城市生活垃圾源头减量的制度困境及其破解

蒋云飞

（1.重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041；2.华东政法大学 博士后流动站，上海 200042）

美国知名未来学家阿尔文·托夫勒（Alvin Toffler）在《第三次浪潮》中曾预言：“继农业革命、工业革命、计算机革命之后，影响人类生存发展的又一次浪潮，将是世纪之交要出现的垃圾革命。”[1]阿尔文·托夫勒的预言一语成谶，从二十世纪八十年代至今，世界范围内各大城市的“垃圾围城”问题此起彼伏，近年来国内“围绕垃圾处理的邻避冲突在全国各大城市不时上演”[2]。生态环境部公布的数据显示：“全国200 多个大、中城市生活垃圾产生量已由2013年的1.61 亿吨增至2019年的2.34 亿吨。”[3]全国600 多座城市，除县城外，已有2/3 的大中城市陷入垃圾围城的困境，且有1/4 的城市已没有合适场所堆放垃圾。为应对“垃圾围城”危机，改善城市人居环境，2000年原建设部（现为住建部）在北京、上海等八个城市试点生活垃圾分类收集，并于2017年出台《生活垃圾分类制度实施方案》，将生活垃圾强制分类由点及面全面铺展。

尽管城市生活垃圾分类受到党和国家越来越高的关注，并逐渐被摆到更加突出的位置，但实践中收效并不显著，城市生活垃圾“资源化、减量化发展形势仍然不佳”[4]。尤其是随着电商、物流产业的迅猛发展，城市生活垃圾治理形势愈加严峻，不少城市陷入“垃圾越治越多”的窘境。2020年12月，生态环境部发布的《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示（图1），2000年至2019年期间，我国重点城市及模范城市生活垃圾的产生量、处理量以及处置率大体呈现逐年攀升态势，其中生活垃圾的产生量从74 84.1 万吨增至18 544.4 万吨，增幅高达147.78%，处置率则从94.20%提升至99.74%。单纯从生活垃圾的处理量和处置率上看，我国城市生活垃圾的末端处置效果明显，一定程度上实现了生活垃圾“无害化”“资源化”目标。但从垃圾产生量的增幅上看，作为生活垃圾治理优先顺位的“减量化”目标却并未达成，甚至相去甚远。城市生活垃圾产生量的与日俱增，使得垃圾处理所有压力集中到运输和终端处理，继续低效处理，城市将不堪重负[5]。从国内外城市生活垃圾治理经验看，垃圾分类是城市生活垃圾治理的重要基础，但“破解垃圾困境的关键在于‘前端减量分类’”[6]，“源头减量”才是釜底抽薪之举。

图1 2009——2019年全国重点城市及模范城市的生活垃圾处理情况

源头减量是疏解“垃圾围城”困局的关键密码，但既往研究和制度设计都“聚焦于产生垃圾之后的处理方式”[7]。城市生活垃圾治理是一项涵括源头减量、分类利用、储存运输、末端处置等诸多环节的系统工程。回顾既往相关研究成果，学者们大多从不同学科视角探究生活垃圾产生之后的分类收集和处置问题。鲁先锋、陈绍军等、杜春林等、李海燕等[8-11]分别对生活垃圾分类的作用机制、个体行为、治理模式、治理对策等进行研究，杜欢政等、田华文等[12-13]对生活垃圾末端处理的具体对策展开分析。然而，有关生活垃圾源头减量研究的成果显得较为阙如，代表性学者有孙文君和周兴宋[14-15]，其研究内容以考察和借鉴国外生活垃圾源头减量制度为主。在制度设计方面，我国城市生活垃圾源头减量问题也未得到足够重视。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十六条、第六十一条分别规定了农村生活垃圾和建筑垃圾的源头减量，而城市生活垃圾源头减量则只字未提。2017年国务院办公厅印发的《生活垃圾分类制度实施方案》规定的治理目标为“在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上”，明显突出生活垃圾“资源化”目标，“减量化”目标则未有涉及。

基于以上分析，城市生活垃圾源头减量是一项异常重要但实践中又常被忽视的议题，亟需唤起实务界和理论界的充分关注。鉴于此，本研究拟立足于“源头减量”视角，梳理我国城市生活垃圾源头减量的制度困境，同时提炼国外生活垃圾源头治理的成熟经验，最后从制度完善层面提出推进我国城市生活垃圾源头减量的具体建议。

