高质量发展背景下重庆城市土地集约利用评价

柳 健，陈 玲

（1.重庆市规划设计研究院，重庆 401147；2.重庆地质矿产研究院，重庆 400012）

0 引言

土地节约集约利用一直是社会各界关注的热点问题[1]。从1986年《中华人民共和国土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策形成，到2008年国务院出台首部针对节约集约用地的规范性文件《关于促进节约集约用地的通知》，再到如今节约集约用地制度体系不断健全，土地作为社会经济高质量发展的空间载体，其节约集约利用程度在城市建设与发展过程中显得尤为重要。由于城市建设前期多关注土地的经济效益，对“经济—社会—生态”的综合效益有所忽视[2]，导致房屋空置率高、土地污染严重、用地配置不均等问题凸显，可供城市建设发展的土地资源十分有限。如何推动土地集约利用，已成为当前和今后城市高质量发展亟需解决的问题。

“城市土地集约利用”概念起源于农用地集约利用[3]，并随着工业化和城市化快速发展而逐步丰富完善，相关研究主要呈现以下特征：①研究尺度从全国区域等宏观尺度向城市群、流域、省域、市域等中微观区域转变[4]，何明花采用主成分分析法对西宁市2003—2008年城市土地集约利用水平进行了评价[5]；②研究方法主要包括熵值法、综合评价法、熵权法-PSR模型；③研究内容多关注城市土地集约利用水平、利用效率及影响因素等方面，如陈维肖在测度国家中心城市土地集约利用水平的基础上，运用障碍度模型对土地集约利用障碍度因子进行了诊断[6]。综合来看，当前有关城市土地集约利用多集中在中观尺度，以“投入—产出”视角构建指标体系评价集约水平为主，但研究多集中于中东部省市，对经济发展较为落后、城市建设更为粗放的西部城市研究较少，仍需进一步深化和探索。

重庆作为西部唯一的直辖市，地处青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，具有“大城市、大农村、大山区、大库区”的发展特征，城市化初期以土地城镇化为主，主要通过城市无序扩张带动社会经济发展，面临着土地粗放利用、空置率高等问题，人地矛盾较为突出。因此，本文立足山地城市土地资源充分利用和高质量发展需求，以重庆作为研究样区，从“投入—产出”视角构建指标体系动态评价重庆2008—2017年城市土地集约利用程度，明晰制约重庆城市土地集约利用的主要因素，为重庆提升城市土地集约利用程度、推动新时代高质量发展，提供科学有效的对策建议。

1 研究方法

1.1 指标体系构建

指标选取以城市土地集约利用为目标，遵循系统性、科学性、针对性、可比性原则，依据城市土地集约利用内涵，借鉴相关研究结果[7]，初步构建评价指标体系。而后结合重庆市情，考虑数据可获取性，剔除难以获取、重复性指标，保留关联性强的指标，最终从城市土地的投入强度、利用程度、利用结构、利用效益4个方面选取14个指标构建评价指标体系。为契合新时代高质量发展要求，较传统指标体系增加了地均环保投资、库销比、地均三废减排量等指标，综合考虑社会经济、生态环境对城市土地集约利用的影响（见表1）。

表1 城市土地集约利用评价指标体系

1.2 数据来源与处理

1）数据来源 社会经济及土地利用数据来源于《重庆市统计年鉴（2009—2018年）》、“2008—2017年重庆市国民经济与社会发展统计公报”以及历年政府工作报告。

2）数据标准化 以2008—2017年重庆市城市土地集约指标数据为原始值，运用极差标准化法对原始值进行标准化处理，以统一各指标的量纲及缩小指标间的数据差异，保证数据的客观性和科学性。

3）指标权重确定 本文采用主成分分析法探究多个指标间的线性关系，找出指标间的共同因子，构建线性变量方程式，用较少的共性指标变量代表原多指标变量，以更直观、更有效地反映研究问题。本文运用SPSS24.0软件进行主成分分析并计算各指标权重。

