满足得以化解、平息”[5]。农村教师的身份特征是农村知识分子，他们参与到突发性矛盾纠纷中，一方面具有作为普通从业者那样的物质需求，甚至以物质需求为主要源动力，但跟其他突发性矛盾纠纷不同，农村教师突发性矛盾纠纷还带有更多的道义性，带着一股自认为的凛然。而这种道义性，较多来自于他们的不公平感，来自于与周围同类人群的比较，包括与同县公务员、邻县同级别教师、同校水平（职称）与自己某些情况类似的同行等的比较。作为同样“处在体制内”的人，在这些比较当中感觉处于明显的劣势时，他们才有可能去组织或参与。另外，纵观近年来的农村教师突发性矛盾纠纷事例，有时还源自他们认为国家部分政策要求在地方未得到切实落实。作为知识分子，他们中的一些人较熟悉国家政策，对国家有关规定与自己实际所得待遇之间的差距有比较清楚的了解。

（二）行动特点：文艺范的松散维权

农村教师突发性矛盾纠纷的行动主体是教师，其教育工作背景决定了群体行为的理性程度[6]，故多采用知识分子气质的形式——呈现出温和的文艺范儿，以撰文批评为主，有时会因申诉未予受理而聚众，有时直接发起聚众事件，聚众时以静坐、游行为主，极少出现罢课现象[7]，极少出现暴力冲突。其缘由可能在于：其一教师是“读书人”，斯文是读书人通常的标志与追求，农村教师通常被视为“乡贤”“知书达礼”，注重自身修为，所以一般不会采用暴烈的手段。其二是知识分子很少会落到衣食无着的地步，物质上一般不至于落到社会最底层，加之前述的“斯文”追求，所以往往不会以过激的方式加以抗争。

（三）社会影响：渗透式的关联影响

与政府对抗的一般群体性事件，就事件发生当时而言，一般会对法制秩序、治安秩序、交通秩序产生冲击和破坏，影响社会安宁，扰乱社会正常的工作、生产、生活秩序[8]，如果处理不好，就可能导致对政府公共治理的进一步不信任。农村教师突发性矛盾纠纷则可能因为教师这一身份的特殊性，引发一些影响。一是使教师职业形象受到影响。在家长和群众心中老师形象应该是甘于奉献的清贫文弱的知识分子，农村教师突发性矛盾纠纷的发生往往出于权益的维护，这引发了社会对传统教师形象的认知反思，有批评师德下滑的，也有理解教师出于无奈的。因为教育牵涉千家万户，关注者众，易于发酵。教师作为半个“公众人物”，受到来自班上几十个家庭的密切关注，相比其他职业，会有更多更高的要求。只有拥有更高的职业地位，存有师道尊严，孩子才会有敬畏，对学习才能更加重视。二是对农村教育事业造成影响。突发性矛盾纠纷的发生有时不仅影响教师形象，而且会影响教育行业的从业体验，影响教师教育教学的热情与情怀。失却了崇高感的育人者，就可能更多培育精致的利己主义者而非有理想的后代。缺少家庭文化支持和社区支持的农村教育，更是如此。

五、建议对策

现代社会，民众集体表达诉求的情况已不可避免，无论时空背景与制度环境之差异。为避免农村教师突发性矛盾纠纷带来的不利影响，积极化解与防治是应有之义。为此，一方面，农村教师作为乡村先进文化的传播者，应充分发挥主体作用，主动消解矛盾，更多传播正能量，积极维护正常的教育秩序和社会秩序[9]。另一方面，政府应本着公平正义的价值取向，依靠法律与理性操作，妥善回应民众的诉求表达，以使事态向良性方向发展。

（一）完善政策，达成农村教师合理需求

第一，国家层面应进一步完善《教师法》。教师工资收入是教师体面生活的经济保障。在市场经济条件下，教师工资收入越来越成为学生、家长乃至整个社会评价教师职业以及教师在社会上是否有尊严的一个核心指标[10]。较多的教师突发性矛盾纠纷源于工资待遇，其直接或间接起因往往因一个高频词——“不低于公务员”，教师认为国家规定了不低于公务员，是地方上削减了老师们应得的收入。那该政策出于何处呢？1993 年发布的《中华人民共和国教师法》第25 条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”[11]。2019 年国务院发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》表述相对详尽：“完善义务教育绩效工资总量核定办法，建立联动增长机制，确保义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平。”[12]后者确定比较对象为“当地”，并将“不低于或者高于”改为“不低于”。但“绩效工资总量”和“平均工资收入水平”各自具体指什么，尚未明确。此外，“这项权利的相对义务人是谁？权利无法实现时的救济途径有哪些？”[13]也未做出明确规定。《教师法》的修订，可以考虑从义务与权利两个角度对相关事项均做出规定。

第二，地方层面需具体化福利待遇。引发农村教师突发性矛盾纠纷的导火线较多是一些具体的福利待遇。因此，地方政府可把公务员、公立中小学教师的各类福利待遇制度具体化、明细化，并说明清楚实施依据，在实施政策之前做好试点与调整，提高监察力度。比如，中餐劳务费问题，可根据相关法规制定本县具体实施办法，明确到底还给不给学生安排中餐？老师中午到底是休息还是上班？由谁来为休息时间的劳动买单？是由家长买单还是政府拨款来买单？中餐劳务费如此，下午放学后“三点半服务”又如何安排？是否能够参照公务员加班？依据在哪里？总之，地方管理层面不断跟进县域内教育领域的各项新情况，在国家、省级大的政策框架内，不断精细化调整教师这一县域最庞大体制内成员的福利待遇，是现代县域治理的应有之义。政府做到了公开公平公正，教师劳动所得有保障，上升空间明晰，经济来源稳定，才能无后顾之忧，教师突发性矛盾纠纷才能得到有效预防。

