法国生物多样性保护中央政府专职机构的经验与启示——基于建制与职能的视角

吴红宇，沙家辉

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(CBD COP15)于2021年10月11日在中国昆明召开，13日会议通过了《昆明宣言》。面对2011——2020年《生物多样性战略计划》中“爱知目标”无一实现且个别纲要目标明显恶化的严峻挑战。《昆明宣言》的通过彰显了缔约方各国为应对生态环境危机，进而持续加强生物多样性保护的决心。中国作为《昆明宣言》的主要起草国、发起国，是世界上生物多样性资源最丰富的国家之一，在生物多样性保护领域的积极作为，是助力实现“人与自然和谐共生”伟大愿景的强大动力。在中国实践的语境下，各级政府政策的出发点是充分认识到生物资源保护的迫切性，落脚点则是将生物多样性保护纳入政府“主流化”决策之中。为此中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年10月19日出台旨在加强我国生物多样性保护的专项文件——《关于进一步加强生物多样性保护的意见》。文件重点强调了相关中央机关要在“中国生物多样性保护国家委员会（国家委员会）”的协调下聚焦重点、相互配合。国家委员会虽已有建制，但因为国家部委机构间主体功能发挥不充分、成员分工不明确、权责分配不清晰等问题，使得现阶段国家委员会专职职能实现不显著。为此若要充分发挥国家委员会的主体作用，有必要寻访“他山之石”再结合本土实践，进而构建生物多样性保护的中国模式。

法国是世界上率先关注生物多样性保护的国家之一，其实践模式在数百年的时间里几经变革。最终于2016年选择了中央统筹的模式，即建立法国生物多样性办公室协调全境生态保护工作。“法国模式”一方面在人员结构上，体现了社会各界的共同参与，保证了其政策制定的科学性与适应性。另一方面在组织体系上，实现了跨行政机关的工作协同与生物多样性保护专职化。该模式也顺应了《昆明宣言》等国际条约所提出的有关要求，即各国政府要制定生物多样性保护国家战略并进行体制机构优化。由于“法国模式”的显著示范性，以及它在运行机制上与我国国家委员会的相似性，使其成为优化国家委员会组织架构的模板蓝图。

一、生物多样性保护中央政府专职机构的界定与选择优势

当今世界，从事生物多样性保护工作的公共组织或机构有很多。从权力属性上可以分为公权力机构和非政府组织（NGO），前者如德国的联邦自然保护署（BfN），后者如世界自然基金会（WWF）。从是否专职于生物多样性保护工作可以分为专职组织，如美国加州生物多样性保护委员会（CBC）；非专职组织，如世界自然保护联盟（IUCN）。其中美国的CBC 既是生物多样性保护的专职机构又是州级层面的公权力机关。如果要考量中央机构的统筹领导，在世界范围内满足该定义：由中央政府设立的统筹管理全国范围内生物多样性保护工作的专职公权力机构，仅中、法两国有。这两者是法国的生物多样性保护办公室和我国的中国生物多样性保护国家委员会。

无独有偶，中法两国都选择组建世界鲜有的生物多样性保护中央政府专职机构有其共通的原因与事实考量。首先，一国政府作为国家权力的最高执行者与国家利益的捍卫者必然承担着本国生物资源保护的义务与责任。其次，中法两国虽国体不同，但都是中央集权的单一制国家，都是实行的科层制领导，建立中央统筹的生物多样性保护机构可以有效地管理全国范围内的生物资源保护工作。反观美国受州权自治的影响，加州的地方政府并不会坚定地支持CBC 的有关政策，各县都会出台各不相同的生物多样性保护计划[1]。然而，生物多样性保护政策功能的发挥在很大程度上取决于区域一体化政策的实施。另外，中法两国当前都以建立国家公园作为生物资源保护的重要场所。国家公园的区域规划通常涉及对行政区划的跨越，交由地方政府间协商往往不易处理。而且国家公园的建设需要大量资金与技术的投入，单纯由地方政府负责可能较难达成既定目标。另外，由于生物资源整体分布的分散性、特定物种分布的聚集性、动物生存方式的迁徙性，就导致了单个区域内生物保护力度的单独投入起不到整体优化的效果。为此，建立中央层面的生物多样性专职保护机构，合理规划全国的生物资源保护工作便是问题的解决之路。