一、我国城市生活垃圾源头减量的制度困境

城市生活垃圾源头减量目标的实现往往受经济发展、政策实施、民众素质等诸多因素的影响。从制度的视角理性审视，当前我国城市生活垃圾源头减量主要存在以下“三重困境”。

（一）政策困境：重末端处置而轻源头减量

从学理上看，生活垃圾“减量化”具有两方面的内涵：一是源头减量，即从产品生产、流通和消费环节减少资源消耗和废弃物的产生，将可能产生的生活垃圾量降至最低。这具体又表现在两方面：首先，企业在产品设计和生产阶段就通过生态化设计、杜绝过度包装、使用清洁材料等方式减少废弃物的产生。其次，消费者（含单位、家庭和个人）通过旧物捐赠、交换等方式促进闲置产品的循环利用，以及使用可降解、可重复利用的环保产品，从而达到源头削减生活垃圾的目的。可见，生活垃圾源头减量广泛存在于产品生产、流通、消费等环节，且生产者和消费者均是生活垃圾源头减量的主体。正因如此，2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定“产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量义务”，对承担生活垃圾源头减量义务的各个主体予以法律确认。二是末端减量，即家庭和个人通过垃圾分类、回收、再利用等方式减少进入垃圾处理终端的垃圾量。尽管通过生活垃圾分类分流有助于降低末端处置量，间接抑制生活垃圾的产生，但这并不是真正意义上的生活垃圾源头减量。应当指出，生活垃圾末端减量有别于通过填埋、焚烧、堆肥等方式处理垃圾的末端处置，末端处置旨在从终端处置环节削减生活垃圾的数量，以实现垃圾无害化治理目标。

从城市生活垃圾治理政策上看，近十年来我国一直奉行以“末端处置”为主的政策导向，源头减量则被摆在相对次要的位置。2006年至2021年，国家相关部委陆续编制了“十一五”至“十四五”期间的《城市生活垃圾分类和处理设施发展规划》（以下简称“《规划》”），这些《规划》确定了各个时期的城市生活垃圾治理目标（表1）。为实现这些目标，《“十一五”规划》要求“到2010年底，全国城市生活垃圾无害化处理率达60%，东部地区设市城市的垃圾焚烧率高于35%”，《“十二五”规划》要求“到2015年底，东部地区设市城市的垃圾焚烧率达到48%以上”，《“十三五”规划》则要求“到2020年底，东部地区设市城市垃圾焚烧率达到60%以上”。应当说明的是，2021年国家发改委和住建部联合印发的《“十四五”规划》则不再强调垃圾焚烧率，而是提出“到2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占全国城镇生活垃圾焚烧处理能力的65%左右”。从“十一五”至“十四五”期间全国城市生活垃圾治理规划的政策脉络上看，我们可以清晰地发现，城市生活垃圾治理侧重于提升垃圾焚烧率和焚烧处理能力，即旨在通过末端处理尤其是焚烧方式削减生活垃圾的“存量”，而如何通过源头减量以削减垃圾的“产量”则未得到政策制定者的应有关注。针对这种以末端处置为主的政策导向，有学者批评指出：“虽然部分城市生活垃圾无害化处理率高达100%，但是忽略源头减量环节，治理效果也较为有限。”[16]

表1 “十一五”至“十四五”期间全国城市生活垃圾的治理目标†

以末端处置为主的政策导向有助于推进城市生活垃圾的无害化处理，也有利于削减生活垃圾的“存量”。然而，此种政策导向不可避免地存在如下缺陷：一是导致生活垃圾治理本末倒置，无法从源头上主动控制乃至削减垃圾产生量。尤其在我国经济仍旧保持中高速发展的当下，生活垃圾末端处置能力远远赶不上垃圾的产生量。以快递业务发展为例，2021年5月，国家邮政局发布的《2020年中国快递发展指数报告》显示，我国快递业务量由2010年的23.4 亿件激增至2020年的833.6 亿件，而同时期生活垃圾处置能力并未实现几何级增长。从学理上分析，末端处置的治理逻辑是“减垃圾存量”而非“减垃圾产量”，由于无法堵住垃圾产生的源头，无法引导生活垃圾产生端的企业和个人行为，结果难免陷入生活垃圾“越减越多”的怪圈。二是末端治理政策势必将压力传输至垃圾运输和终端处置环节，不仅加重政府生活垃圾治理负担，还会引发邻避效应。城市生活垃圾治理实践表明，“处理设施找到落地的地方却极其困难，会遭到或明或暗的邻避意识的抵制”[17]。总之，以末端处置为主的政策导向将城市生活垃圾治理的重心放在“减存量”而非“减产量”上，难以化被动为主动，也难以从源头上真正减少生活垃圾的产生。

