非对称性城市跨界融合的动力机制研究

许 璐

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

0 引言

20世纪80年代以来，经济全球化步伐的加快以及科学技术的高速发展，促使劳动力、资本、技术、信息等生产要素的流通加快。在地理空间上，生产要素的不断集聚和分散形成空间流，促使大量打破传统行政边界的经济活动发生，进而推动城市区域空间结构再组织。全球城市扩张的特征由传统物质结构和空间形态本身的拓展转向超越实体空间的社会网络与城市功能的动态联系，巨型城市区域本身成为区域协调与发展的重要空间载体。

21世纪以来，伴随着城市土地资源稀缺矛盾的日益突出和区域经济一体化的深入发展，传统的城镇空间结构和行政边界的分割效应逐渐模糊，城市增长逐渐跨越行政区边界。西方国家开始从区域层面谋划城市发展，我国也将区域协调的战略地位提升到新高度。城市跨界融合作为区域协调的新模式不断涌现，成为我国巨型城市发展的新趋势。

上海和昆山作为我国“巨型城市—中等城市”跨界发展的典型代表，两地间的跨界融合水平较高。因此，在跨界理论框架下，本文选取上海—昆山跨界区域作为实证研究对象，总结梳理上海—昆山两地的跨界发展历程，深入剖析在这一过程中政府、市场及社会力量的作用模式，探究两地区域跨界发展背后的动力机制，为构建多层次区域治理模式提供理论依据。

1 国内外跨界理论研究综述

国外城市跨界发展实践性强，相关研究呈现复合化和综合化趋势，主要围绕着与跨界发展相关的空间、经济及政治制度领域展开。对于空间要素在跨界发展中的作用，相关研究认为，虽然跨界基础设施资源的整合能够有效推动跨界要素双向流通，但是会带来系列环境保护和社会秩序问题。例如，东南亚金三角区域通过完善跨界基础设施，增强了以出售能源换取相应生活资料的便利性，却给跨界区域带来大量的土地权益纠纷、环境保护及能源安全等困扰。针对地区经济活动在城市跨界发展中的作用，相关研究认为地区生产要素的流动能够推动城市跨界发展，而商业环境质量、财政战略协议、劳动力自主选择权限等则影响城市跨界的融合程度。例如，有学者认为通过签署自由贸易协议等实现投资合作，能够推动孟加拉国与印度地区跨界增长。针对政治体制与社会文化对于城市跨界发展的影响，北美学者普遍认为依靠现有的行政管理机构，可以实现渐进式、有限目标的区域协调管治。欧洲学术界则普遍倾向于通过建立政治实体的方式促进区域协调。值得注意的是，政治体制优势推动形成的跨界区域，往往因社会文化冲突进一步限制跨界发展，可以通过提升居民文化水平，增强社会包容性。

我国对于城市跨界发展的研究始于20世纪90年代，但尚未形成完整的理论体系。在跨界区域特征方面，相关学者在综合考虑城镇化率和城市经济发展水平的基础上，总结提出侵入型、渗透型和竞合型3种城市跨界发展互动模式。在跨界合作治理方面，部分学者通过典型案例研究指出，制度与政策要素是推动城市跨界发展的重要因素，设立跨界综合协调机构、专项协调机构以及建设相关部门沟通机制等，均为有效措施。在跨界发展机制方面，研究指出主要依靠市场、政府两种机制引导区域协调发展。例如，安树伟等学者主张建立区域利益补偿机制，与利益相关者建立相关激励、约束、合作机制，完善绩效评估与考核机制等。杨保军学者认为可通过建立“利益评估与分配机制—解锁区域发展路线—挖掘创新型资源”的政策路径，实现区域协调发展。