二、法国生物多样性保护的历史脉络与当代背景

（一）法国生物多样性保护的近代历程

法国生物资源保护意识的出现可以追溯至17世纪60年代。当时因法国人不合理地砍伐森林，时任财政大臣科贝尔惊呼“法国将因木材而灭亡”[2]。为改变这一现状，在科贝尔的努力下于1669年颁布了旨在合理管控法国森林资源的科贝尔法令[3]。该法令虽然强调了“适应性发展”(aménagement)，但实际效果并不明显。直到18世纪法国才开始对森林资源进行有计划地使用[4]。在动物资源保护方面，最先出现的是1854年成立的驯化动物协会。该协会起初只是为农工业生产对动物进行驯化。随着社会大众对动物福利的关注、政治参与的渴望、参与人数的攀升，导致该协会赢得了法国各界的认可[5]。于1901年《协会法》颁布之际，该协会转设为国家自然保护协会，从事野生动植物及其生态环境的保护工作。国家自然保护协会是法国第一个生态环境保护组织。它的出现虽说开私人部门大规模参与生态保护之先河，但也为日后私人部门在环境保护中持续投资乏力埋下了种子。1906年出台的《博奎尔法》重点强调了自然遗迹和古迹的保护。因该法部分内容涉及对生物资源的保护，使其在日后成为法国生物多样性保护的最早立法来源。除此之外，《博奎尔法》最大的意义在于为政府主动参与生态环境保护提供了法律支持。该法令规定具有公共利益的自然资源不受私有者的滥用，这使得此种自然资源具有了超越私有财产权的性质[6]。因而保卫者（政府）在面对私人所有权而感到无力时便可寻求制定法律。至此，法国政府获得了为保护生态环境而直接干预私人行为的权力①本段中部分专有名词法文原称。科贝尔法令，Ordonnance de Jean-Baptiste Colbert；驯化动物协会，societe imperiale zoologique d'acclimatation；国家自然保护协会，Société nationale de protection de la nature；博奎尔法，organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique。。

（二）法国生物多样性保护中央政府专职机构的产生背景

1976年《自然保护法》的出台使政府从事制定受保护物种名单和建立自然保护区的行为成为公众的一般共识。但截至上世纪末法国并没有在生物多样性保护领域做出较为亮眼的成就。待至20世纪末，随着欧盟对成员国生态质量的关注以及世界范围内环境保护思潮的涌起，法国才开始重点关切本国的生物多样性保护。当今，法国之所以建立中央级别的生物多样性保护专职机构除了上述中法两国间互通的因素外还受其他自身因素的影响。法国的自身因素在很大程度上取决于以下三点：生物资源保护危机、传统治理效能低下、国内外公共政策影响。

生物多样性资源的持续下降引发法国当局的深入思考。自1992年欧洲开始实施《欧洲关于“栖息地、动物、植物”的指令》以来，欧盟在其成员国内已经进行了3 次动植物及其栖息地保护状况评估。其中法国2019年的评估与上两次相比恶化明显，80%的动植物栖息地与75%的物种状况都处于不健康状态[7]。另外，根据世界自然保护联盟 （IUCN）2019年制定的红色目录显示，法国境内已有17.6%物种受到灭绝威胁或已经灭绝。再者，截至2018年法国虽因执行原欧共体的“鸟类指令”使野外生境的鸟类数量增加了19%，但都市圈中的鸟类数量却下降了22%[8]。最后，法国自2006年至 2015年间每年土地人工化近6.6万公顷且利用率不高，并导致法国境内大量的生物栖息地被破坏。因法国生态环境的急转直下招致社会各界批评，政府当局急需作出有力的举措以回应各方的关切。

近30年来传统的生态治理方式并没有取得显著成果。1992年欧共体的“栖息地指令”明确提出成员国内部机构要以一致的行动来实现对生物多样性的保护。然而，法国却因科学研判、政治考量、部门协同难以达成一致而导致政府的生物多样性保护政策陷入僵局[9]。源自国会中的党派争论对生物多样性保护政策所产生的严重影响，统一且机构化的中央层级保护机构成为法国规避党争的路径之一。另外，私人生态治理在法国全境的生物多样性保护工作中占有重要比重。但2003——2017年的数据统计，私人部门在生物多样性保护领域的投资并没有催生新的商业模式，年平均投资增长率不足1.1%且低于同期通货膨胀率[10]。这不但意味着法国的私人部门在生物多样性保护领域实际投资是下降的，同时也反映了以市场手段来实现公共利益增值的失败。因此，公共生物多样性保护机构的建设，OFB①文中部分专有名词法文原称。法国生物多样性办公室，Office français de la biodiversité，一般简称为OFB。是法国实现国家环境保护职能的最后也即最优途径。