（二）立法困境：重源头减量义务而轻违反该义务的法律责任

2020年修订的《固体废物污染环境防治法》设置“生活垃圾”专章，共17 个条款，其中直接关涉“城市生活垃圾源头减量”的有2 个条款，即第四十四条规定“县级以上地方人民政府应当有计划地改进燃料结构，发展清洁能源，减少燃料废渣等固体废物的产生量。县级以上地方人民政府有关部门应当加强产品生产和流通过程管理，避免过度包装，组织净菜上市，减少生活垃圾的产生量”，第四十九条规定“产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，承担生活垃圾产生者责任”。仔细分析发现，以上两个条款规定了生活垃圾源头减量的义务主体及其义务内容，尤其是明确了政府的生活垃圾源头减量义务。但纵观《固体废物污染环境防治法》的“法律责任”一章，没有一个条款对政府、企事业单位、家庭、个人等主体违反城市生活垃圾源头减量义务的不利后果作出明确规定，致使一些违反源头减量义务的行为缺失明确的法律责任以及有效的责任追究机制。

作为《固体废物污染环境防治法》的下位法，生活垃圾分类地方性法规也未建立完善的源头减量责任追究机制。截至2021年12月，国内已经出台13 部省级生活垃圾分类管理条例（不含港澳台地区），这些条例均设立了“源头减量”专章。考察13 部省级生活垃圾分类管理条例（表2），立法者均注重在政府、企业和个人之间合理配置生活垃圾源头减量义务，譬如2020年制定的《浙江省生活垃圾管理条例》中有9 个条款专门规范各主体的源头减量义务，其他的省级地方性法规中也充斥着不少源头减量义务条款。与之形成鲜明对比的是，有关源头减量的责任条款则显得较为阙如。13 部省级生活垃圾分类法规中，没有一部法规中的源头减量责任条款数量超过3 个，有些法规甚至没有设定相应的责任条款，如2021年制定的《江西省生活垃圾管理条例》和2019年制定的《福建省城乡生活垃圾管理条例》。在已规定源头减量责任的地方性法规中，大部分法规对源头减量责任承担方式的规定较为简单。现行13 部省级生活垃圾分类地方性法规中，违反源头减量义务的具体情形和承担责任的方式并不完全匹配，法律责任方式明显偏少，大部分法规仅规定了针对不依法履行源头减量监管职责的行政机关工作人员的法律责任（如行政处分），而针对企业和个人的源头减量法律责任规定则较少，安徽、江西、广东等七省份的法规并未规定企业和个人的源头减量责任。依法理，法律责任是违反法律义务后的不利后果，是督促行为人履行法定义务的最终保障。然而，现行13 部省级生活垃圾分类地方性法规中并未设定相对完善的源头减量法律责任条款，加之针对企业和个人的责任方式偏少，使得那些违反生活垃圾源头减量义务的行为无法得到有效追责。

表2 省级生活垃圾分类地方性法规中源头减量的义务和责任条款统计†

（三）实施困境：重源头减量激励而轻源头减量处罚

当前，各生活垃圾分类试点城市均侧重于通过经济激励方式来推进生活垃圾分类和源头减量。譬如，2017年开始的新一轮生活垃圾分类试点中，上海、北京、重庆等城市注重通过积分兑换、绿色账户、荣誉评选等多元化方式激励城市家庭和居民参与生活垃圾分类回收，同时鼓励居民使用环保购物袋、促进闲置产品再利用、减少使用一次性用品等方式减少生活垃圾的产生。比如，2022年《重庆市生活垃圾管理条例》第二十三条规定：“鼓励单位和个人节约使用和重复利用办公用品。国家机关和使用财政性资金的其他组织应当优先采购和使用有利于保护环境的产品、设备和设施，在符合保密规定的前提下推行无纸化办公，减少使用一次性办公用品。”该条款中“鼓励”“使用财政性资金”“优先采购”等表述明显带有经济激励之意。另外，2014年上海市政府制定的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》第二十三条规定“本市鼓励通过社会化方式，促进与激励单位和个人生活垃圾分类投放良好行为习惯的形成”，同样旨在增强“激励”吸引力，形成以正向激励为主的“上海模式”。这一模式也得到了其他城市的纷纷效仿，如广东深圳市龙华区专门制定《龙华区生活垃圾分类工作激励办法实施细则》，明确了参与生活垃圾减量的激励对象和激励方式。从实际效果来看，这些经济激励政策在短期内也具有一定的促进居民参与生活垃圾分类的正向作用[18]。但从长远看，单凭正向激励政策工具不足以促进居民生活垃圾分类习惯的养成，也难以真正实现生活垃圾的源头减量。

