江苏省都市圈市域（郊）铁路发展对策研究

曹 震，熊舒威，俞天韵

（1. 华设设计集团股份有限公司，江苏南京 210014；2. 国睿科技股份有限公司，江苏南京 211106）

加快培育发展现代化都市圈是当前我国推进新型城镇化的重点任务[1]。市域（郊）铁路作为服务都市圈出行的重要交通方式，越来越受到国家的重视。国家发展和改革委员会近几年连续印发关于市域（郊）铁路发展的指导意见，明确加快发展、规范发展的总基调。目前，江苏省已进入以城市群、都市圈为主体推进新型城镇化的关键阶段，随着“三纵四横”高速铁路网的全面建成，铁路发展建设的重点由以干线为主向多网融合转变。面对都市圈市域（郊）铁路规模不足、短板突出的现状，如何推进江苏省都市圈市域（郊）铁路的发展，构建适合省情的、完善的多层次轨道交通体系，成为亟待解决的重大问题。

1 江苏三大都市圈发展现状

江苏省目前已形成南京、苏锡常、徐州三大都市圈，各都市圈空间布局不断完善，区域空间协同和一体化发展水平不断提升[2]。

1.1 南京都市圈

南京都市圈为跨省都市圈，包括江苏省南京、镇江、扬州、淮安，安徽省芜湖、马鞍山、滁州、宣城共8市全域，以及江苏省常州市下辖金坛区和溧阳市，总面积6.6万 km2，如图1所示。从经济社会发展看，截至2020年末，南京都市圈常住人口约3 530万人，人均国内生产总值（GDP）约11.9万元，整体城镇化率约为70%，其中南京市城镇化率达到86.8%，以南京市为核心的“强中心、圈层式”空间结构基本形成。从通勤特征看，以南京市为核心的通勤圈已初步形成并逐步拓展，当前范围约为31 km，而周边句容市、当涂县、来安县、博望区等40 km范围地区与南京市的通勤率均高于3.5%，已接近日本将外围城市纳入中心城市通勤圈的标准（即与中心城市通勤率大于5%）；仙林、江北、江宁三大副城是句容市、滁州市、当涂县等市域外毗邻地区的主要联系区域；当前31～40 km通勤范围内的通勤时间约为75 min，距离通勤圈“门到门”1 h仍有差距。

1.2 苏锡常都市圈

苏锡常都市圈包括苏州、无锡、常州3市全域，总面积1.8万km2，如图2所示。从经济社会发展看，截至2020年末，该都市圈常住人口约2 550万人，人均GDP约15.7万元，整体城镇化率约为81.1%，呈现多核心空间结构，“强市强县”均质化发展态势明显。从通勤特征看，苏锡常都市圈中心城区与周边组团的职住比基本平衡，通勤需求不高，市区通勤范围为15～20 km，20 km以外向心通勤客流不明显。以苏州市为例，其各县区中，职住比最高为虎丘区1.05，最低为姑苏区0.97，各县区职住比均在1.0左右，对比上海（职住比0.84～1.32）、北京（职住比0.79～1.19）等强中心城市，职住分离现象并不突出。

1.3 徐州都市圈

徐州都市圈为跨省都市圈，包括江苏省徐州市、宿迁市，安徽省宿州市、淮北市，河南省永城市以及山东省枣庄市、微山县，并拓展至连云港市、济宁市和商丘市，如图3所示。截至2020年末，该都市圈常住人口约2 790 万人，人均GDP约5.2万元，整体城镇化率接近60%，其中心城市徐州市的城镇化率约 65.6%，首位度并不明显，处于初期发展阶段。从通勤特征看，该都市圈已初步形成以徐州市中心城区为核心向外放射的“米”字型客流走廊，但出行频次、规模总体偏低，各走廊以城际弹性出行客流为主；通勤客流集中在中心城区15 km以内，铜山-萧县、贾汪-台儿庄等跨界组团之间形成了一定规模的通勤交通。

