新型城镇化县域试点政策效应比较与评价

蒋慧慧，孙 毅,李文丽

(1.青岛大学经济学院，青岛 266061； 2.潍坊银行青岛分行， 青岛 266100)

自中共十五届三中全会提出“小城镇，大战略”，至十四五规划建议“推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。如何推进以县城为重要载体的新型城镇化建设已成为中国经济发展的重要议题。但伴随着中国快速的城镇化，也出现了一些问题，如城乡收入差距加大和产业结构不合理等。因此，新型城镇化强调以人为核心，这是对城镇化之后人民福利改善的重视。国家新型城镇化试点城市对于研究新型城镇化提供了良好的样本。根据《国家新型城镇化综合试点方案》(以下简称试点方案)，试点县级城市25个，义乌和阆中是第一批国家新型城镇化综合试点城市，而浙江作为长三角经济圈的代表，在推动长三角一体化发展中发挥着重要作用，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。四川作为成渝地区双城经济圈的代表，是中国西部地区发展水平最高、发展潜力较大的城镇化区域，研究二者的县级市新型城镇化意义重大。目前关于新型城镇化的研究涉及面广泛。首先是通过计量方法检验何种经济变量对新型城镇化有影响。地方政府财政支出及工业发展水平对我国城镇化有明显促进作用[1]，在结合其他机制的情况下金融因素亦对城镇化有显著影响[2]。当然，新型城镇化与其他经济变量之间的关系并不是简单单向的，其中新型城镇化背景下的产城融合机制便存在着不合理[3]。另外对陕西地区新型城镇化与生态环境的耦合度进行检验发现，伴随着新型城镇化，各地区的生态环境变化出现“分异”[4]，深入分析发现各地新型城镇化与乡村振兴之间的关系也存在地区性分化[5]。越来越多的学者重视新型城镇化中的居民福利问题，因为GDP等简单的经济指标无法很好地衡量居民的福利效应水平，因此后续研究依托2010—2014年中国家庭追踪调查微观数据[6]，对中国城镇居民的福利水平进行评估。部分研究构建了新型城镇化协调性测度系统评价指标体系，发现山东省新型城镇化协调性总体呈上升趋势，但“东高西低”的空间分布未有明显改变[7]。有些研究基于可持续经济福利指标体系框架，估计2000—2016年中国31个省(区、市)的居民福利水平，结果显示中国可持续经济福利水平增长趋势显著[8]。或者基于拓展的Rosen-Roback模型对中国271个地级市的城镇居民福利效用变化及影响因素进行评估[9]。关于县级城市的城镇化及福利问题研究，学界早就主张关注以县级市为代表的城镇化发展，新型城镇化中新型的要义要求当前必须推进人的城镇化建设，摆脱以大城市为依托的城镇化发展道路，现阶段中国的战略性选择应该是以中心城镇(特别是县城)为主线的发展道路[10]。有学者利用变异系数确定指标权重，通过评价模型定量估算泉州市新型城镇化发展水平[11]。综上，当前研究依旧缺乏对国家新型城镇化的相关政策中试点城市的关注。从指标上来看，本文借助消费者效用函数构造居民福利，不仅综合了经济指标、社会功能和环境质量评价项目，更加关注居民福利；从对象上来看，现阶段新型城镇化背景下中小城市的发展问题十分重要，研究对象以县级市为主，不再单纯关注省、省会城市或者地级市；从方法上来看，多数研究均致力于研究对象的福利评价方法的构建，很难突显出政策效应，为此引入回归控制法解决这一问题。

1 研究设计

1.1 反事实方法

作为反事实研究方法的回归控制法认为整个经济体系中存在一些因子，因子存在共性，虽然这些公共因子在每个独立的个体中扮演不同的角色，但却关联着截面上的不同个体，使其具有相关性[12]。

相较于其他方法，回归控制法具有明显优势。回归控制法使用面板数据评估经济政策的影响，不需要依赖双重差分的前提假设条件，在实证中可行性强于双重差分法。相比合成控制法，该方法通过简单的线性回归设定对照组权重，使得权重计算更加具有现实的经济意义，且权重数值不再局限于非负，更具灵活性与现实性。

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则基于该预测值估计平均处理效应

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1.2 居民福利效应的评价方法

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1.3 居民福利评估模型中城市特征变量的估计方法

表1 校准的参数值

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其中，Yj,t是每个县级市的产出水平，用该县级市的国民生产总值与第一产业GDP的差值计算得出，该县级市国民生产总值、第一产业GDP及年末总人口Nj,t数据均来源于《中国县域统计年鉴》。生产性用地数据源于《中国城市建设统计年鉴》中工业用地、仓储用地和对外交通用地的面积加总。将社会保障支出和医疗卫生支出之和视为公共服务支出[15]，由此计算出φj,t。其中，地方政府财政支出、社会保障支出以及医疗卫生支出数据均来源于《中国县域统计年鉴》及县级市政府官网和县级市所属地级市的统计局。