以减量激励为主的政策实施存在较大弊端：一是弱化个人的生活垃圾源头减量义务和责任。根据2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十九条的规定，生活垃圾源头减量是家庭和个人的法定义务，但“经济激励政策实际上消解了居民作为‘污染者’应尽的责任和义务”[19]。以经济激励为主的政策工具难免会给个人造成如此幻象：生活垃圾源头减量是一件“有利可图”“为社会做贡献”“可为可不为”的事情，而不是一项“应当作为”或者“必须作为”的法定义务。其后果在于，个人的生活垃圾分类减量责任和义务无法得到有效昭彰，生活垃圾分类治理目标也难以得到实现。二是加重地方政府的财政负担。就目前而论，生活垃圾分类减量的直接经济奖励、使用财政性资金优先采购等，都是地方政府在“背书”，长此以往势必给地方政府造成较大的财政负担，导致城市生活垃圾源头减量的不可持续性。由此足见，以经济激励为主的政策工具不足以实现城市生活垃圾的源头减量，亟需构建针对企业和个人的、激励与处罚并举的源头减量机制。

二、国外城市生活垃圾源头减量经验及其借鉴

从源头减量入手，实施垃圾分类回收是处理生活垃圾的必然选择，也为国际社会所认可[20]。日本、美国城市生活垃圾源头减量比较成功，生活垃圾源头减量制度建设也较为完善。深入考察和剖析日、美两国生活垃圾源头减量制度设计的共性经验和成熟做法，对正着手推进城市生活垃圾源头减量的我国而言具有借鉴意义。

（一）城市生活垃圾源头减量的域外考察

第一，日本考察。日本是世界公认实施生活垃圾分类较为成功的国家之一，其在城市生活垃圾源头减量上也取得一定成就。为应对急剧增长的生活垃圾和愈演愈烈的“垃圾围城”问题，日本政府于1991年修正《废弃物处理法》，明确将“废弃物再资源化”作为立法目标，冀望通过废弃物的分类、回收与再利用来实现生活垃圾减量。为确保企业和家庭参与生活垃圾减量，日本先后制定《容器包装回收利用法》（1995）、《家电回收利用法》（1995）等系列法律。为进一步削减生活垃圾的产生量，2000年日本在《循环型社会形成推进基本法》中首次确立了“减量化、再使用与再循环”的3R 原则，并在2003年制定的《循环社会形成推进基本计划》中设定“到2010年人均垃圾排放量比2000年锐减20%”的减量目标。为实现这些目标，2007年日本环境省制定《一般废弃物处理收费化指南》，该指南确立了以“减量为先”的政策指向，对市町村家庭生活垃圾实行彻底的按量收费制度，以引导居民形成绿色消费习惯，减少丢弃的垃圾量。值得注意的是，近些年日本部分城市开始提倡5R 减量原则，促进了生活垃圾源头减量理念更新。所谓5R 减量，即Reduce（减量化）、Reuse（再利用）、Recycle（再循环）、Refuse（拒用）、Repair（维修），其中Refuse（拒用）是最为核心的原则，其旨在引导和鼓励居民形成绿色消费习惯，拒用一些过度包装和对环境不友好的商品（如一次性用品和塑料制品），倒逼企业生产符合生态要求的产品，减少过度包装，从而真正实现生活垃圾源头减量。