2 上海—昆山区域跨界发展历程

上海与昆山虽然地理位置相邻，但是城市人口与经济发展水平相差甚远，行政等级相差悬殊，两地之间呈现出“巨型城市—中等城市”非对称性跨界发展模式（见图 1）。

图1 上海—昆山区位示意

2.1 第一阶段：地方政府推动“企业化边缘城市”建设（2000年以前）

上海—昆山两地的跨界发展始于昆山地方政府的推动。改革开放之初，受宏观经济政策和区域中心城市结构不断调整的影响，上海作为国内最大的经济中心和长三角地区中心城市的城市功能得到恢复和发展。为实现城市整体产业结构向更合理的方向发展，上海市将城市工业调整西进，向内地转移。与此同时，昆山作为上海城市西部边缘接壤城市，内部经济发展落后，是单一的农业经济县，城市工业发展所需的资金、劳动力和技术等都非常缺乏。在外在机遇与内部需求双重推动下，昆山市地方政府决定打破地区界限，提出“东依上海，西托三线，内联乡镇，面向全国”的发展战略。1984年，昆山明确提出充分利用临沪的地缘优势，工业产业向东南方向发展。1985年，昆山自费成立开发区，积极接收上海劳动密集型等企业的梯度转移和三线军工企业的疏解扩散。同年，首家沪昆联营企业竣工投产，标志着官方跨界合作的正式开始。

这一阶段，上海—昆山区域跨界发展以昆山市地方政府主动接轨上海为主，呈现依赖关系。两地通过打破原有行政区界限，在有限的范围内加强产业转移和经济技术合作，促使横向经济联合，推动跨界区域资源与生产要素的合理配置与优化。

2.2 第二阶段：市场与政府双重作用下的城市空间跨界发展（2000—2016年）

2000年以后，上海—昆山区域朝着市场与政府双重力量推动经济与空间跨界发展并进。一方面，江苏省及昆山市政府继续推动与上海的跨界经济联合。昆山依托自身土地及劳动力成本低廉的比较优势，以及省市政府为改善投资环境所给予的政策红利，通过设立江苏省接轨上海东大门花桥国际商务城，整合临沪三镇（花桥镇、淀山湖镇、千灯镇）资源，吸引了大量上海溢出的外资和外来人口。随后，通过频繁交流考察和设立“办事处”，昆山成为上海产业跨界发展首选区。

另一方面，市场力量开始在两地跨界发展中发挥作用。2003年，昆山花桥镇政府与绿地集团合作，在昆山伸入上海的花桥镇开发建设绿地花桥产业小镇。此后10余年内，包括花桥镇绿地总部大道、绿地21城超大住区、华东康桥国际学校等项目相继启动，让开发商看到了上海对花桥的联动溢出效应。2013年，上海轨道交通11号线花桥段开通运营，昆山与上海的时空距离全面缩短。受区位优势、价格优势、交通优势以及落户门槛优势的影响，大量上海市民到花桥镇投资置业，推动上海与昆山城市空间跨界发展的深入。

这一阶段，在市场与政府的双重力量推动下，两地呈现出同城效应。昆山依托区位、交通、政策等优势，将自身纳入上海城市空间圈层结构中。然而，随着客观的市场作用力量逐渐增强，上海与昆山在跨界合作的同时，也形成了竞争关系。

2.3 第三阶段：上级政府自上而下的区域协调整合（2016年至今）

2016年国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》，标志着长三角区域一体化正式上升为国家战略。上海—昆山区域跨界发展进入由上级政府推动的自上而下的区域协调整合阶段。

在空间规划层面，两地开展跨界生态圈协同发展与跨省城镇圈建设。2017年，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出“促进青浦、昆山等环淀山湖地区协同发展”，开展市域边界的“安亭—白鹤—花桥”城镇圈规划，从强化产业协同发展和功能布局融合、加强道路交通系统和基础设施统筹对接、提升公共服务设施配置等级和公共服务资源共享、建立生态环境共保共治机制等方面出发，推动上海与昆山的区域一体化发展。对此，昆山在《昆山市城市总体规划（2017—2035）》中作出回应，不仅与上海共保淀山湖，协同开展吴淞江沿线的空间景观和生态环境塑造，还共同研究编制“安亭—白鹤—花桥”城镇圈规划，将其作为区域跨界协调的最小空间单元和长三角区域一体化发展的先行试验区。