1.3.3 公共服务支出效率gj,t地方政府公共服务支出效率由生产性支出占比φj,t和生产性用地占比ψj,t组成

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其中，城市的生产用地占比ψj,t用生产用地面积除以居住用地面积与生产用地面积之和得到，生产用地面积由工业用地面积、仓储用地面积和对外交通用地面积加总得出，居住用地数据来源于《中国县域统计年鉴》，工业用地数据、仓储用地数据和对外交通用地数据来源于《中国城市建设统计年鉴》。

1.3.4 外生舒适度Bj,t外生舒适度Bj,t的估计方法，以浙江省为例，设定初始均衡效用，然后将2007年各城市年末总人口数据代入[18]

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2 政策效应分析

2.1 对照组选择

回归控制法给出了选择对照组的最优模型选择标准，即对照组需要满足两个条件:对照组的个体和处理组的个体之间是相互独立的；选择的对照组能较好地拟合处理组。

本文对照组的选择以试点方案为依据。试点方案规定国家新型城镇化综合试点地区分为省、计划单列市、省会城市、地级市、县级市和建制镇几个层面进行。国家新型城镇化第一批综合试点名单中的县级市共计25个，选择浙江省义乌市作为研究对象，选择未包含在国家新型城镇化第一批、第二、三批试点名单中的浙江省其他县级市建德、余姚、慈溪、瑞安、乐清、海宁、平湖、桐乡、诸暨、嵊州、兰溪、东阳、永康、江山和龙泉构建义乌的假设福利效用增长路径；对于四川省，选择广汉市、什邡市、绵竹市、隆昌市、峨眉山市、华蓥市、马尔康市、康定市、西昌市、会理市以及湖北省西部的恩施市和利川市(因四川省部分县级市数据缺失严重，因此添加地理位置上比较相近的湖北西部二市)构建阆中市的假设福利效用增长路径。此外回归控制法要求面板数据大于所选对照组处理组数量之和，考虑到县级市的数据可得性较差，在选取数据时，取不同省份对照组和处理组可得数据年份的交集，即浙江选取2007至2019年，四川选取2006至2019年，需要注意的是两组数据的起点选择不同并不影响整体政策效果的估计。本文选取浙江省2007—2019年中国16个县级市和四川省2006—2019年中国13个县级市的居民福利效用数据对试点方案的新型城镇化效果进行测度。

2.2 拟合分析

通过最优模型选择符合条件的对照组城市，以拟合义乌和阆中未实施试点方案的整体福利情况。对照组的城市，主要从未实施试点政策的城市(如建德、余姚等)中选取可获得数据的6个城市：余姚、瑞安、乐清、海宁、桐乡、诸暨。同理，四川省在未实施试点政策的城市选取广汉、什邡、绵竹、峨眉山、恩施、利川。经回归控制法通过最优模型选择出符合条件的对照组城市：浙江省瑞安和乐清符合拟合标准；四川省广汉和恩施符合拟合标准。

依据上述城市2014年前的数据估计方程，构造反事实值，通过比较与实际观察值的差值，刻画2014年后义乌和阆中实施试点方案与未实施该政策的情况差异，以显示该政策的实施效果，如图1、图2所示。

图1 2007-2019义乌福利增长的真实值与拟合值

图2 2006-2019年阆中市福利增长的真实值与拟合值

图1反映了义乌真实值与反事实值的拟合情况。对照组即瑞安市和乐清市能够比较准确地拟合义乌居民福利效用的增长态势，在拐点部分(2014年)也得到了较好的拟合。根据2014—2019年构造的义乌反事实居民福利效用的增长态势情况，得出真实值与预测值出现了明显差值，说明试点政策是有效的。具体政策效应见表2。

表2 义乌市政策效应

根据真实值与反事实值的差距求得政策效应，总体来看，15.11%年平均政策效应说明总体政策效果显著。但各年的政策效应却有较大变化。在政策实施后两年效应趋于稳定，试点政策对义乌市的居民福利起到了明显的推动作用，2016、2017的政策效应分别是45.70%、47.88%，而2018、2019政策效应却开始出现了下降，两年的平均效应分别为-3.23%和-3.99%。原因是随着义乌市推出相关政策，其他对照组城市在大环境下或多或少出台一些相应政策，从而在对比之下使义乌市的政策效应出现弱化。

图2中反映了阆中真实值与反事实值的拟合情况。对照组即广汉和恩施能够比较准确地拟合阆中市居民福利效用的增长态势，在拐点部分也得到了较好的拟合。2014-2019年构造的阆中反事实居民福利效用的增长态势情况，可以看到政策真实值与预测值出现了很明显的差值，试点政策的效果不是很理想。

每年变动的具体数据见表3，根据真实值与反事实值的差距求得的政策效应，总体来看，-13.53%的政策效应说明总体政策效果不是很显著，各年的政策效应也有较大变化。具体的原因在下节中结合浙江特例余姚市进行阐述。至于具体机制，在后续文中结合对照组各城市居民福利变动的因素分析。