（二）加强对话，引导农村教师合理维权

第一，加强对教师的维权教育。在教育法律实践中，教师维权的路径主要是教育行政申诉、复议和诉讼。采用教育行政申诉、复议和诉讼，需了解相关法律法规与具体规定。理论上政府信息具备公共属性，应该全民共享，但我国政府不少信息经常处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态[14]，普通教师不一定能轻易获取、知晓相关信息。为减少虚假共识效应推动观点偏移[15]，政府应该主动公开相关信息，帮助教师脱离信息不对称的状态，拓宽教师表达诉求的渠道，增强教师对政府的认同度。另一方面，在师范教育阶段和进行教师培训时，应该加强《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的学习，这不仅有助于从源头防止农村教师突发性矛盾纠纷，还能帮助教师增强法律意识和维权能力，在有需要时愿意并且能够通过法律途径合理维护自身合法权益。当然，还应让教师们理解，教育快速发展阶段，教育渐进式决策成为教育发展中的常态。政策很难一蹴而就地解决长时段的发展性问题，只能跟着政治、经济、文化的发展不断进行战略设计和路径调整[16]。

第二，现场处理注意言辞态度。此次突发性矛盾纠纷并未进一步向非良性方向发展，很大程度上得益于政府相对柔和有温情的现场处理方式。确实，对于知识分子作为行为主体的农村教师突发性矛盾纠纷，其处理一定要关注该群体注重精神体验、比较讲理又极有自尊心的特点。因此，在矛盾纠纷处理现场维护治安及进行沟通交流的人员，一定要注意方式方法，安抚群众情绪，避免事态的恶化。

第三，加强中立视角的社会舆论引导。除了加强与教师群体的对话，政府还应加强与社会的对话，引导社会舆论以宽容的态度、互换的视角理解教师与政府的难处。目前面对农村教师突发性矛盾纠纷，群众往往更多看到教师行业的优势，比如带薪休假假期多、工作环境相对简单等，而较少关注教师尤其农村中小学教师任课门数多、工作任务重、工作环境差、生活压力大等比较劣势。而政府作为治理责任方，负有向相关人群做中立立场解释的责任，从而引导民众化解对农村教师突发性矛盾纠纷的批判立场，避免不应产生的不良社会后果。

（三）全程介入，疏解农村教师不良情绪

第一，预警期善用“鸣哨声”。农村教师突发性矛盾纠纷有其活动周期，预警期是第一个时期。发起者往往以网络推文的方式表达不满、发出号召，政府如能及早介入，加强点对点沟通，引导发起者以更宽的视域看待原有的问题，很可能不仅起到对矛盾纠纷的疏导作用，还能借助发起人的号召力去扩大教师群体对政府的理解。

相对其他突发性矛盾纠纷大多有一个政府视野之外的潜伏期不同，农村教师突发性矛盾纠纷通常从开始出现鸣哨声起，即能为政府知晓。因为县域当中，教师与公务员是主要的“体制内”成员，中间存在较多交集，教师群体性的行为，政府多加关注，取得联系和加强对话都是不太困难的操作。

第二，爆发期诚意抓症结。教师群体是一个相对理性的群体，政府在处理其突发性矛盾纠纷的全程都需要诚意，在爆发期尤其如此。面对群情激昂的教师群体时，政府应站在管理者的更高立场，坚持“可疏不可堵、可顺不可激”的工作原则，摒弃高压方式，以人民为中心，乐于倾听和安抚，善于解释法律法规。同时，还应发挥媒体监督职能对群体策略选择的引导作用，促使事件从“不良锁定状态”转向理想状态[17]。

抓症结也是爆发期需关注的一点，因为爆发期聚集者往往相对较多，而教师突发性矛盾纠纷比较松散的组织系统又往往难以使所有声音集中。在纷杂的诉求声中，双方较容易激动，如果不主动去抓住主问题，眉毛胡子一把抓的现场应对，很容易失去公信力，激发矛盾。抓症结是政府社会治理能力的一个重要表征，能有力阻止非理性行为的发生。

第三，缓解期积极跟进处置。也许是因为教师突发性矛盾纠纷的行动手法比较文艺范，对社会较少造成紧急性危害，部分突发性矛盾纠纷的处理就事论事，满足于暂时平息风波。根据相关研究结论，基于对他人的“风险类型—收益”的观察，原有的风险厌恶或中立者会主动向风险偏好型转换[18]，从而导致更多突发性矛盾纠纷的发生。所以，农村教师突发性矛盾纠纷暂时平息后，政府需加强部门间沟通协调，理性处理纠纷点，确保相关责任部门、责任人履行法定职责，教育行政部门应及时密切跟进教师们的群体情绪动态，各方合力，进一步全面消解农村教师突发性矛盾纠纷产生的不利因素。

总之，农村教师突发性矛盾纠纷是可防、可控、可治的。值得欣慰的是，随着政府社会治理能力的不断增强，国家对农村教育、农村教师的持续关注，以及农村教师自身精神境界的不断提升，当前农村教师突发性矛盾纠纷日益减少，农村教育正日益走向良性发展的轨道。

注释：

①这是一道排序题，选项的平均综合得分反映了它的综合排名情况，得分越高表示综合排序越靠前。计算方法为：选项平均综合得分=（Σ 频数×权值）/本题填写人次。其中，权值由选项被排列的位置决定，本道题有5 个选项，则排在第一到第五个位置的权值依次为5、4、3、2、1；频数指该选项被排在各位置的被选次数。