国内外的生态保护形势引起执政当局的持续关注。2004年法国为践行《生物多样性保护公约》承诺要启动国家生物多样性战略，将生物多样性保护纳入公共决策之中。2012年法国第一届生态环境会议中，执政当局表示要让法国成为“生物多样性恢复方面的模范国家”。近年来伴随着鼓吹生态保护与绿色转型的绿党（Green Party）在法国政坛上的活跃。如，前国会议员、绿党领袖塞西尔·杜弗洛特（Cecile Duflot）就批评马克龙在当选之后便对环境保护漠不关心[11]。因此作为继任者和中间派的马克龙需要在任期内对法国的生态保护政策给予更大程度的关注。在欧洲，欧盟2017年的一项统计显示欧洲议会的成员中支持积极环境政策的“绿色议员”已经占据议会的主导席位[12]。法国作为欧盟的重要大国必然要在国内政策上采取支持欧洲议会的态度。在世界范围内，随着2017年美国宣布退出《巴黎协定》，法国就在世界范围内积极宣传气候保护政策。2020年OFB 的正式组建也被看作是法国向世界高调展示其生态保护成就的一部分。

围绕着生物资源保护的自身特点、单一制国家的行政优势、生态环境危机的加剧、传统保护模式的失范以及政治势态等因素的影响，法国当局势必要采取积极的行动。最后，法国在历史回顾和现实推动下提出要建立一个由国家直接管控的，专职负责全国以及域外生物多样性保护的公共部门——生物多样性办公室（OFB）。

三、法国生物多样性办公室（OFB）的基本建制与职能

（一）基本建制

2005年《环境宪章》的通过使得法国在宪法层面加大了对生态环境的保护。虽然法律明确了生物多样性保护的国家义务，但长期以来法国环境政策的基本框架是在保护物种及其栖息地的同时达成生物多样性保护的目标[13]。时至2016年，面对日益恶化的生物资源保护状况，法国宪法委员会通过《生物多样性法令》②《生物多样性法令》，法文全称Loi pour la reconquête de la biodiversité,de la nature et des paysages。。该法令对法国40 余年来的环境保护工作进行梳理、修正，创造性地提出要建设一个中央统筹的专职生物多样性保护的机构——法国生物多样性办公室。在法令颁布之初，率先成立的是法国生物多样性署。在前期探索中该署在国家直接管理下已经成为生物资源保护的重要立法阵地，并在很大程度上改变了中央-地方间生物多样性保护的框架。随后，在2019年法国环境法修订中完成办公室建制的法定化流程，终于在2020年1月1日正式成立（图1）。

图1 法国生物多样性办公室体制机构

OFB 是欧陆乃至世界上第一个中央级别的、真正运行的专职于生物多样性保护的机构。它因其独一无二的建制与职责安排引起了域外各国的瞩目。在建制方面，OFB 由法国生态转型部、农业部、粮食部共同监管，虽不是法国部级行政机构但也不是其内设部门。它具有独立法人资格，可以在自主判断的基础上制定全国适用或专门性的生物多样性保护政策。另外，它还具有执行和监督政策实施的权力。在内部机构设置上，综合管理委员会是OFB日常工作的中枢，其主要职能是汇聚各种决策信息并实现机构间的良好沟通以便快速作出决策。综合管理委员会每两周召集OFB 的主要机构负责人进行一次例会，会议结果由执行委员会负责实施。综合管理委员会虽说是决策的最终通过机构，但其并不负责具体方案的制定，在功能上更多体现的是商议职能。

事实上，OFB 的核心机构应当是理事会及其附属的两个决策支持机构——科学委员会和政策委员会。理事会(conseil d'administration)作为OFB 内部的主要管理机构，其主要职能是以国家生态保护的大政方针为指导，审议各独立委员会的报告并决定OFB 工作的战略方向。除此之外，它还对OFB 财政收支情况的审核和海洋生态保护区的审批具有决定权。为了保障理事会决策的适格性，法国环境法对理事会组成人员按照各自特点与专业技能分为5 个团体（collège）。

其中，第一团体由国家公职人员组成，这里的公职人员侧重行政领导。第二团体由经济、农林、环保协会、狩猎、渔业等领域的人员组成，其基本作用在于为OFB 的决策提供专业建议。第三团体由流域委员会以及地方当局及其团体的代表组成，侧重对地方人员的吸纳。第四团体是OFB 的文员经过选举而组成的代表团。第五团体仅由两名国会参议员组成，但其中一名参议员必须来自海外选区。在五大团体中，第一团体因组成人员的职位优势具有最大的决策权，而且该团体中有一名必须由负责环境和农业的部长给予任命的政府专员。该政府专员拥有三项可以直接改变理事会工作进程的权力：1）将某个重要的事项纳入理事会议事日程；2）可要求临时召开理事会；3）反对并要求理事会重新做出决定。虽然该政府专员具有极其关键的权力，但并非必然成为理事会主席。从选任规则看，OFB 理事会主席从理事会成员中选出。目前理事会主席由地方机构的领导调任而来，第一副主席为一名专职环境事务的律师。理事会虽拥有为履行生物多样性保护职责而所需的广泛职权，但面对繁杂的公务理事会仍需要将部分职能对外授权或成立必要的专门委员会并下放权力。