总而言之，江苏省三大都市圈均处在发展过程中，经济水平、发展阶段、空间形态等各不相同，在建设和发展市域（郊）铁路时，应从各自发展状况、客流特点出发，坚持差异化的发展策略和发展节奏。

2 市域（郊）铁路发展现状及存在问题

2.1 发展现状

目前，江苏省已开通运营6条市域（郊）铁路线路，包括5条新建线路和1条利用既有铁路线开行的线路，如表1所示。新建线路集中在南京都市圈，包括机场线（南京地铁S1线）、宁和线（南京地铁S3线）、宁溧线（南京地铁S7线）、宁天线（南京地铁S8线）和宁高线（南京地铁S9线），总运营里程为201.3 km；利用既有铁路线开行市域（郊）列车的线路为连云港市轨道交通S1线（连云港—连云），全长35.1 km。从客流情况看，机场线、宁和线、宁天线日均客流超过8万人次，位于主城区40 km以外的宁溧线、宁高线由于超出当前南京市的通勤圈范围，尚处于客流培育阶段，与其他线路差距较大[3]。

表1 江苏省市域（郊）铁路现状

2.2 存在问题

（1）从顶层设计看，政策规划体系有待完善。目前，江苏省各市发展市域（郊）铁路的热情高涨，开展了不少相关的规划编制工作，提出了一大批规划实施项目。然而，由于省级层面未出台发展指导政策，也未设置差异化建设门槛等，因此各城市的规划方案呈现均质化特征，建设重点不突出、建设时序难落实，导致规划可实施性不强。此外，市域（郊）铁路规划报批渠道有待开拓，目前的项目获批途径以依托国家规划为主，江苏省内虽开辟了沿江城市群城际铁路规划修编途径，但其重点针对城际铁路报批且仅覆盖沿江地区，而苏北地区缺乏报批渠道。

（2）从基础设施供给看，结构短板问题仍然突出。沿江城市群及南京、苏锡常等都市圈的内部联系不断加强，交通需求呈现多样化发展趋势[4]，既有的“干线铁路+城市轨道交通”体系已经难以满足高强度、多样化、高频次、高时效的交通需求，多层次轨道交通体系“两头重、中间轻”的问题显现，作为中间层次的市域（郊）铁路已成为突出短板。根据东京、巴黎、伦敦等国外发达都市圈的发展经验[5-6]，市域（郊）铁路规模通常应为城市轨道交通规模的4 ～6倍，而江苏省三大都市圈市域（郊）铁路的路网规模、结构占比等与之相比仍有较大差距。

（3）从推进实施看，协调推进机制亟待健全。对于利用既有铁路开行市域（郊）列车的项目，地方政府和国家铁路相关单位之间尚未建立起一套较为完善的改建资金投入、路权开放、资源共享、运营补贴和利益分配机制，也未形成一套双方认可且系统清晰的规则用于界定双方权责。对于新建跨市甚至跨省市域（郊）铁路项目，缺乏跨行政区共建模式和机制，相关行政区在出资比例、产权归属切分、线站位设置、建设模式、运营主体、财务清算、站点开发等方面常存在诸多现实问题和争议，协调推进较为缓慢。

（4）从可持续发展看，建设、运营面临巨大资金压力。市域（郊）铁路建设投入大，运营成本高，各市在项目资金筹措上普遍存在困难，面临巨额建设投入、运营补贴和还本付息等多重压力，即使像南京这样的经济基础较好的城市推进效果也不理想。已开通的市域（郊）线路客流强度普遍较低，仅为城市轨道交通的10%～20%。站城融合开发推进难度大，区县政府普遍倾向于采取沿线站点周边土地一级出让模式筹集建设资金，无法充分利用站点周边土地的价值，铁路建设资金自平衡体系尚未形成。