第二，美国考察。与日本相似，美国在城市生活垃圾源头减量制度建设和实施方面也积累了诸多成熟经验。早在1976年，美国《资源保护与利用法》就提出“减量化、资源化、再利用”3R原则，将“减量化”作为3R 的首要原则。为贯彻落实这一原则，美国各级立法机关尤其是地方州、市等立法机关制定了多项地方法令，如《1990年纽约州垃圾分类回收法》《2003年加州电子垃圾回收法》《2010年加州油漆管理法规》，这些法令均明确政府、企业在垃圾回收和减量上的法律责任。在实践层面，美国特别注重宣传教育和制度建设来推进城市生活垃圾源头减量。早在20世纪80年代，美国环保署就开始发起全国性生活垃圾处置学习活动，“尤其是针对公民进行3R 教育，引导公民选择安全、无毒的替代家用产品”[21]，冀望通过市场行为倒逼企业开展绿色化设计和减少过度包装，促进垃圾源头减量。及至20世纪90年代，美国联邦环保局和国际购物中心委员会合作发布《购物中心城市固体废物减量化导则》，以便于帮助购物中心评价其城市固体废物管理实践、识别减少城市固体废物处理量的机会[22]。除了加强垃圾减量的宣传教育外，美国还重视通过延伸生产者责任的方式来推进垃圾源头减量。比如，美国加州针对21世纪初激增的电子设备废弃物制定了《2003年电子垃圾回收法》，该法案规定零售商负有回收消费者的电子废物的义务，有助于促进企业落实垃圾减量责任。

（二）可资借鉴的经验

第一，构建完备的城市生活垃圾源头减量法律体系。日、美两国针对城市生活垃圾减量均构建了相对齐备的法律体系。为推进生活垃圾回收与减量，日本曾数次修改《废弃物清理法》，并先后制定《容器包装回收利用法》（1995）、《家电回收利用法》（1995）、《循环型社会形成推进基本法》（2000）、《机动车回收利用法》（2002）等系列法律，时至今日已构建起体系完备、内在协调的生活垃圾回收与减量的法律体系。美国同样重视针对城市生活垃圾回收与源头减量的相关立法。不同之处在于，美国注重发挥地方州、市等立法机关的权限制定单独法律，使地方州对城市生活垃圾源头减量管理上拥有相对完备、相对细致、可操作性强的法律依据。对我国的启示在于，应当进一步完善城市生活垃圾源头减量法律体系，加强相关法律的立改废释工作，在立法内容上要明确城市生活垃圾源头减量的义务主体，尤其是厘清政府、企业和个人在城市生活垃圾源头减量上的义务内容和权责边界。

第二，适时调整和更新城市生活垃圾源头减量理念。纵观日本生活垃圾分类减量的制度建设脉络，“减量”理念无疑被一以贯之，只不过“减量”的理念内涵在不同时期有所变化。自20世纪70年代至今，日本“从依靠垃圾分类回收减少最终废弃物处理量的末端减量，过渡到提高减量化的优先顺序、强化按量收费的源头减量”[23]。在减量原则上，日本已实现从3R 减量原则转变为5R减量原则，并将Refuse（拒用）作为5R 减量核心原则，冀望通过广大消费者的“拒用”行为倒逼企业生产更多绿色产品，促进生活垃圾源头减量。美国虽未确立5R 减量原则，但其在废物循环利用和绿色消费理念上的贯彻同样卓有成效，特别是绿色消费理念的确立有助于从根本上扭转美国社会长期以来形成的“过度生产、过度消费、过度废弃”的习惯，从而减少生活垃圾的产生量。因此，及时调整和更新减量理念对城市生活垃圾源头减量具有先导性、引领性和长远性的作用，对正处于“垃圾围城”困境的国内城市而言不无借鉴意义。

第三，运用市场机制助推城市生活垃圾源头减量。2005年，日本在新修改的《废弃物处理法》中要求建立生活垃圾排放按量收费机制，按照分类质量和数量实行差异化收费。按量收费机制符合“污染者付费”原则，可透过价格信号促进广大居民自主减少垃圾的源头产生。国外学者Usui等[24]曾对日本665 座城市的垃圾按量收费制度对减量化效果展开实证研究，发现长期看来其减量化效果较为显著，在低收入群体中则表现得更为明显。美国同样注重运用经济激励手段（如延伸生产者责任、垃圾按量收费等）来促进垃圾源头减量，实施效果显著。Dijkgraaf 等[25]曾对美国、韩国等国家的家庭生活垃圾产生与处理数据进行分析，发现生活垃圾按量收费制度的推进有助于直接减少家庭生活垃圾的排放，还有助于倒逼企业简化包装。就我国而言，有必要借鉴日、美两国的成熟经验，积极运用市场机制来引导个人减少生活垃圾的产生量，倒逼企业简化包装、生产更多绿色产品。