根据法国《环境法》的要求，理事会应至少设立一个科学委员会。其成员由生物多样性保护领域的专家学者组成，负责向理事会提供合理化的科学见解并评估OFB 的重大战略。法国环境法又规定理事会中各团体的代表要共同组成一个政策委员会并隶属于理事会的领导。政策委员会的主要功能是依据科学委员会等机构所提供的信息进行前瞻性地思考并在此基础上为OFB 的行动提供必要指南。当前理事会在组织体系中又下设了两个具体功能性机构：保护区会议和海洋自然公园管理委员会。值得注意的是，法国《环境法》L131-13 条强调“OFB 由一名经法令任命的总干事领导”。其现实操作是该总干事由总统令直接任命，作为OFB 的最高领导者并可以参加理事会以及享有质询权。理事会虽说是OFB 的核心管理机构，但因为有总干事以及第一团体代表的约束使得机构的最高领导权仍归国家管控。

（二）基本职能

OFB 在建制上既实现了政府主导又充分吸收了专职科学家与地方环保当局的加入，使其环境政策既强调了中央统筹又体现出科学合理。依据法国《环境法》L131-9 条的规定，OFB 有三大工作任务，即针对全球变暖提供协调性政策、实现生物多样性的全程监测与保护、平衡水资源的可持续利用。其中，为落实生物多样性的保护职责，OFB 的工作重心基本是处理或改善IPBES①IPEBS，全称The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，中文名称为生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台。这是一个独立的政府间机构,负责评估生物多样性及其向社会提供的生态系统服务的状况以响应决策者的要求。在“2019年生物多样性报告”中所指出的危害生物多样性的5 大原因——土壤人工化、环境污染、生物资源过度开发、气候变化、域外物种侵入[14]。无独有偶，这五大原因与《昆明宣言》所指出的生物多样性丧失的主要直接驱动因素基本一致。《环境法》L131-9 条在规定OFB 的三大基本任务外又罗列了6 类具体工作职权与任务。在OFB 的日常运行可基本概括为5 种职责，即行使环境警察权、开展生物多样性保护专业研究、协助公共政策实施、管理生态保护区及其人员、鼓励社会力量参与。

对环境警察权行使可分为行政警察任务与司法警察任务。前者主要以“避免、减少、补偿”为原则进行生物多样性监管、防止和惩处环境破坏行为、履行国际公约义务、颁发行政许可证（主要是狩猎许可证）；后者主要与法国情报机构等部门开展联合行动，如打击野生动物非法买卖。生物多样性保护专业研究基本由科学委员会和其他外派人员承担。在全国范围内散布的环境视察员所收集环境与物种信息可以为科学委员会评估生物多样性的状况与人类活动的影响提供一手资料。科学委员会还以收集来的数据为依据向OFB提供可行的决策方案并面向公众出版相关图书与期刊。另外，OFB 协助公共政策实施的职能主要包括提供生物多样性政策设计、为实施和评估提供支持、构建公平合理使用生物遗产资源的框架、落实生物多样性损害补偿、保障国内法和国际条约实施以及为公共或私人生物多样性保护团体提供技术或财政支持，等等。管理生态保护区及其人员的职责主要体现在两个层面：其一是对OFB直管的生态保护区以及人员进行管理；其二是对由其他公共机构、地方部门、NGO 等机构管理的生态保护区给予协助，主要是提供人力、财力和技术支持。最后，生物多样性保护的真正实现离不开全社会的广泛参与，为此OFB 正积极进行舆论宣传并吸引大量社会人士参与。

（三）现实成效

虽然OFB 建制的提出时间可以追溯至2016年，但实际建立与运行是在2020年。从时间跨度上看，OFB 较为年轻可能在短时间内很难对其工作成果与不足进行评价。但立足近年来的成果数据也可简单地对OFB 的工作进行总结。就目前来说，OFB 拥有2 800 余名专职人员，70%以上为实地工作人员。其中的1 700 名环境视察员分布在法国全境，从事环境监测、执法、保护工作。截至2021年10月，OFB 已经授权或出台6 000 余条生物多样性保护的技术意见和汇总5 000 万条水资源数据，并为公众方便获取数据建立公共数据资源网站——国家生物多样性观测站（ONB）②国家生物多样性观测站，法文全称Observatoire national de la biodiversité，一般简称ONB.它是一个公共数据网站，旨在向公众公示OFB 在生物多样性保护领域的成就以及法国生物资源的状况。。在组织机构建设方面，OFB 已经在地方建设了11 个区域局、1 个大都市局、1 个海外局、8 个海洋公园、11 个国家公园、10 个狩猎和野生动物保护区并积极参与欧洲众多生态环境保护项目，等等。目前，OFB 或其他机构管理的自然保护区面积已经覆盖法国全境的土地的21%与水域的23.5%，单就OFB 独立管理的国家公园面积已有约6 万平方公里。