在组织制度层面，一方面，上级政府积极搭建区域协调对话平台，促进区域合作与交流。省市层面，2018年3月，成立长三角一体化进程中第一个跨行政区划的官方常设机构长三角区域合作办公室。上海与昆山各板块逐渐形成多个同频共振的跨界发展契合点，两地针对不同区域的发展意愿制定差异化发展策略，并签署一系列战略合作协议。例如，昆山与上海嘉定、青浦、松江三区及张江国家自主创新示范区、虹桥商务区两个产业园区组建“4+2”发展实践联盟，签署66项跨界合作项目；花桥国际商务城与安亭签署“双城共建”战略合作框架协议。

这一阶段，上海与昆山的区域跨界发展在上级政府的推动下，从规划战略制定、基础设施建设、科创资源及产业要素流动、环境共治、公共服务共享等多个层面展开了全方位、宽领域、深层次的区域协调整合。

3 上海-昆山跨界发展的动力机制

经梳理发现，上海—昆山的跨界发展是建立在长远的城市社会文化经济联系基础上的，在特定的城市发展政策语境下，是由政府力量、市场力量与社会力量不断互动的结果。

3.1 政府力量的作用模式

政府力量主要通过政治决策、制度建设、平台搭建等一系列顶层力量，解决跨界区域在物质空间、经济空间、社会空间等方面融合中一直存在的固有矛盾，在推动区域跨界融合中起主导作用。具体而言，在推动物质空间融合上，一方面，上级政府通过搭建对话平台，协调政治权利不对等下产生的空间利益矛盾，引导达成区域发展共识。另一方面，地方政府通过开展跨行政区的规划、推动交通设施的互联互通，构建了跨界区域空间网络体系，促进生产要素的自由流动，形成连绵发展的大都市区。在推动经济与社会空间融合上，主要通过出台相关政策，优化区域产业分工与协作、建立市场利益调控机制、打破制度壁垒等方式，促进资本、人才要素在跨界区域间的流动。

3.2 市场力量的作用模式

市场力量主要由土地价格、市场利润、理性决策及低门槛制度等共同作用推动跨界区域的发展，主要是以弱势方承接强势方的资源外溢，形成以经济要素空间流为主要特征的跨界融合。传统经济空间的跨界融合主要体现在低土地成本、低劳动力成本等影响下产生的“区中园、园中园”等飞地合作模式。与此同时，随着信息技术的高速发展与生产要素的加速流动，依托大型企业、公司联盟等的跨界企业网络通过产业上下游合作、人才流动等方式实现产业资源重组及高效发展，推动了跨界经济空间的融合。在这一过程中，技术、成本等均为重要作用力。

3.3 社会力量的作用模式

社会力量主要指基于一个或多个文化、观念等认知，打破由社会文化行为催生出的无形边界，形成社会公众所共同认可的发展愿景，促进跨界区域融合。社会力量推动的空间融合一般体现在跨界交往、资源共享以及身份认同等微观层面。居民通过在日常生活中被动或无意识地参与到这一进程中，推动社会空间的融合。这一过程涉及两地居民的相关利益及发展愿景，市场整合力量微弱，公民所有权的感知力量强大。在地理位置邻近区域，居民受生活环境、文化交流等因素的影响，跨界区域的两地居民均会对跨界融合保持相对积极的态度；而在地理位置偏远区域，居民则更多地进行与自身利益相关的理性思考，强势方居民对于推进跨界融合常常持保留意见。因此，通过社会环境的变换和自我反思活动，打破根植于地方社会文化中对自身“身份”认知的禁锢，是贯穿于跨界社会空间融合的关键内容。