表3 阆中市政策效应

3 传导机制及差异分析

利用式(4)，计算居民福利变动中各部门的具体增量以解决政策效应传导机制问题。

3.1 按部门分解福利增量

将城镇居民福利增量分解为一般消费品、住房和政府公共服务的贡献(在此假设其他部门对居民福利增量的贡献率为零)，然后求出各部门对居民福利增量的贡献率，计算结果见表4、表5。由表4可知，最重要的特点是住房消费面积的地位发生变化，无论是对照组还是义乌，2007—2014年均在第三位，但2014—2019年却跃居第二位，说明在此期间，住房消费是驱动居民福利增长的主要力量，住宅投资可能是试点方案的传导机制。图1中2018、2019年义乌试点政策的反转，正是对照组城市和义乌一样采取住宅投资策略所致。

表4 浙江省各部门对居民福利变动的贡献

其次，对义乌城镇居民福利增量贡献率最大的一般消费品，与2007—2014年相比，2014—2019年一般消费品的比重发生大幅下降。消费是影响居民福利最重要的部门，从总需求来看，也对经济增长有深远的影响。在试点之后发生的结构性下降，尽管只是相对数值的变动，但也不能不说是较为遗憾的事情，值得警惕。

最后，义乌的公共服务供给在试点后出现大幅下降。根据式(4)，公共服务支出主要包括政府支出效率和政府公共服务支出，虽然比对照组的下降幅度略小，但仍反映出相对比重的下降，试点政策的重点在住宅投资方面，城市化过程中没有注重配套措施的跟进。

由表5可知，四川省最重要的特点是住房消费面积的地位发生变化，无论是对照组还是阆中，其对居民福利变动的相对贡献比例都发生了显著上涨，说明在此期间，住房消费是驱动居民福利增长的主要力量，住宅投资可能是试点方案的传导机制。

表5 四川省各部门对居民福利变动的贡献

阆中市的公共服务供给在试点后出现大幅下降。根据式(4)，公共服务支出主要包括政府支出效率和政府公共服务支出，相较对照组的上升，其相对比重的下降反映出，试点政策的重点在住宅投资方面，城市化过程中没有注重配套措施的跟进。

3.2 两省政策效应差异分析

因余姚存在极端值，对其进行剔除，现在给出相应解释。由图3可知，余姚公共服务支出效率显著高出浙江其他县级市，尤其是在2014年政策实施后，出现明显的上升，与其他县级市的差值也越来越大，直到2019年差距才逐渐缩小，居民福利因公共服务支出效率具有成倍放大的作用，造成了余姚出现极大值，不能准确拟合义乌的居民福利。而阆中与义乌在同一个政策下的政策效果呈现相反的结果，引人深思。从图4可知，虽不比余姚明显，但阆中的公共服务支出效率较于四川省其他县级市相对较高，由此进行进一步分析。

图3 浙江生产性支出归一后的公共服务支出效率

图4 四川生产性支出归一后的公共服务支出效率

由式(7)可知，地方政府公共服务支出效率与生产性支出占比相关。对比图5和图6可知，余姚和阆中的生产性支出占比较于省内其他县级市都呈现相对较低的比例，总体呈现先下降后上升的趋势。

图5 浙江生产性支出占比

图6 四川生产性支出占比

生产性支出占比与公共服务支出相关，从图7和图8可以看出，余姚和阆中的公共服务支出占比较于省内其他县级市都呈现相对较低的比例，在2014年政策实施后，其他县级市的公共服务都出现显著上升，而余姚和阆中的公共服务呈现平稳且略有下降趋势。一方面证实余姚和阆中的政府支出性结构和相关支出政策存在共性，另一方面国家或相关部门在颁布相同的政策时需考虑不同省份的差异性，也要考虑相同省份不同地市的差异性，因地制宜因时制宜才能保证政策的有效性。

图7 浙江公共服务归一化处理

图8 四川公共服务归一化处理

4 结论与政策建议

福利分解的结果表明，试点政策的重点在住宅投资。但消费是影响居民福利最重要的因素，住宅投资的增加减弱了消费需求，长久看来，不利于居民福利的持续性增长；城镇化过程中，公共服务出现提升，且政府发展偏向有所下降；浙江省和四川省政策效应呈现相反结果。试点方案在实施后的六年间，浙江义乌居民福利平均每年增长15.11%效果显著；而四川阆中的居民福利平均每年下降28.72%，存在抑制作用。

基于此上分析，首先新型城镇化改革，应增加城市基本设施的投资和公共服务的投入力度，优化居民生活的外部条件，刺激居民消费以使其成为城镇化的主要动力。其次，进一步转变政府职能，尽可能将地方政府收入和支出公开化，减少滥用公共资源的现象，使公共服务更具效率。最后余姚和阆中公共服务支出占比相对较低，与试点政策不匹配，需从源头上增加生产性支出，包括基础建设支出、科技支出、教育支出等；国家或相关部门在颁布政策时需考虑不同省份的差异性，也要考虑相同省份不同地市的差异性，因地制宜因时制宜才能保证政策的有效性。