三、我国城市生活垃圾源头减量的制度回应

立足城市生活垃圾源头减量的本土困境和域外经验，有必要从政策、立法和制度执行三个面向推进我国城市生活垃圾源头减量，以期从根本上纾解“垃圾围城”之困。

（一）加强政策引领：突出源头减量目标并细化减量措施

当前，我国城市生活垃圾治理政策的目标定位仍侧重于“资源化”和“末端处置”。2021年5月6日，国家发改委、住建部联合印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，该规划提出的城市生活垃圾治理目标为“提升垃圾资源化利用率、垃圾分类收运能力、垃圾焚烧处理能力”，并对这些“资源化”“末端处置”目标提出了具体量化指标。2017年3月18日，国家发改委、住建部联合印发的《生活垃圾分类制度实施方案》将生活垃圾治理目标定位为“到2020年底，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上”。以上政策文件所设定的治理目标，明显旨在推进生活垃圾的“资源化”和“末端处置”，源头减量目标则未得到昭彰。也正因如此，城市生活垃圾分类回收的作用被过度放大，而作为生活垃圾治理优先级目标的源头减量却未得到应有重视，使得“垃圾围城”问题始终悬而难解。

鉴于我国日益严峻的城市生活垃圾治理形势，有针对性的政策制定与施行势在必行。综合日美经验、我国现状和试点城市的经验得失，我国城市生活垃圾治理政策制定应当突出源头减量目标，即科学设定“减产量”而非“减存量”目标。早在2003年，日本制定的《循环社会形成推进基本计划》就明确提出人均垃圾减量目标，地方自治体根据中央政府提出的减量目标分别制定地方性的人均减量目标，并加以广泛宣传和贯彻落实。为实现人均垃圾减量目标，2007年日本环境省进一步发布《一般废弃物处理收费化指南》，为市町村的家庭生活垃圾排放收费提供参考方案。我国目前面临城市生活垃圾治理形势与2000年初的日本较为相似，因此可以借鉴日本的有益经验，在中央和地方城市生活垃圾治理的各项规划中明确生活垃圾的总体减量和人均减量目标，并将减量目标予以层层分解和落实，明晰具体责任人、具体时间表和可操作性举措，凸显城市生活垃圾源头减量的重要性。

具体而言，可以从减量原则更新、减量目标设定、减量措施落实等政策面向推进城市生活垃圾源头减量。首先，借鉴日本经验确立符合我国国情的5R 减量原则。相较于3R 减量原则，5R减量原则增加了Refuse 和Repair，其中Refuse要求改变居民的消费行为，倒逼企业开发耐用、清洁、无毒产品，从根源上减少废弃物的产生，而Repair 侧重产品的维修保养，延长产品的使用寿命，这对减少垃圾产生量也大有裨益。我国应当在3R 原则的基础上引入Refuse 和Repair 理念，将源头减量理念深植于居民消费行为和企业生产行为之中，以期通过对居民和企业的行动来助推垃圾减量。其次，在政策制定上突出源头减量目标。明确城市生活垃圾源头减量的具体目标，并将目标完成情况纳入相关职能部门的考核，对各级政府及其分管部门形成外在压力。最后，完善实现城市生活垃圾源头减量目标的具体举措。譬如，通过加大宣传教育、推进按量收费、健全激励机制等方式落实城市生活垃圾源头减量目标。

（二）完善相关立法：精心设定违反源头减量义务的法律责任

除了在政策上突出源头减量目标外，还应注重用法治方式推进城市生活垃圾源头减量。目前，我国城市生活垃圾源头减量法治保障的最大困境在立法供给不足，即无论是国家立法和地方立法都未设定科学完备的城市生活垃圾源头减量责任体系。尽管2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十九条明确规定了单位、家庭和个人的生活垃圾源头减量义务，但在“法律责任”章节并未设定违反源头减量义务的法律责任。在已出台的13 部省级生活垃圾分类地方性法规中，均对生活垃圾源头减量的义务主体和义务内容作了明确规定，但对违反源头减量义务的法律责任的规定则不尽完善，譬如有些法规规定的法律责任承担方式偏少，有些甚至不作规定，这无疑大大削弱了地方立法强制约束力。基于此，有必要加强对现行有效法律法规的修改和解释，精心设定违反城市生活垃圾源头减量义务的法律后果。