3 发展对策

针对上述市域（郊）线路发展存在的问题，本文提出以下对策。

3.1 构建“以省为主”的政策规划体系

（1）研究出台省级指导意见。在国家政策规范基础上，借鉴广东、浙江等兄弟省份发展经验，结合江苏省发展实际，出台推动都市圈市域（郊）铁路发展的指导意见，明确江苏省市域（郊）铁路建设发展指导思想、基本原则、目标、保障措施等，对各地市的市域（郊）铁路规划设计、投融资、建设、运营管理、综合开发等环节提出任务与要求。

（2）推进各级规划的编制报批。适时启动沿江城市群城际铁路规划修编工作，统筹考虑市域（郊）铁路近期重点项目，研究以多层次轨道交通规划模式报批；启动江苏省三大都市圈多层次轨道交通体系规划编制工作，开辟规划报批新路径；推动南京、苏州等重点城市铁路枢纽总图规划修编，将市域（郊）铁路纳入规划统筹研究；引导有条件的城市开展市域（郊）铁路规划工作，近期建设项目经省级审查后统一纳入相关规划并依规报批。

（3）加强市域（郊）铁路规划管理。逐步理顺规划流程与审批机制，明确规划层级、规划阶段、规划报批流程等，建立统一完善的规划体系；对于线网规划，加强省级层面规划评估，规划方案在省级审查通过后由地方批复；对于建设规划，按照国家要求严格核准客流、城市财力等指标，统筹安排建设时序，确保建设规划批复内容的严格执行；加强南京、徐州等跨省都市圈市域（郊）铁路规划的省级统筹，保障规划的编制和实施。

3.2 推进重点地区市域（郊）铁路网建设

围绕沿江城市群以及南京、苏锡常、徐州三大都市圈，强调都市圈同城化、一体化发展，坚持“有序推进新线建设，鼓励利用既有铁路”的发展导向，以构建“都市圈1 h通勤圈”为目标[7]，按照“分层次相互融合，分区域各有侧重，分阶段逐步实现”的布局理念，推进三大都市圈市域（郊）铁路规划建设，形成南京和徐州都市圈放射状、苏锡常都市圈网格状的多层次轨道交通网，在满足日常通勤需求的同时，兼顾多样化弹性出行需求，为现代化都市圈建设提供有力支撑。南京、苏锡常、徐州三大都市圈的市域（郊）铁路发展策略如图4所示。

（1）南京都市圈。大力发展市域（郊）铁路，建设以南京为核心的放射状线网，构建“0.5～1 h通勤圈”，支撑“一极两区四带多组团”都市圈空间格局加速形成。推动宁镇扬片区一体化发展，规划南京经仪征至扬州线、南京经句容至茅山线、南京经镇江至扬中线、扬州经扬州泰州机场至泰州线等项目；促进宁马滁片区同城化发展，规划南京至滁州线、南京至马鞍山线、南京至天长线、南京至和县线、南京经乌衣至滁州线等项目。

（2）苏锡常都市圈。实现对市域（郊）铁路与城市群城际铁路的融合利用，在使城市群城际铁路兼顾市域（郊）铁路功能的基础上，规划苏州经常熟至张家港线、无锡经江阴至靖江线、无锡至宜兴线、南通江海快线、南通机场快线等都市圈中心城市辐射周边城市的市域（郊）铁路线，形成以沪苏锡常、如通苏湖等城市群城际铁路为骨干，苏州、无锡、常州、南通等城市市域（郊）铁路为补充的多中心、网络化轨道交通线网格局，支撑都市圈网络状的空间格局。

（3）徐州都市圈。充分挖掘京沪、陇海、徐沛、丰沛等既有铁路开行市域（郊）列车的能力，对于徐州至贾汪、徐州至萧县等有一定客流基础的走廊，应有序推进市域（郊）铁路新线建设，形成以徐州中心城区为核心的放射状市域（郊）铁路网，打通徐州与周边城市、中小城镇联系的通道，构建徐州地区1 h通勤圈。