值得注意的是，公共机构的针对性政策会对特定区域的社会秩序产生影响，进而改变地区人民的社会活动[15]。如今，在生态保护政策的影响下，仅在OFB 直接管理的国家公园中就有50 万人口自觉从事可持续生产并参与和生物多样性保护相关的工作。除了令人称赞的成绩外，OFB 的各类专业机构的设置与众多学者观点不谋而合。如，HCC③Haut Conseil pour le Climat，气候高级理事会，简称HCC，是一个独立的机构，负责评估政府的气候战略，就法国的气候行动发表独立和客观的意见和建议，并独立和中立地了解政府政策及其社会经济和环境影响。与OFB 功能性的发挥就在于投资科学研究以实现有效环境治理，其中科学委员会的设立就实现了生态保护的科学决策[16]。另外，法国是欧洲猎人比例较高的国家，有着较为完善的野生动物管理体系[17]。OFB 的成立将狩猎许可部门与生物多样性署合并使得法国更为有效地实现动物资源的保护与利用。

四、法国生物多样性办公室（OFB）的实施经验评述

（一）OFB 模式对政府职能落实的经验回应

全国范围内生物多样性保护政策的一致性。《昆明宣言》强调生物多样性保护目标的实现需要“各级政府之间的一致政策”。换言之，要想实现各级政府间的高效协同就必须实现统筹领导，即中央层面的统一决策。在没有源自中央的政令统一与基本任务安排，地方机关很难在日常行政中做到对生物多样性保护问题的高度重视与坚决执行。其一，地方单位以经济发展水平作为主要考核指标而环保则是其次。其二，由于动物的可移动性、植物的季节变化性而导致生物资源难以量化，就使得地方政府对生物多样性保护往往回应不足甚至直接忽视。OFB 模式则直接令出中央，在规避地方因素干扰的同时强化了央地政策的一致性。

基于生态大数据下政策制定的科学性。生物多样性目标的实现也是一个以科学理性为基础的过程。政策的出台与实施不仅需要国家行政力量的一体化安排更需要以科学的态度作背书。法国本土的地理空间已经呈现出巨大的差异性而遍及世界的海外属地就更为复杂，由此就导致了生物资源保护技术与措施的极大差异性。OFB 中科学委员会与环境视察员对生态大数据的统计分析就是实现生物资源科学保护的基本前提。对此，在中央层级的生物多样性机构的建立中注重科学界人士的加入和组建专职的生物资源普查队伍成为OFB 的经验之谈。

环境警察权对生物资源保护执法的重要性。生物多样性保护目标的落实除了政策制定端的切实可行外，更重要的是为专职机构配置一定程度的执法权。OFB 中环境警察权的赋予正是如此，同时它还是顺应《昆明宣言》所要求的“强化国家层面环境执法，打击非法利用”的体现。环境警察权作为OFB 的显著亮点为各国强化生态执法提供了借鉴，生物资源保护需要专职机关的行政执法权。

生物多样性保护参与主体的广泛性。当前多元主体的生态保护参与是行政民主化和公共管理多元化的应有之义[18]。OFB 的理事会中五大团体所代表的利益阶层的广泛性是值得深入学习的。其所采取的中央-地方联动、政府-组织-学界协商的信息交流模式可以有效的平衡各方利益，使之出台适合法国的生物多样性保护战略。同时也不难发现，理事会成员中并没有设计市民阶层的参与，这或许是OFB 组织体制中的一大忽视。

（二）制度运行中负面经验对中国的警示

中央-地方、公众-私人间财政投入与管理权限的平衡性。虽然OFB 组建以来已先后成立多个国家自然保护区，但由于历史原因法国的大多数自然保护区由地方或NGO 管理。这就导致OFB 要落实全境的生物多样性保护职责就必须妥善处理与地方公共或私人环保团体间的关系。其中私人环保团体在技术、资金丰富度上明显弱于公共机构因而需要OFB 的持续“输血”。中国虽不存在如法国这般政府-私人之间的财政困境，但合理规范国有自然公园门票收入与平衡地方管理权限应当是要考虑的。