在具体路径上，可基于“义务重心”立法思路来精心设定违反城市生活垃圾源头减量义务的法律后果。“义务重心”概念来源于张恒山教授在《义务先定论》中提出的“义务重心说”，是指“法作为社会控制、规范的手段，主要通过义务性规范来实现自己试图达到的目的，立法者应将侧重点、注意力放在法的义务规范以及违反这些义务规范所要遭致的不利后果的精心设定上，以便使法具有可操作性”[26]。坚持“义务重心说”并非仅仅侧重对义务规范的科学设置，还要精心设定违反义务性规范的不利后果。而要精心设定违反义务性规范的不利后果，立法时务必做到“各义务主体违反环境义务的法律责任应当明确具体、责罚适当、易于操作，责罚方式应多样而灵活”[27]。可以从两方面精心设定违反城市生活垃圾源头减量义务的法律后果：第一，违反源头减量义务的情形与法律责任承担方式须一一对应。现行13 部省级生活垃圾分类地方性法规中，有关源头减量法律责任的规定过于简单、粗疏，大多只是模糊规定源头减量的责任承担方式，与违反源头减量义务的情形并不完全匹配，导致这些法律责任条款的可操作性不高。未来修改完善过程中，城市生活垃圾源头减量法律责任的设定必须体现责罚相当、易于操作，具有针对性。第二，丰富违反源头减量义务的法律责任承担方式。现行13 部省级生活垃圾分类地方性法规中仅仅规定行政处分、责令改正、罚款等为数不多的法律责任形式，有必要进行丰富和拓展。应当针对不同的违法主体、违法情形设定不同的法律责任承担方式，提升违反源头减量义务的违法成本，从而有效促使各主体自觉履行生活垃圾源头减量义务以及承担法律责任。

（三）健全减量机制：构建激励与处罚并重的减量机制

运用经济激励手段抑制废弃物的产生已得到国内外的普遍认可，但这并不是推进生活垃圾源头减量的唯一驱动力，而反向激励手段的运用也会促进企业和个人减少废弃物的产生。从学理上分析，“制度作为人与人相互交往的规则，其最重要的特征是约束和平衡”[28]。据此而言，反向激励手段的运用可以实现激励与约束的平衡。所谓反向激励，即通过采取与正向激励相反的方式，对激励对象施加反向的负刺激，如通过惩罚、约束、批评等方式督促乃至强制激励对象自觉履行生活垃圾源头减量义务。目前而论，我国生活垃圾分类试点城市大多注重运用正向激励手段来推进生活垃圾分类回收和源头减量，反向激励方式的运用明显偏少。事实上，以惩罚为主的反向激励对城市生活垃圾源头减量具有重要作用，一方面，反向激励的运用可以通过价格信号对居民进行反向刺激，促使其改变自身消费习惯和生活习惯，提高其参与生活垃圾源头减量的积极性和主动性；另一方面，反向激励机制的实施可以有效强化居民的生活垃圾源头减量义务，避免《固体废物污染环境防治法》中的源头减量义务条款沦为“中看而不中用”的口号性条款。

反向激励方式在日本得到广泛运用，对城市生活垃圾源头减量产生了显著效果。譬如，日本环境省于2007年发布《一般废弃物处理收费化指南》，建立相对完善的生活垃圾按量收费机制，该机制的实施直接减少了居民的垃圾排放量，还间接促进了旧物再利用，甚至倒逼企业简化包装、开发耐用产品。就我国而言，可充分借鉴日本的成熟经验，构建激励与处罚并重的源头减量机制。未来城市生活垃圾源头减量治理过程中，以绿色采购为主的正向激励机制应当持续实施，确保“居民承担初始分类责任，企业发挥市场优化配置的作用”[29]，同时也要构建相应的反向激励机制，明确反向激励的对象和方式。反向激励的对象不仅局限于广大居民，还应当包括生产产品的企业和产品销售者，如日本对生产商要求承担延伸责任，即商品一出厂就必须在其包装盒上注明产品废弃后的垃圾种类及分类回收建议。在反向激励方式上，应当综合运用垃圾按量收费、延伸生产者责任、行政处罚等方式，督促乃至强制各主体自觉减少生活垃圾产生量。应当注意的是，正向激励与反向激励的运用不应厚此薄彼，而应综合运用并加强二者的协调，以实现城市生活垃圾源头减量的共同目标。