2 评价结果分析

2.1 综合得分

1）主成分的成分确定 以2008—2017年重庆市城市土地集约利用指标体系的标准化值构建矩阵，运用SPSS24.0软件降维语句中的因子分析方法，计算出标准化矩阵的特征值、方差贡献值和累计方差贡献率（见表2）。依据各主成分特征值大于1、累计方差贡献率大于85%的原则，提取了2个主成分，所提取的主成分反映了所有变量86.606%的信息。地均固定资产投资、地均二、三产业从业人员、地均基础设施投资、道路广场率、地均GDP、地均社会消费品总额均大于0.9，在第一主成分中所占比重大；人均建设用地面积、地均“三废”减排量分别为0.887，0.658，是第二主成分的重要组成部分。

2）各主成分得分 利用软件计算出各指标在两个主成分上的荷载（见表3），利用载荷与特征值的平方根之比，计算出特征向量（各对应主成分的指标系数），各主成分的标准值与对应特征向量乘积的累加即为各主成分得分。

式中：Zj为某年份的第j个主成分得分，Aj为某年份第j个主成分特征向量值。

3）各年份综合得分 将各主成分的特征值进行归一化处理，看作各主成分得分的权重Wj（即W1＝0.793，W2=0.207），将主成分得分与权重的乘积进行累加即为各组农用地集约评价的综合得分。由于计算出的综合得分含有负数，为方便进行集约利用度比较，运用公式（2）对综合得分进行百分制转化。

式中：Z为某年份城市土地集约利用综合得分；Zmax为2008—2017年中综合得分的最大值；Zmin为 2008—2017年中综合得分的最小值；B为综合得分经百分制转化后得分（见表4）。

表4 2008—2017年重庆城市土地集约度

2.2 评价结果

根据上述公式计算，得到2008—2017年重庆市城市土地集约利用综合得分，参考相关研究结果[8]，结合重庆市实际情况，将城市土地集约利用综合得分划分为 5 个等级，将综合得分＞90，80～90，70～80，60～70，＜60分别划定为高度集约，中度集约，适度利用，过度利用，粗放利用等状态，表明城市土地资源利用程度、利用结构、利用效益的合理性，以便于归纳重庆市城市土地集约利用时间演变规律。

从图1可以看出，2008—2017年重庆市城市土地集约利用水平逐年上升，由2008年之前的粗放利用转变为2017年的高度集约利用状态，说明随着重庆市社会经济的快速发展，城市土地集约利用程度得到大幅度提升，但各时期增长变化幅度较大，将其分为3个阶段。

图1 2008—2017年重庆城市土地集约利用度变化

1）粗放利用的缓慢提升阶段 在2009年之前，重庆城市土地集约度较低，处于粗放集约利用状态，且城市土地集约利用度增幅较小，总体呈缓慢提升的粗放利用态势。此阶段重庆城市土地用地结构不合理，居住用地占比高，库销比较大，房屋空置率较高，城市土地集约利用水平较低。

2）适度利用的高速提升阶段 2010—2012年，重庆城市土地集约利用度适中，土地集约利用增长率出现两个较大的峰值，说明这期间重庆城市建设进程加快，城市内部社会经济发展紧密。但2011年集约利用度出现低谷，主要是因为重庆当年遭遇了百年不遇的特大旱灾，基础设施投入减少，“三废”减排量降低，土地集约利用产出效益降低，致使增长率急剧降低。若剔除自然灾害的影响，此阶段重庆城市土地集约利用度将维持高速增长趋势，总体表现为城市土地过度或适度集约利用的特征。

3）集约利用的稳定提升阶段 2013—2017年，重庆城市土地集约度呈先波动增长后下降的特征。此阶段城市土地集约利用度总体上稳步提升，说明在重庆城镇化和工业化持续推进的过程中，土地资源有限性的特点逐渐凸显，加之政府部门对土地节约集约利用的引导，城市土地资源逐步得到充分利用，经济、社会、生态综合效益逐步实现最大化，城市土地达到历年最高集约利用状态。