生物资源保护地专有范围的不足性。生物资源保护专有区可以作为一切涉及生物多样性保护地的总称，包括国家公园、自然名胜地等。在法国虽经过OFB 及其相关环境保护组织的努力，虽将保护区的面积扩大至国土面积的1/4，但距离欧盟委员会提出的30%领土面积的目标还有差距[19]。其实中国当前也面临着此种问题，不过2021年10月国务院颁布的《中国生物多样性保护》白皮书已经提出了要继续加大各类生态保护专有区的建设。

组织机构间运行的摩擦性。OFB 由三大部委机构监管，但最终由哪个部门领导尚不明晰。同时，机构的过分合并在带来集约效果的同时也放大了法律供给的不足和中央-地方间的矛盾。在法国地方当局认为中央层面的法规与政策不适合当地情况而拒绝OFB 的进入，同时OFB 又因为无权管理地方土地使得其功能发挥有限[20]。除了央地矛盾外，OFB 与激进主义者和个别团体间的摩擦不断。如法国《世界报》就曾披露多起针对OFB执法人员的人身威胁事件[21]；法国自然协会也曾刊文批评OFB 没有顶住来自猎人协会的压力而给予其过多的理事会成员名额[22]。因此，在改革我国中央层级的生物多样性保护机构时要注重监管主体的单一性和中央-地方权限划分的合理性。

个别内设机构权力的超出性。OFB 较他国类似机构相比显著特点有二，一是警察权管辖极大；二是理事会权力过分集中。在OFB 尚未建立之前，法国生态转型部在法案公告中就强调未来行使相关职责的人员享有一定程度的警察权，包括对相对人(猎人)许可证、持枪许可证进行检查。这种权力赋予已经让OFB 具有了一般决策机构难以匹敌的行政执法权，而在OFB 建立之初法国总统则要求继续加强环境警察的权力[23]。其中，司法警察权的加强又使得它可以直接对犯罪行为采取必要的行动——对犯罪事实的查明。警察权或称强制力的赋予对OFB 职能的实现具有积极意义。但为确保警察权依法实施的监督应不可或缺，但当前尚未见此种机制设计。另外，OFB 中的环境警察与国家警察并不同属。在生态污染、非法偷猎、许可证检查等职权交叉领域如何处理二者关系是值得法国各界深入思考的问题。OFB 中理事会拥有政策制定、报告审议、预算编制等多重权力，但权力的过分集中便有可能造成理事会以特权干预综合管理委员会和执行委员会的具体工作。就如何规范、监督理事会和环境警察的权力行使既是法国的专家学者不可回避的问题，又是我国机构改革中要给予规避的问题。

五、我国生物多样性保护专职化的现状

（一）生物资源保护利用专职化程度较低

第一，当前我国的生物多样性保护工作在部委分工层面并没有较为明确划分。一般认为，十九大之后新设立的自然资源部作为山水林田湖草沙共同体的主管部门应当负责生物多样性保护工作。然而根据公开资料显示，自然资源部的职能划分中并没有明确规定其负责生物多样性保护。生态环境部在其工作职能介绍的第6 条中虽明确表示“……组织协调生物多样性保护工作”，但其内设机构在落实生物多样性保护工作方面成绩并不突出。事实上，2018年国务院机构改革后，新诞生的国家林业和草原局在其职能中明确规定“负责生物多样性保护相关工作”。在现实分工中，国家林业和草原局承担了国内绝大多数的生物多样性保护工作。生态环境部则是更为广泛承办各类生物多样性保护国际会议或深化国家间合作。由此可见，国家林业和草原局和生态环境部成了事实上负责我国的生物多样性保护的共同机构。然而，这种无协调机制的跨部委、跨层级、分散化的共同管理往往会严重阻碍工作效率。

“保护、利用、互惠”是各类生物多样性公约的共识，其中“利用”又是一切保护行动的最终归宿。当前，国家林业和草原局与生态环境部虽都致力于生物多样性保护，但对促进生物资源的开发与利用却关注不足。同时，生物资源因其显著的自然特性又属于自然资源的组成部分。自然资源部仅统筹管制山林湖海及其矿产资源的用途，并不管理生物资源的开发与利用。可见，我国虽建立了生物多样性的保护体制和一定程度的法律框架，但生物资源的保护与利用开发并没有形成有效互动[24]。因此，统筹各部委机构的相关职能，适时优化中央层面生物多样性保护专职机构，以促进生物资源的保护与利用或是必要之举。