（4）其他地区。加强苏中、苏北地区利用陇海、宁启、新长、宿淮等既有铁路线开行市域（郊）列车的可行性研究分析，对于需求较强的城市、区段，研究通过优化运输组织、改扩建局部线路、改造或增设车站等方式，挖掘释放既有运能，公交化开行市域（郊）列车。

3.3 完善市域（郊）铁路项目推进机制

（1）完善项目协调机制。应充分吸取宁句、锡澄线项目工程推进经验，建立规范化、常态化的跨省、跨市协调沟通机制，强调各地区政府、各运营部门或企业间共商共研重大事项，协商解决规划统筹、建设安排、资金筹措、运营组织和补贴分担等问题，有效推进跨省、跨市项目落地。此外，根据连云港市轨道交通S1线运行经验，应深化地方政府和铁路企业合作模式创新，确保利用既有铁路开行市域（郊）列车项目的顺利推进实施。

（2）建立项目建设管理机制。应建立省级市域（郊）铁路建设启动评估机制，依托人口、经济、财政收入、客流强度等指标评估不同城市的建设条件，并针对各城市的具体情况进行动态的调整和完善。此外，应建立省级铁路债务风险监测预警机制，加强对市域（郊）铁路项目出资能力、运营补亏能力等的审核，严控政府债务风险；对于列入债务风险预警范围的城市，应暂缓审批新项目。

（3）优化项目运营管理机制。应鼓励省内已开通城市轨道交通的城市中的轨道交通运营主体做优做强，积极参与市域（郊）铁路运营；支持城市政府与铁路企业合作，通过合作运营、委托运营、购买服务等市场化方式，因地制宜、因线施策，合理选择利用既有铁路开行市域（郊）列车的运营管理模式；打破行政区划和行业管理制约，支持有条件、有需求的市域（郊）铁路与城市轨道交通贯通，推动二者的信息互联、票务互认、安检互信、支付互容，实现一体化运营管理服务[8]。

3.4 保障市域（郊）铁路可持续发展

（1）积极拓宽筹资渠道。应鼓励利用企业债券、项目收益债券、不动产投资信托基金（REITS）等市场化方式拓宽项目建设运营资金来源，积极争取政府和社会资本合作（PPP）专项建设基金、保险资金等低成本债务资金支持；建立利用国家和省级财政资金促进市域（郊）铁路重点项目规划建设的引导机制；制定利用土地出让收益支持市域（郊）铁路建设的政策；积极推动社会资本参与市域（郊）铁路建设，鼓励民营企业以股权、债权方式参与其建设运营和站区开发，逐步形成合作共赢的模式。

（2）加快推进综合开发。政府应出台更具科学性、可操作性的综合开发实施意见，加快完善综合开发顶层设计，加强土地综合开发的政策宣贯；鼓励市域（郊）铁路建设方与沿线用地开发建设主体共同组建项目公司，合作推进项目建设、车站服务、多种经营及土地综合开发业务，提升盈利能力，扩大社会效益；建立综合开发审查机制，市域（郊）铁路站点综合开发方案需经市级主管部门审查通过后报市政府审定，并将审定后的开发方案作为上报市域（郊）铁路建设规划的要件之一；建立土地综合开发绩效考核与规划、审批挂钩的机制，对于市域（郊）铁路周边用地综合开发推进不力的地区，应暂缓审批相关规划和项目。

4 结语

当前，江苏省已进入深入推进区域协调发展、大力促进省域一体化和新型城镇化的攻坚阶段。随着干线铁路、城市轨道交通“两网”的加速完善，市域（郊）铁路网建设已成为江苏省下阶段发展的主战场，需要科学、系统地对其进行谋划，构建适合省情的多层次轨道交通网。本文针对江苏省都市圈市域（郊）铁路发展的现状及存在问题，提出构建政策规划体系、推进重点地区线网建设、完善项目推进机制、促进可持续发展等对策，以更好地支撑城市群、都市圈一体化发展，期望为江苏省加快建设多层次轨道交通网、打造“轨道上的江苏”提供参考和借鉴。