2.3 影响因素

根据主成分载荷矩阵分析各主成分对重庆城市土地集约利用的影响。第一主成分中地均固定资产投资、地均二三产业从业人员、地均基础设施投资、道路广场率、地均GDP、地均社会消费品总额的载荷均较大，分别为 0.972，0.987，0.930，0.936，0.987，0.982，表明城市土地集约利用程度与土地利用投入、土地产出效益密切相关。加强土地利用投资，不仅可以提升土地产出效益，还可以有效提升重庆城市土地集约利用程度。在第二主成分中人均建设用地面积、地均“三废”减排量的载荷分别为0.887，0.658，表明利用强度和利用效益对重庆城市土地节约利用也有一定影响，但影响程度不如土地投入显著。

3 研究结论与对策建议

3.1 研究结论

本文通过构建指标体系，对重庆市2008—2017年城市土地集约利用水平进行评价，探索重庆以土地高效利用促进社会经济快速发展的路径。

1）重庆城市土地集约利用度呈逐年上升趋势，2008—2009年提升幅度最为缓慢，2010—2012年提升幅度最为显著，到2017年提升幅度有所减缓，总体上土地集约度呈现波动上升的趋势。

2）根据重庆城市土地集约利用度和演变趋势，将2008—2017年重庆城市土地集约利用分为3个阶段：①2008—2009年处于粗放利用状态下的缓慢提升阶段；②2010—2012年城市土地集约度处于快速提升阶段；③2013—2017年城市土地处于高度集约的稳定提升阶段。

3）重庆城市土地集约利用主要因素为地均固定资产投资、地均二、三产业从业人员、地均基础设施投资、道路广场率、地均GDP、地均社会消费品总额等投入产出因子，另外还受人均建设用地面积、地均“三废”减排量等因素的影响。

3.2 对策建议

重庆要实现土地更集约、更高效、更可持续、更高质量的利用，关键是要充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用。

1）构建城市土地集约利用科学评价体系 从传统的经济效益思维向新时代背景下综合效益最大化思维转变，从社会、经济、生态等多方面选取指标体系，构建满足新时代需求的土地利用绩效评估体系，更准确、更全面、更客观地评价城市土地集约利用，为指导城市高质量发展提供科学有效的依据。

2）引导城市产业立体发展 从松散型城市建设向紧凑型城市建设转变，注重产业紧凑布局，倡导城市“精明增长”和重点区域高密度建设。根据产业发展和布局要求，严格划定工业生产红线，加强道路基础设施建设，增强区域产业吸引力，加快产业集群建设，优化产业布局，缓解工业用地利用低效问题；适当增加工业园区容积率，借鉴上海“工业上楼”模式，根据重庆实际情况，允许有需求的工业园区部分工业用地向研发用地转换，调整容积率上限，探索“工业大厦”“摩天工业”新模式。

3）优化城市土地空间布局 按照城市规划要求，以山脉、河流、交通等生态廊道为边界，严控城市发展规模，积极推进土地开发利用从平面化向混合型、立体化转变，加快推进老城区更新改造，优化城市功能布局，注重功能复合、垂直开发、优化产业配套环境；提高城区土地节约集约利用率，缓解中心城区用地紧张情况，增强城市吸引力和竞争力。

4 结语

在前人研究的基础上增加生态环境方面的指标，探索高质量发展背景下城市土地节约集约利用发展趋势，但所选取指标能否全面涵盖城市土地集约利用程度还有待深入研究。此外，由于重庆区县部分指标数据难以获得，所以未将重庆38个区县的城市土地集约利用度进行细化研究，无法探索重庆城市土地集约利用空间演变规律，今后仍需进一步优化完善。