第二，国家林业和草原局的内设机构对生物多样性保护不充分。生物多样性保护工作重点由国家林业和草原局负责。但在该局的细化职能分配中，生物多样性的保护工作仅由自然保护地管理司和科学技术司负责。生物多样性保护的对象是全国范围内的一切动植物本体以及生境条件。然而，自然保护司主要负责的领域是国家公园及其各类自然文化景区。可见，自然保护司的管辖权范围并不能有效地涵盖生物多样性保护的全部领域。因此国家林业和草原局有必要在森林、草原、湿地、野生动植物管理等司局的部门职能中落实生物多样性保护工作，或将生物多样性专职保护工作进行一定程度的权限移交。

第三，生物多样性保护专项行政执法权的缺失。自然生态保护司作为生态环境部的内设机构，专门承担该部委有关生物多样性、物种资源以及生物安全管理的监督保护工作。一般而言，专职机构的行政执法权是落实机构职责的关键，但生态环境部并没有为该司配置行政执法权。生态环境执法局是生态环境部的一般执法机构，工作重点专职于对环境污染采取行政措施并不包括对危害生物多样性行为的干预。另外，在国家林业和草原局的权力配置中也不存在关于生物多样性保护的专职执法权。

（二）现有中央层级专职机构功能发挥不足

为响应“联合国生物多样性十年”的号召，2010年国务院组建成立了“2010 国际生物多样性年中国国家委员会”，次年改名为“中国生物多样性保护国家委员会”（国家委员会）。建立伊始，国家委员会就被期望以中央统筹之名实现全国生物资源保护工作的协同开展并落实生物多样性保护十年行动。在建制层级上，国家委员会是中央级别的生物多样性专职保护机构。同时，该委员会的秘书处由生态环境部的自然生态保护司兼职担任。在机构设置上，自然资源部、生态环境部、新华社、中科院等数十个机构为其成员单位，但其中并没有地方代表与社会主体的参与。在实际运行中，国家委员会并没有被赋予具体的权力也没有独立作出行政行为的权限，不具备直接从事生物多样性保护的能力。目前国家委员会的作用仅相当于涉及生物多样性保护各部门文件、舆论信息的兼职公告机构而且报道时效性不强。与OFB 相比，国家委员会在隶属关系、职能职责、现实成效上并没有发挥出原本期待的功能，其作用更像是关联部门的“非实权联系机构”。

值得注意的是“国家委员会”职能发挥不充分的原因有很多，但最大的问题不是委员会自身运行问题。因为现在该委员会并没有“实际”运行。它所面临的最大问题是它并没有实际从事生物多样性保护的职能权力。这些权限大多在国家部委手中，但因为国家部委间职能分工的不合理、执法力度的不充分，导致了我国生物多样性保护专职化不顺利。目前国家委员会虽存有建制，但尚不能达到《昆明宣言》中对“强化生物多样性跨部门协调机制”的期待。由此，合理优化相关部委的权限职能，强化国家委员会的具体职能是实现我国生物多样性保护机制优化的重要举措。

六、我国生物多样性保护中央政府专职机构的优化路径

就目前看中国生物多样性保护国家委员会在职能发挥上尚需优化。不可否认的是，它仍是我国现有且唯一的中央层面的专职于生物多样性保护的跨部门协同机构。立足中央文件和《昆明宣言》的有关要求，深化对国家委员会的运行机制改革应当是践行生物多样性保护的必要之举。环顾世界，法国生物多样性保护的国家主导模式与我国现有制度类似，可以作为重点借鉴对象。其关键是以OFB 为蓝本优化中国生物多样性保护国家委员会。对此，我们在强调发挥跨部门机构行政效能和机构专职化建设的同时要特别注重对OFB 环境警察权的中国化和理事会权能的分解。

如果设想国家委员会在未来承担我国生物多样性保护的专职工作就势必要在国家委员会的组织结构上进行一定程度的调整（图2）。在性质上，国家委员会应当成为一个高效运转的跨部门、跨阶层的专职化机构。在功能上，国家委员会应将自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局所涉及生物多样性保护的职能进行统筹。在领导体制上，该委员会可由生态环境部单独管理，并给予类似国家林业和草原局的权能待遇。在工作原则上，委员会应秉持践行对内统筹协调与对外专职保护的两大核心职能。同时还要坚持保护与利用的方针，在实现生物资源保护的同时开发生物资源的潜在价值。在主体资格上，国家委员会在改革以后应是独立的行政主体，可以直接从事生物多样性保护工作或依职权进行授权、委托。在人员编制上，国家委员会的中央机关及其派出机构由专职人员构成，地方工作的开展基本以行政授权或委托的模式由地方政府相关部门行使。在管理职能上，国家委员会要是实现全国生物多样性保护政策的一致性，监督地方机关生态保护，并加大对一线执法保护部门的财政投入与技术支持。另外，就目前来说我国的国家公园由国家林业和草原局管理。短期内不建议变动管理体制，毕竟国家委员会虽作为专职机关但同时也是跨部委协商平台。因而实施国家林草局统一管理，国家委员会专职生物资源保护的策略也是可行之策。

图2 中国生物多样性保护国家委员会改革构想

首先，为实现跨部门、跨阶层的沟通就需要建立一个信息处理与传达机构来负责委员会的日常运行，即行政办公室。行政办公室的功能类似OFB 中的综合管理委员会，但又吸收一定理事会的权能。不同的是，行政办公室要弱化行政决策职能，但强化其协调各部门信息传递的功能。行政办公室的主要职能应当落脚在对内协同“五处”办公，对外负责统筹相关部门机关工作并汇集生物多样性保护的各类决策信息。行政办公室在管理权限上还应吸收OFB 职责中的“协助公共政策实施、生态保护区及其人员管理、鼓励社会力量参与”的职能。同时，该办公室还应统筹生物资源利用及其相关审批工作，使之成为国家委员会的综合对外管理机构。在人员安排上，可以从原本作为国家委员会秘书处的生态环境部自然生态保护司中调任一部分。但为了便于部门间信息沟通也可以从国家林业和草原局等其他部委借调一部分。

其次，国家委员会应设立监测处，其基本职责是监测国内生物多样性基本情况，收集生物资源信息，为政策制定提供可供参考的依据。监测处的功能大致是对OFB 环境视察员职能的内化。OFB 之所以可以对法国的生态环境状况了如指掌，很大程度源自于环境视察员信息反馈。基于财政压力和现有体制的考量，我国无需过多的新增类似的环境视察员岗位。自基层生态环境局被地市垂直管辖以来，各地生态环境局行政人员数量呈现出明显上升。如果由生态环境部牵头，省厅监督，地市负责转变部分生态环境分局人员的工作内容，使其专注于辖区生物多样性及其生态环境检测、报告工作或为可行之举。

再次，国家委员会应当设立执行监督处，其相当于OFB 中执行委员会与环境警察权的权能交叉机构。执行监督处顾名思义是生物多样性保护工作的具体执行机关，主要有三大任务：负责全国范围内政策执行、监督；对执行不力的地方机关课以处罚；对严重危及生物多样性保护的行为采取行动。可以见得，执行监督处的核心权能有两个，即行政执法与行政监督。所谓行政执法，是指赋予国家委员会一定程度的行政执法权，以实现对损害生物多样性行为的直接干涉。基于国情的不同，我国不需要效仿法国建立环境警察制度，而是将环境执法权授权于各基层生态环境分局行使即可。当然，执法的权限、范围、大小则由国家有关法律规定。行政监督主要指国家委员会对各地有责机关践行生物多样性保护的工作成果监督。比如，可以考虑将生物多样性保护履职情况纳入官员年度考核。

从次，法规处是国家委员负责生物多样性保护政策的具体拟定机构，应重点关注生物资源的保护与利用。它类似OFB 中的理事会，但只保留政策拟订权。法规处的显著特色就是对各类社会主体的广泛吸纳，以便在政府的领导下制定出更为可行且高效的政策。为确保具体政策权威性、科学性、可操作性就需要中央-地方、政治-科学、公共-私人等各种影响政策制定实施因素间的广泛沟通。因此法规处工作人员应来自各相关中央机关、地方政府及其保护区工作人员、相关科研人员以及社会公益组织，等等。参与主体的广泛性有利于处理各阶层间的利益冲突，如地方当局的加入可以较为真实地反馈生态保护的一线情况，使得国家委员会做出切实合理的政府，以避免因为央地之间信息不对称导致的行政困难。

最后，审议处的基本职能是对法规处所制定条例、规范性文件、指导意见提请合法性审查或批准通过。审计处则是对各项目预算进行审查，保证资金合法合理使用。这两机构是对OFB 中理事会政策审议、财政审批权力的分解。这样，跨部门信息沟通——生态保护政策制定——具体决议通过——财政资金分配的四大环节，皆由不同内设机构负责可以有效地避免个别机构一家独大的情况。

OFB 在组织机构上集中体现了两大核心因素：有效协同与广泛参与。对于中国生物多样性保护国家委员会的改革构想也是基于此两大因素展开的。行政办公室的主要功能是实现跨部委机构之间的信息沟通，保障了各部门涉生物多样性决议的一致性。监测处的功能是为了实现政策对环境信息的高效反应，它与执行监督处一起打通了从政策出台到地方执行间的协同。法规处的显著亮点就是其成员的广泛参与性。在汇聚政策导向、科学措施、公民意见、地方执法困境等因素后所出台的生物多样性保护政策往往最具有普适性和实践性。